Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

исходя из того, что целесообразность принятия того или иного право-

применительного акта допускается лишь в рамках закона, в то время как справедливость такого акта определяется на основании не толь-

ко норм права, но и норм нравственности1.

Исследуя понятие юридической справедливости, Г. А. Беланова отмечает, что юридическая справедливость применима для оценки только юридически значимых фактов и всецело вытекает из требо-

ваний действующих правовых норм. В качестве общих критериев юридической справедливости правоприменительных актов она вы- деляет их законность, обоснованность и соответствие нормам нрав-

ственности и социальной справедливости2.

С точки зрения Т. Н. Радько, требование справедливости право-

применительного акта означает соответствие его общественному и юридическому критериям понимания правды, добра, зла, гума-

низма, понятию социальной справедливости, принципам морали, общечеловеческим ценностям. В то же время ученый подчеркива-

ет, что правоприменение не должно выходить за пределы правового поля, оно должно оставаться юридическим, хотя нравственная оцен- ка может и должна присутствовать в правоприменительных актах3.

М. М. Рассолов под справедливым применением правовой нор-

мы понимает приспособление ее смысла к конкретным случаям для устранения нежелательных последствий4.

В отечественной административно-правовой науке вопросы спра-

ведливости административной правоприменительной деятельности не являлись предметом комплексного научного исследования. Лишь в отдельных научных и учебных работах некоторые ученые-адми-

нистративисты касаются данных вопросов. В частности, в одной из коллективных монографий справедливость в административной деятельности рассматривается с двух сторон, а именно: как спра-

ведливость равенства, предполагающая опору административных

1Вязов А. Л. Указ. соч. С. 95.

2Беланова Г. О. Понятие юридической справедливости как основания право-

применительного акта : дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2003. С. 67, 148.

3Радько Т. Н. Указ. соч. С. 481.

4Рассолов М. М. Проблемы теории государства и права : учеб. пособие для сту-

дентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция». М. : Юнити-Дана : Закон и право, 2007. С. 267.

101

органов на идею о том, что распределение благ должно осущест-

вляться на равной основе, и справедливость пропорциональности, отражающая соответствие воздаяния характеру деяния. Из содер-

жания принципа справедливости административной деятельности выводится принцип пропорциональности, означающий пропорцио-

нальность действий административных органов тем целям, которые предполагается достичь1.

В судебной практике вопросы справедливости правопримени- тельной деятельности являются объектом внимания главным обра- зом Конституционного Суда Российской Федерации, который в сво-

их актах неоднократно указывал на необходимость справедливого, адекватного, пропорционального (соразмерного), дифференциро-

ванного использования органами исполнительной власти правовых средств воздействия на поведение субъектов права, прежде всего мер публично-правовой ответственности2. В европейской право-

вой доктрине и в практике Европейского Суда по правам человека применяется принцип пропорциональности, являющийся одним из проявлений принципа справедливости. Суть данного принципа сводится к тому, что органы власти не могут налагать на граждан обязательства, превышающие установленные пределы необходи-

мости, вытекающие из публичного интереса, для достижения цели меры. Должно обеспечиваться разумное соотношение между целями и средствами их достижения, ущерб для тех, чьи интересы затраги- ваются, не должен быть непропорционален полученному в публич-

ных интересах положительному результату. При наличии выбора между несколькими целесообразными мерами следует применять наименее обременительные, и возникшие в результате их примене-

ния неблагоприятные последствия должны быть пропорциональны

1Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции : учеб. пособие / пер. с англ. П. Филипповой. М. : Юристъ, 2002. С. 179, 325–326.

2См., напр.: Постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 6 дек. 2012 г.

№31-П ; Постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 25 февр. 2014 г.

№4-П ; Постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 4 июня 2015 г. № 13-П ; Постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 17 февр. 2016 г. № 5-П ; Постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 31 мая 2016 г. № 14-П. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

102

преследуемым целям. Кроме того, чтобы применяемая мера счита-

лась пропорциональной и необходимой, должны отсутствовать иные средства достижения той же цели, которые будут сопряжены с менее серьезным вмешательством в соответствующее фундаментальное право1.

Обобщение изложенных выше подходов к пониманию требова- ния справедливости правоприменительной деятельности, вырабо-

танных в отечественной юридической науке, позволяет отметить две основные черты данного требования: во-первых, оно отграни-

чивается от требования законности, но при этом подчеркивается необходимость справедливого правоприменения в рамках соответ-

ствующих правовых норм или общих принципов права; во-вторых, справедливость означает такое применение норм права, при кото-

ром учитываются принципы морали, общечеловеческие ценности, и данные нормы реализуются максимально индивидуализированно, адекватно, соразмерно фактическим обстоятельствам разрешаемой юридико-фактической ситуации (юридического дела).

