Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

входе проверок нарушений обязательных требований с указанием сроков их устранения. Однако данная норма не содержит критериев, которыми должен руководствоваться правоприменитель при опре-

делении сроков устранения нарушения. В этой связи на практике такие сроки устанавливаются должностными лицами контрольнонадзорных органов произвольно, в том числе без учета объективных и субъективных факторов, влияющих на возможности исполните-

лей по выполнению их предписаний. В таких случаях предписания указанных органов нередко признаются судами недействительными

вчасти необоснованного установления сроков исполнения содержа-

щихся в них требований1.

Другой пример. В части 1 статьи 64 Федерального закона от 2 ок- тября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» уста-

новлен перечень возможных исполнительных действий, которые могут быть совершены судебным приставом-исполнителем в целях принудительного исполнения исполнительного документа. Данный перечень не является исчерпывающим, и приведенная норма предо-

ставляет судебному приставу-исполнителю право на совершение иных исполнительных действий, необходимых для своевременного, полного и правильного совершения исполнительных документов, открывая тем самым указанному должностному лицу неограни-

ченный формально-юридическими рамками простор для властной принудительной деятельности. При оценке законности действий су-

дебных приставов-исполнителей суды занимают позицию, согласно которой названные должностные лица могут в рамках целесообраз- ности самостоятельно по своему усмотрению определять необходи-

мость совершения тех или иных исполнительных действий2. Вместе с тем в рамках подобных судебных дел нередко возникают вопросы о полноте или неполноте совершенных судебным приставом-испол- нителем исполнительных действий, об их достаточности для над-

лежащего исполнения исполнительного документа. В отсутствие

1См., напр.: Постановление Федер. арбитр. суда Сев.-Зап. окр. от 3 февр. 2014 г. по делу № А05-6471/2013 ; Постановление Федер. арбитр. суда Волго-Вят. окр. от 25 июля 2014 г. по делу № А43-22539. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2См., напр.: Апелляционное определение Свердлов. обл. суда от 20 апр. 2016 г. по делу № 33а-6639/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

91

вуказанном федеральном законе нормативно установленных кри- териев выбора или определения исполнительных действий, совер-

шение которых необходимо для наиболее полного и правильного исполнения тех или иных исполнительных документов, ответить на данные вопросы достаточно сложно, если вообще возможно. С учетом отмеченной проблематики представляется, что правовые пределы административного усмотрения могут быть обозначены

вподлежащих применению нормах права посредством установле-

ния юридико-фактических критериев выбора административнопубличным органом или его должностным лицом возможных вариантов своего правоприменительного поведения из числа пред-

лагаемых названными нормами либо самостоятельного определения ими вида и содержания административного акта, который следует издать (принять), или административного действия, которое необхо- димо совершить. При таком подходе к нормативно-правовой регла-

ментации административной правоприменительной деятельности с использованием института административного усмотрения, с на-

шей точки зрения, может быть в целом обеспечено целесообразное и в то же время законное применение норм права административнопубличными органами и их должностными лицами.

На основании вышеизложенного, сформулируем собственное определение понятия административного усмотрения.

Административное усмотрение при целесообразном применении права выступает в качестве средства обеспечения такого правоприменения и представляет собой интеллекту- ально-волевую деятельность должностных лиц или членов ад- министративно-публичных органов по оценке разрешаемой административной юридико-фактической ситуации (обстоятельств административного дела) и выбору ими на основании результатов данной оценки в установленных соответствующими правовыми нормами или принципами права (в случае использования аналогии) пределах возможных вариантов своего правоприменительного поведения, необходимых, по их мнению, для правильного и наиболее эффективного (результативного) разрешения указанной ситуации (административного дела).

92

2.2. Законность, обоснованность и справедливость административной правоприменительной деятельности

При рассмотрении характеристики правоприменительной дея- тельности нами было отмечено, что в теории права к числу требова-

ний, предъявляемых к осуществлению данной деятельности, наряду

сзаконностью и целесообразностью относят также обоснованность и справедливость. Эти качественные характеристики правоприме- нительной деятельности в юридической науке отделяются от закон-

ности, но в то же время рассматриваются во взаимной, неразрывной связи с ней. Соблюдение требований обоснованности и справедли- вости имеет важнейшее значение не только в судебной, но и в адми-

нистративной правоприменительной деятельности. Проанализируем сложившиеся в отечественной юридической

науке подходы к пониманию обоснованности и справедливости правоприменительной деятельности в целом и административной правоприменительной деятельности в частности, соотношения их

сзаконностью данных видов деятельности.

Вобщей теории права требование обоснованности правопри- менительной деятельности обособляется от требования ее закон- ности. При этом требование обоснованности правоприменитель-

ной деятельности, как правило, сводится к тому, что в процессе ее осуществления правоприменительный орган обязан тщательно и всесторонне исследовать все фактические обстоятельства юри- дического дела и обосновать принимаемое им правоприменитель- ное решение, содержащиеся в нем выводы соответствующими до-

казательствами, то есть полученными в установленном законом порядке сведениями о фактах, имеющих значение для разрешения дела1. Вопросы обоснованности правоприменительных актов су- дов наиболее полно разработаны в науке гражданского процес-

са. По мнению представителей этой отрасли юридической науки, обоснованность судебного акта должна пониматься как соответ- ствие выводов суда, изложенных в принятом им акте, действитель- ности, и включать в себя достоверность его выводов об обстоятель-

ствах, положенных в основу данного акта, и полноту исследования

1 См., напр.: Вопленко Н. Н. Указ. соч. С. 269 ; Ястребов В. В. Указ. соч. С. 102 ; Общая теория права … С. 273 ; Радько Т. Н. Указ. соч. С. 480.

93

судом всех доказательств по делу. Если требование законности ка-

сается правильного толкования норм права и их применения судом, то требование обоснованности относится к юридическим фактам, являющимся основаниями возникновения и изменения правоот- ношений. Обоснованным должно признаваться судебное реше-

ние, в котором изложены все имеющие значение для разрешения дела обстоятельства, всесторонне, полно выясненные в судебном заседании, и приведены доказательства в подтверждение выводов об установленных обстоятельствах дела, правах и обязанностях сторон1. Таким образом, обоснованность понимается как под- твержденность установленных судом обстоятельств соответствую- щими доказательствами и соответствие выводов, сформулирован-

ных в судебном акте, указанным обстоятельствам. Требование же законности судебного решения заключается в полном его соответ- ствии подлежащим применению к спорному правоотношению нор-

мам материального права и принятии его при точном соблюдении норм процессуального права. Вместе с тем ученые-процессуали- сты подчеркивают тесную взаимосвязь законности и обоснован- ности судебного акта, указывая на то, что неправильное опреде-

ление или толкование нормы материального права влечет за собой необоснованность решения суда, и наоборот, неправильное опре- деление круга спорных юридических фактов, признание установ-

ленными фактов, которые не подтверждаются доказательствами или основываются на недопустимых доказательствах, влечет вы-

несение судом незаконного решения2.

Подобный подход проецируется отдельными учеными и на ад-

министративные акты и административные действия. Например, Л. А. Николаева и А. К. Соловьева указывают на то, что «при рас- смотрении споров об индивидуальных правовых актах или действи- ях суд должен выяснить два вопроса: о законности и об обоснован-

ности индивидуального акта или действия (бездействия) субъекта

1См., напр.: Ткачев Н. И. Законность и обоснованность судебных постановле-

ний по гражданским делам / под ред. доц. И. М. Зайцева. Саратов : Изд-во Саратов. ун-та, 1987. С. 27–28 ; Гражданский процесс : учеб. для бакалавров / С. А. Алехина [и др.] ; отв. ред.: В. В. Блажеев, Е. Е. Уксусова. М. : Проспект, 2015. С. 373.

2Гражданский процесс … С. 372–375.