Критически оценивая приведенные выше позиции ученых-право- ведов по вопросам обоснованности и справедливости правоприме-

нительной деятельности, в том числе административной, обозначим авторские подходы к пониманию и решению данных вопросов.

1.О требовании обоснованности административной правопри- менительной деятельности и соотношении его с требованиями за-

конности и целесообразности этой деятельности.

Во-первых, представляется неправильным сформировавший- ся в отечественной юридической науке и практике подход, соглас-

но которому обоснованность правоприменительной деятельности,

аименно правоприменительных актов и правоприменительных дей- ствий, сводится к необходимости обоснования их издания (приня- тия) и совершения установленными в ходе правоприменения факта-

ми, подтвержденными соответствующими доказательствами. Здесь

1См., напр.: Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. Введение

в конституционное и административное право Европейского сообщества / пер. с англ. В. Г. Бенды. М. : Закон и право : Юнити, 1998. С. 161 ; Библейский центр Чувашской Республики против Российской Федерации : постановление Европ. Суда по правам человека от 12 июня 2014 г. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

103

обоснованность правоприменения рассматривается лишь с фактиче- ской стороны, то есть со стороны подтверждения определенных фак- тов, которые имеют значение для юридического разрешения возни-

кающих жизненных ситуаций. При этом остается в стороне вопрос о нормативно-правовом обосновании правоприменительных актов и действий. Между тем любое административное действие, любой административный акт должны быть обоснованы как с фактической (доказательственной), так и с юридической (нормативно-право-

вой) стороны. При разрешении возникшей конкретной юридикофактической ситуации административно-публичный орган, его должностное лицо обязаны обосновать посредством использования соответствующих доказательств не только наличие определенных фактических обстоятельств, но и их юридическую квалификацию, необходимость применения к ним тех или иных конкретных норм права. Фактическое (доказательственное) и юридическое (норма-

тивно-правовое) обоснование совершаемого административного действия или издаваемого (принимаемого) административного акта образуют две стороны одной медали, именуемой «обоснованность административной правоприменительной деятельности».

О правильности именно такого понимания обоснованности правоприменительной деятельности свидетельствует и анализ про- цессуальных норм, регулирующих порядок осуществления адми- нистративного судопроизводства. Например, в соответствии с ча-

стью 9 статьи 226 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, орга- низации, должностного лица, наделенных публичными полномочи-

ями, суд выясняет соблюдение ответчиком требований нормативных правовых актов, в том числе в части наличия установленных этими актами оснований для принятия оспариваемого решения, соверше- ния оспариваемого действия (бездействия). Правовые нормы, содер-

жащиеся в статье 226 КАС РФ, не содержат указания на возможность осуществления судом отдельной проверки оспариваемого решения (акта), действия на предмет их обоснованности, не обусловленной положениями какого-либо закона или иного нормативного правово-

го акта. Более того, в силу положений части 11 статьи 226 КАС РФ, на орган, осуществляющий публичные полномочия (его должност- ное лицо), возлагается обязанность доказывания не только соответ-

104

ствия оспариваемого решения (акта), действия закону или иному нормативному правовому акту, но и наличия обстоятельств, послу-

живших основанием для издания (принятия) указанного решения (акта), совершения названного действия. Следовательно, неиспол-

нение ответчиком отмеченной обязанности влечет недоказанность обоснованности издания (принятия) оспариваемого решения (акта) административно-публичного органа (его должностного лица), со-

вершения им оспариваемого действия, которая, по смыслу пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, при установлении факта нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца дает суду основание для признания названных решения (акта), действия не соответствующими закону или иному нормативному правовому акту. Таким образом, законодатель трактует понятие обоснованно- сти административного акта и административного действия расши- рительно, включая в его содержание как фактическое, так и юриди-

ческое обоснование данного акта, действия.

С учетом приведенных доводов требование обоснованности административной правоприменительной деятельности долж-

но рассматриваться комплексно как требование о необходимости фактического (доказательственного) обоснования совершаемого ад- министративного действия или издаваемого (принимаемого) адми- нистративного акта и как требование о необходимости их юридиче-

ского (нормативно-правового) обоснования.

Во-вторых, в связи с изложенным выше вряд ли можно согла-

ситься с позицией отечественных ученых-правоведов об отделении требования обоснованности правоприменительной деятельности от требования ее законности. Достаточно четко критерии разграни-

чения законности и обоснованности правоприменительных актов обозначены в диссертации Г. О. Белановой, которая считает, что за-

конность правоприменительных актов – соответствие их нормам права, а обоснованность – соответствие содержащихся в них выво-

дов фактическим обстоятельствам дела, квалификация юридических фактов и разрешение дела по существу. По ее мнению, законность ха-

рактеризует правильность правоприменительного акта и по форме, и по существу, а обоснованность – только по существу1. Поддерживая

1 Беланова Г. О. Указ. соч. С. 107–110.