94

публичной власти»1. По мнению А. Т. Боннера, в ходе рассмотрения споров о праве административный суд проверяет законность и обоснованность действий органов управления2. Очевидно, названные авторы отделяют законность оспариваемого правового акта и дей-

ствия административно-публичного органа (его должностного лица) от обоснованности данного акта и действия.

Известный ученый-процессуалист Д. М. Чечот также разделял понятия законности и обоснованности решений и действий органов публичной администрации (ее должностных лиц), но при этом обра- щал внимание на соотношение указанных понятий. С его точки зре-

ния, обоснованность решения административного органа связывается с полным и достоверным установлением им фактических обстоятельств дела, правильными выводами из установленных обстоятельств, закон-

ность же решения определяется правильностью применения органом норм материального и процессуального права. Любая проверка закон-

ности акта не может происходить без проверки его обоснованности, поскольку юрисдикционный орган должен установить прежде всего правильность выяснения фактических обстоятельств дела3.

Наряду с этим существует и иная позиция по вопросу о соот- ношении законности и обоснованности правоприменительной де-

ятельности. В частности, по мнению П. Е. Недбайло, законность и обоснованность образуют единое требование правоприменитель- ной деятельности. Ученый полагал, что обоснованность представля- ет собой применение норм права на основании твердо установлен-

ных и проверенных фактов. Законное и обоснованное применение правовых норм он квалифицировал как правильное их применение, которое имеет место там и тогда, где и когда фактическая сторона дела отвечает законной стороне, а законная сторона отвечает факти-

ческому положению вещей. С учетом такого подхода обоснованное

1Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и администра-

тивное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции : сб. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2004. С. 129.

2Боннер А. Т. Неисковые производства в гражданском процессе : учеб. пособие.

М. : Проспект, 2011. С. 124.

3Чечот Д. М. Избранные труды по гражданскому процессу / сост. Е. Ю. Нови-

ков ; сост., предисл. и коммент. А. А. Ференс-Сороцкий. СПб. : Изд. дом С.-Петерб.

гос. ун-та, 2005. С. 380, 526.

95

применение правовых норм, то есть применение, основанное на пра- вильных выводах из фактических обстоятельств дела, П. Е. Недбай- ло рассматривал одновременно и как законное их применение, и, на-

оборот, необоснованное – как незаконное1.

Некоторые ученые-правоведы разграничивают понятия «обоснованность» и «мотивированность» правоприменительных актов. Так, по мнению Н. Н. Вопленко, «правоприменительный акт счи- тается обоснованным, если его выводы основываются на объектив- ной реальности, установленной при изучении конкретных обстоя-

тельств дела»2; мотивированность же правоприменительного акта выражается в его юридической аргументации, его убедительности, достигаемой путем изложения фактических и правовых оснований принятого решения3. Н. И. Ткачев полагает, что мотивированность судебного акта как процессуальную категорию можно рассматри-

вать в качестве внешнего выражения его обоснованности, дающего возможность представить ход мышления судей от начала изучения доказательств до изложения выводов в судебном акте4.

Представители административно-правовой науки в целом разде-

ляют сложившиеся в теории права и гражданском процессе подходы к пониманию обоснованности правоприменительной деятельности. Так, А. П. Коренев указывал, что требование обоснованности право- применительной деятельности органов государственного управле-

ния заключается в применении ими норм административного права на основании достоверной информации после всесторонней провер-

ки фактов, обстоятельств дела. В то же время ученый подчеркивал, что требование обоснованности тесно связано с законностью, и эта связь выражается в том, что полное и всестороннее исследование фактов, на основании которых выносится правоприменительный акт по делу, является непременным требованием законности. Акт при-

менения административно-правовой нормы будет законным, если он обоснован, необоснованный акт является незаконным5.

1Недбайло П. Е. Указ. соч. С. 184, 205–206.

2Вопленко Н. Н. Указ. соч. С. 269.

3Там же.

4Ткачев Н. И. Указ. соч. С. 27.