105

обозначенную выше точку зрения П. Е. Недбайло о единстве требо-

ваний законности и обоснованности правоприменительных актов, полагаем, что требование обоснованности правоприменительных действий и актов является составной частью требования их закон- ности. Не обоснованные с фактической и (или) юридической сто-

роны правоприменительное действие или правоприменительный акт не могут быть признаны законными. Ведь нельзя же признать законным административный акт (приказ, постановление, распоря-

жение и т. п.), содержащий описание установленных фактических обстоятельств административного дела, решение по этому делу, но не мотивирующий применение к этим фактическим обстоятель- ствам соответствующих норм права, со ссылкой на которые был из-

дан (принят) данный акт.

Вывод о понимании обоснованности правоприменительной де- ятельности как одной из составляющих ее законности следует так- же из анализа положений федерального законодательства, регули-

рующих административную правоприменительную деятельность

иустанавливающих критерии оценки ее законности. Так, в частно- сти, по смыслу норм части 2 статьи 6 Федерального закона «О поли- ции», части 1 статьи 1.6 КоАП РФ, раскрывающих принципы закон-

ности, применение соответствующими должностными лицами мер административного ограничения и принуждения, в том числе мер административной ответственности, допускается только по основа- ниям и в порядке, предусмотренным законом. В данном случае ис-

пользование законодателем формулировки «по основаниям, предусмотренным законом» в контексте раскрытия содержания принципа законности административной правоприменительной деятельности, с нашей точки зрения, прямо свидетельствует о том, что под такими основаниями он понимает не только фактические обстоятельства, указанные в нормах права, но и правила, предусмотренные этими нормами и подлежащие применению к данным фактическим об-

стоятельствам. При этом необходимость подобного фактического

июридического обоснования совершаемых действий и издаваемых (принимаемых) актов рассматривается как требование законности соответствующей административной правоприменительной дея-

тельности. В соответствии с положениями части 8, пункта 3 части 9 статьи 226 КАС РФ проверка судом законности оспариваемого пра-

106

воприменительного решения, действия (бездействия) включает так-

же проверку соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия указанного решения, со- вершения действия (бездействия). Исследование материалов судеб-

ной практики по административным делам показывает, что в ряде случаев суды признают незаконными правоприменительные акты административно-публичных органов и их должностных лиц в свя- зи с отсутствием в них юридического обоснования принятого реше- ния1. Отсюда следует вывод о том, что обоснованность администра-

тивных актов рассматривается в судебной практике (и совершенно справедливо) в качестве одного из требований их законности.

В-третьих, представляется необходимым четко определиться по вопросу о соотношении понятий «обоснованность администра- тивного акта (действия)» и «мотивированность административ-

ного акта (действия)». Такая необходимость обусловливается тем, что в действующем административном законодательстве использу- ются оба этих понятия. Например, норма части 17 статьи 39.15 Зе-

мельного кодекса Российской Федерации требует, чтобы решение органа публичной администрации об отказе в предварительном со- гласовании предоставления земельного участка было обоснован-

ным и содержало все основания отказа. В силу пункта 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об администра- тивном правонарушении должно содержаться мотивированное ре-

шение. В части 4 статьи 15 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» сфор- мулирована норма, согласно которой в приказе (распоряжении) ли-

цензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии должно содержаться мотивированное обоснование причин такого отказа.

На наш взгляд, соотношение понятий «мотивированность» и «обо-

снованность» в ходе административного правоприменения выглядит следующим образом. Посредством использования понятия «моти-

вированность» обычно характеризуют ход мыслительного процесса

1 См., напр.: Определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 30 апр. 2015 г. № 308- КГ15-3149 ; Постановление Федер. арбитр. суда Волго-Вят. окр. от 10 мая 2011 г. по делу № А43-10754/2010 ; Определение Челябин. обл. суда от 16 февр. 2016 г. по делу № 11а-2430/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

107

правоприменителя, логику его рассуждений, приводящую в конеч- ном счете к обоснованию и принятию того или иного решения1. По-

нятием же «обоснованность» обозначается результат указанного мыслительного процесса в виде установления фактических обстоя-

тельств разрешаемой юридико-фактической ситуации и нахождения норм права, подлежащих применению к этим фактическим обстоя-

тельствам. Основания издания (принятия) административного акта или совершения административного действия – это факты и приме-

ненные к ним правовые нормы, наличие которых в совокупности дает право на издание (принятие) акта или совершение действия. Мотивы же издания (принятия) административного акта или совер-

шения административного действия – это логические рассуждения должностного лица или членов административно-публичного орга-

на и следующие из них выводы, позволяющие установить наличие таких фактов и применяемых к ним норм права, то есть фактических и юридических оснований для издания (принятия) соответствующе-

го акта или совершения соответствующего действия.

Таким образом, мотивированность административной право- применительной деятельности следует рассматривать как субъек- тивную сторону ее обоснованности, мыслительный процесс фак-

тического и юридического обоснования совершения тех или иных административных действий или издания (принятия) тех или иных административных актов. Можно сказать так: обоснованность адми-

нистративного действия или административного акта должна быть мотивированной. Из анализа содержания конкретных судебных ак- тов и правоприменительных актов административно-публичных ор-

ганов видно, что в мотивировочной части этих актов излагаются как логика анализа и оценки установленных по делу фактических обсто- ятельств и подлежащих применению к ним норм права, так и итого- вые выводы о фактических и юридических основаниях принимаемо-

го правоприменительного решения. Следовательно, обоснованность таких актов можно признать мотивированной.

С учетом изложенного требованием законности административ-

ной правоприменительной деятельности необходимо признать ее

1 См., напр.: Ойгензихт В. А. Указ. соч. С. 36–41 ; Лукашева Е. А. Указ. соч.

С. 306–317.

108

мотивированную обоснованность. Иными словами, администра-

тивно-публичным органом, его должностным лицом должны быть мотивированы фактические и юридические основания совершения административного действия или издания (принятия) администра-

тивного акта.

В-четвертых, обоснованность и целесообразность администра- тивной правоприменительной деятельности соотносятся следу-

ющим образом. По отношению к целесообразному применению правовых норм обоснованность выражается в том, что при выборе того или иного варианта своего правоприменительного поведения в условиях конкретной юридико-фактической ситуации администра-

тивно-публичный орган, его должностное лицо обязаны обосновать этот выбор ссылками на соответствующие фактические обстоятель- ства и нормы права, предопределяющие возможность и (или) необ-

ходимость такого выбора. Иначе говоря, требование обоснованности административной правоприменительной деятельности как одно из требований ее законности одновременно выступает и требовани-

ем целесообразного применения норм права.

На основании вышеизложенного под обоснованностью адми-

нистративной правоприменительной деятельности следует, на наш взгляд, понимать одно из требований ее законности, которое заключается в обязательности фактического (доказательственного) и юридического (нормативно-правового) мотивированного обоснования административно-публичными органами и их должностными лицами совершаемых ими административных правоприменительных действий, издаваемых (принимаемых) ими административных правоприменительных актов в ходе разрешения возникающих административных юри- дико-фактических ситуаций (административных дел).

2. О требовании справедливости административной правоприме- нительной деятельности и соотношении его с требованиями закон-

ности, целесообразности и обоснованности данной деятельности. Как было показано выше, в отечественной юридической науке

отсутствует единое понимание категории «справедливость» при-

менительно к правовым отношениям. В литературе выделяется ряд признаков (черт), характеризующих справедливость правопри-

менения и включающих: 1) основанность правоприменительной

109

деятельности на нормах морали, нравственности; 2) обоснован-

ность и целесообразность правоприменительной деятельности; 3) осуществление правоприменительной деятельности в строгом соответствии с нормами права, справедливость которых презюмиру- ется. Таким образом, если не считать первый из названных призна-

ков, справедливость правоприменения по существу сводится к его законности, обоснованности и целесообразности. Иными словами, правоприменительная деятельность автоматически должна рассматриваться в качестве справедливой, если она основана на нормах права, обоснована фактами, подтвержденными соответствующими доказательствами, и целесообразна. Однако при таком подходе к по- ниманию справедливости правоприменения, в том числе админи-

стративного, как правильно отметил А. Т. Боннер, «почти полностью стирается грань между понятиями законности и справедливости, обоснованности и справедливости»1. Кроме того, при таком опреде-

лении юридической справедливости возникает ряд вопросов, ответы на которые имеют не только теоретическое, но юридико-прикладное значение. Обозначим эти вопросы.

А. Всегда ли применение норм права в строгом соответствии с их предписаниями является справедливым (справедливая законность)?

Б. Всегда ли обоснованное в условиях конкретной юридико-фак- тической ситуации применение правовых норм может быть призна-

но справедливым (справедливая обоснованность)?

В. Всегда ли целесообразное в условиях конкретной юридикофактической ситуации применение норм права может быть призна-

но справедливым (справедливая целесообразность)?

Попробуем ответить на эти вопросы на основании анализа кон- кретных административных юридико-фактических ситуаций (адми-

нистративных дел), которые явились предметом судебного рассмотрения.

А. О справедливой законности административной правоприме-

нительной деятельности.

Безусловно, строгое соблюдение норм права в процессе адми- нистративного правоприменения является обязательным, необхо-

1 Боннер А. Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятель-

ности … С. 85.

110