5Коренев А. П. Указ. соч. С. 66–67.

96

С точки зрения Ю. П. Соловья, отсутствие обоснования дискре-

ционного решения административного органа должно расцениваться как нарушение законности, любое обоснованное решение указанно- го органа одновременно является и целесообразным, а значит, и за- конным1. Н. Г. Салищева указывала на то, что решение по админи-

стративному делу (административный акт) должно быть тщательно обосновано с точки зрения фактических обстоятельств посредством использования необходимых доказательств и отражать объективную истину. При этом Н. Г. Салищева обращала внимание на необходи- мость обоснования административного акта не только с фактиче- ской, но и с юридической стороны посредством аргументации при-

нятого решения ссылками на соответствующий нормативный акт2. По мнению В. В. Сиринько, обоснованность правоприменительных актов органов исполнительной власти означает, с одной стороны, до- казанность оснований их издания (принятия), а с другой – отраже- ние наличия таких оснований в самих этих актах3.

Обобщая приведенные выше подходы к пониманию обоснован- ности правоприменительной деятельности в целом и администра-

тивной правоприменительной деятельности в частности, можно констатировать, что в отечественной юридической науке требование обоснованности правоприменения, во-первых, отделяется от требо-

вания его законности, но при этом применяется с ним в системной связке, а во-вторых, сводится к необходимости установления право- применительным органом всех фактических обстоятельств разреша-

емой юридико-фактической ситуации (юридического дела) и обоснования принимаемого правоприменительного решения ссылкой на эти обстоятельства, наличие которых зафиксировано соответству-

ющими доказательствами.

Требование обоснованности правоприменительной деятельности непосредственно связано с требованием справедливости данной де- ятельности. Такая связь обусловлена тем, что о справедливости пра-

воприменительных актов и правоприменительных действий можно

1Соловей Ю. П. Усмотрение в административной деятельности советской ми-

лиции … С. 165–166, 170–172.

2Салищева Н. Г. Избранное. М. : РАП, 2011. С. 98–99.

3Сиринько В. А. Указ. соч. С.49.

97

говорить лишь при условии их надлежащей обоснованности, тесной увязки их издания (принятия) и совершения с конкретными обстоя- тельствами разрешаемых юридико-фактических ситуаций (юриди-

ческих дел).

Рассмотрим далее сформировавшиеся в отечественной юриди- ческой науке позиции относительно понятия справедливости право- применительной деятельности и ее соотношения с законностью дан-

ной деятельности.

Понятие «справедливость» является очень многогранным и мо- жет рассматриваться в философском, морально-нравственном, со-

циальном и юридическом аспектах. В самом общем философском смысле справедливость означает понятие о должном, соответству- ющее определенному пониманию сущности человека и его неотъ-

емлемых прав. В частности, справедливость требует соответствия между практической ролью различных индивидов (социальных групп) в жизни общества и их социальным положением, между их правами и обязанностями, деянием и воздаянием, трудом и возна-

граждением, преступлением и наказанием, заслугами людей и их общественным признанием, а также эквивалентности взаимного об-

мена деятельностью и ее продуктами1.

В правоведении справедливость понимается в юридическом смысле, то есть применительно к праву и регулируемым им обще-

ственным отношениям. Очень точно, на наш взгляд, определил сущность справедливости как социальной категории известный советский теоретик права Л. С. Явич: «справедливость – идеоло-

гический масштаб соответствия, соразмерности, сбалансирования и определенной гармоничности между осуществленными тратами, усилиями, свершениями людей и ответной реакцией на это обще- ства, его организаций и индивидов, выраженной в виде вознаграж-

дения, поощрения или осуждения»2. Названный ученый считал, что справедливость предполагает беспристрастность, истинность, пра-

вильность, обоснованность правового реагирования на ту или иную деятельность, решения споров о праве и возникающих при этом кон- фликтов, предполагает равенство перед законом и судом, равнопра-

1Философская энциклопедия … Т. 5. С. 119.

2Явич Л. С. Общая теория права. Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1976. С. 159.

98

вие, соразмерность преступления и наказания, соответствие между целями законодателя и избранными им средствами ее достижения1.

Н. Н. Вопленко полагает, что «в самом общем виде справедли-

вость в правоприменительной деятельности предполагает строгое и неуклонное соблюдение норм процессуального и материального права, полное и всестороннее исследование обстоятельств рассма-

триваемого дела, его объективную и непредвзятую юридическую квалификацию, принятие нравственно обоснованного и законно-

го решения»2. По его мнению, акт применения права, вынесенный с соблюдением требований законности, по общему правилу явля-

ется справедливым, ибо его законность несет в себе официальную меру справедливости. В то же время ученый признает, что нередко на практике законные правоприменительные акты оцениваются за- интересованными лицами и общественным мнением как несправед-

ливые. В качестве средств предотвращения противоречий между законностью и справедливостью и своеобразных опорных катего-

рий, программирующих согласование законности и справедливости, Н. Н. Вопленко рассматривает обоснованность и мотивированность судебных и административных решений3.

По мнению В. В. Ястребова, справедливость правоприменитель-

ной деятельности органов государственного управления означает оценку этой деятельности с точки зрения общественного мнения, то есть моральных критериев, вырабатываемых обществом и име-

ющих правовое значение. Справедливость акта применения права в государственном управлении – это совпадение общественного мнения о нем с позицией принявшего его органа4.

П. Н. Сергейко, характеризуя юридическую справедливость при применении норм права, указывает на то, что она не выходит за пределы законности и заключается в принятии правопримените- лем наиболее целесообразного, обоснованного в сложившейся фак-

тической ситуации и в то же время законного решения. Данный автор совершенно верно отметил, что при применении права законность

1Явич Л. С. Указ. соч. C. 159.

2Вопленко Н. Н. Указ. соч. С. 267.

3Там же. С. 268.

4Ястребов В. В. Указ. соч. С. 114–115.

99

не всегда совпадает со справедливостью, поскольку не всякое закон-

ное правоприменительное решение выступает как справедливое1. А. Т. Боннер полагает, что юридическая справедливость при при-

менении правовых норм «заключается в нахождении и вынесении наиболее оптимального, в наибольшей степени соответствующего обстоятельствам дела решения, пригодного для данного конкретно- го случая»2. Для нахождения такого «юридического оптимума» не-

обходима правильная оценка установленных правоприменительным органом обстоятельств дела, в том числе их правильная социальнополитическая оценка, верное истолкование, а в некоторых случаях

ивыход за пределы применяемой правовой нормы, но при этом оста- ваясь в рамках правовой системы3.

А. Л. Вязов раскрывает принцип справедливости правоприме-

нительной деятельности через оценку результата его реализации, которая должна обеспечивать равенство участников процесса перед законом и перед правоприменительным органом, соответствие меж- ду предоставленными им правами и обязанностями, индивидуали-

зацию правовых санкций с учетом характера совершенного деяния

иличностных свойств правонарушителя, правильное сочетание ре- ализуемых в правоприменении норм закона и нравственности4. Раз- граничивая принципы законности и справедливости правоприме-

нительной деятельности, названный автор указывает, что «принцип законности обязывает правоприменительный орган, давая оценку тем или иным обстоятельствам дела, руководствоваться законом, а принцип справедливости – нормами нравственности, а также внутренним убеждением правоприменителя в справедливости своих решений»5. Разграничение принципов целесообразности и справед-

ливости правоприменительной деятельности А. Л. Вязов проводит

1Сергейко П. Н. Законность, обоснованность и справедливость судебных ак-

тов : учеб. пособие. Краснодар : Изд-во КГУ, 1974. С. 139–146.

2Боннер А. Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятель-

ности. М. : Рос. право, 1992. С. 32.

3Там же.

4Вязов А. Л. Принцип справедливости в современном российском праве и пра-

воприменении (теоретико-правовое исследование) : дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 81.

5Там же. С. 88.

100