Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

ванное в норме права правило должно применяться с учетом особен-

ностей фактических обстоятельств и индивидуальных особенностей участников соответствующих возникших правоотношений. В данной связи административно-публичному органу, его должностному лицу предоставляется свобода усмотрения в части выбора в тех или иных юридико-фактических ситуациях условий, вариантов применения пра-

вила, если таковые предусмотрены применяемой правовой нормой, при недопустимости искажения, расширительного или ограничитель- ного толкования существа соответствующего правила. При этом воз- никают вопросы установления и соблюдения пределов администра-

тивного правоприменительного усмотрения, а также справедливого применения правовых норм, которые также будут рассмотрены далее.

7. Требование о соблюдении административно-публичными ор- ганами, их должностными лицами установленной соответствующи-

ми административно-процессуальными нормами административной процедуры разрешения административных дел, издания (принятия) административных правоприменительных актов, совершения адми-

нистративных правоприменительных действий.

Соблюдение всех перечисленных требований в процессе осу-

ществления административной правоприменительной деятельности обеспечивает в полном объеме режим законности данной деятель- ности. Нарушение же названных требований должно квалифициро- ваться в качестве нарушения законности административного право-

применения.

В отечественной теории права выработаны основные общие под-

ходы к пониманию сущности нарушения законности. Так, согласно позиции М. С. Строговича «нарушениями законности являются дей-

ствия, противоречащие закону, нарушающие закон – неправомерное, противоправное поведение людей». Под нарушениями законности ученый понимает любые нарушения закона, несоблюдение и неис-

полнение требований закона органами государства, общественными организациями, должностными лицами, гражданами. По его мне- нию, «любое противоправное действие (или бездействие), любое по-

ведение, любой поступок, противоречащий закону, есть тем самым нарушение законности»1.

1 Строгович М. С. Указ. соч. С. 194.

61

Несколько иных взглядов придерживается Н. В. Витрук. С его точки зрения, «не всякое нарушение закона, а тем более подзаконно- го акта, можно квалифицировать как нарушение законности, нару-

шением законности следует признавать не просто нарушение закона, которое может быть ошибкой в правоприменении, а тенденцию, ли-

нию в противозаконном поведении должностного лица». Основным признаком нарушения законности названный автор считает причи- нение допущенным нарушением закона существенного вреда пра- вам и законным интересам граждан, общественным и государствен-

ным интересам1.

По нашему мнению, более правильной является позиция М. С. Стро- говича. Формально нарушением законности в ходе осуществления ад-

министративной правоприменительной деятельности следует считать несоблюдение административно-публичным органом, его должност-

ным лицом любого из общих, специальных или частных требований законности, то есть неисполнение ими возложенных на них обязан- ностей по точному, полному и правильному применению материаль-

ных и процессуальных норм права. При этом, как представляется, для признания нарушения закона или иного нормативного правового акта нарушением законности не имеет значения, было ли допущено это нарушение умышленно или по неосторожности, явилось ли оно следствием ошибки должностного лица административно-публичного органа, повлекло ли оно какие-либо вредные последствия для обще- ства, государства, отдельных физических или юридических лиц. Дру- гое дело, что в каждом конкретном случае нарушения администра-

тивно-публичным органом или его должностным лицом требований законности следует устанавливать характер этого нарушения, обстоя- тельства и последствия его совершения, наличие и степень вины нару- шителя с тем, чтобы правильно квалифицировать его в качестве опре-

деленного вида правонарушения (преступления, административного правонарушения, дисциплинарного проступка) либо иного публично не наказуемого нарушения норм права и принять необходимые меры по устранению данного нарушения, его последствий, предотвращению подобных нарушений в будущем, в том числе привлечению виновных должностных лиц к юридической ответственности.

1 Общая теория государства и права … Т. 3. С. 162–163.

62

Поскольку, как было указано выше, правовыми формами осу-

ществления административной правоприменительной деятельности выступает издание (принятие) административных актов и соверше-

ние административных действий, нарушения законности в рамках данной деятельности внешне могут выражаться в несоблюдении установленных материальными и процессуальными нормами права требований, предъявляемых к содержанию, форме, порядку издания (принятия) и совершения данных актов и действий, а также в не-

исполнении нормативно установленной обязанности по изданию (принятию) административного акта или совершению администра- тивного действия, то есть в противоправном административном без-

действии.

С учетом изложенного под нарушением законности административной правоприменительной деятельности следует понимать не соответствующее положениям (нормам) закона или иного нормативного правового акта издание (принятие) ад- министративно-публичным органом, его должностным лицом административного акта, совершение ими административного действия или административного бездействия в ходе осуществления указанной деятельности.

Нарушения законности административной правоприменитель- ной деятельности могут быть классифицированы на виды по следу-

ющим основаниям:

1) в зависимости от вида нарушаемых правовых норм:

а) нарушения материальных норм административного и других отраслей права, регулирующих существо разрешаемых в ходе адми- нистративной правоприменительной деятельности вопросов (мате-

риально-правовые нарушения); б) нарушения административно-процессуальных норм, регламен-

тирующих юридические процедуры осуществления административ-

ной правоприменительной деятельности (процессуально-правовые нарушения);

2) в зависимости от внешней формы выражения нарушений:

а) нарушения, выражающиеся в издании (принятии) не соответ-

ствующих нормам права административных актов; б) нарушения, выражающиеся в совершении не соответствую-

щих нормам права административных действий;

63

в) нарушения, выражающиеся в совершении не соответствующе-

го нормам права административного бездействия.

3) в зависимости от юридической квалификации нарушений:

а) нарушения, квалифицируемые в качестве правонарушений, влекущих наступление предусмотренной законом юридической от-

ветственности (дисциплинарные проступки, административные правонарушения, преступления);

б) нарушения, не квалифицируемые в качестве правонарушений, влекущих наступление юридической ответственности.

4) в зависимости от субъектов, совершивших нарушения:

а) нарушения, совершаемые административно-публичными ор-

ганами; б) нарушения, совершаемые действующими от имени админи-

стративно-публичных органов должностными лицами.

Отдельные виды нарушений законности административной пра- воприменительной деятельности и меры по их устранению и пред-

упреждению будут рассмотрены далее.

64

ГЛАВА 2. СООТНОШЕНИЕ ЗАКОННОСТИ

ИИНЫХ ТРЕБОВАНИЙ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫХ

КАДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1. Законность и целесообразность административной правоприменительной деятельности

Как уже отмечалось, в юридической науке законность и целесообразность осуществления правоприменительной деятельности рас-

сматриваются в качестве отдельных самостоятельных требований и качественных характеристик данной деятельности. В этой связи возникает вопрос о соотношении понятий «законность» и «целесо- образность» правоприменительной деятельности в целом и админи-

стративной правоприменительной деятельности в частности.

Вфилософском смысле целесообразность понимается как соот- ветствие явления или процесса определенному (относительно завер-

шенному) состоянию, материальная или идеальная модель которого представляется в качестве цели, то есть предполагаемого результата соответствующих действий или деятельности1.

Вотечественной теории права вопрос соотношения законности и це-

лесообразности правоприменительной деятельности исследуется уже достаточно давно. Так, в советской литературе по теории права посто- янно проводилась мысль о том, что целесообразность не следует проти-

вопоставлять законности, что правоприменительные органы должны применять нормы права в точном соответствии с их смыслом, содержа-

нием установленных ими правил, но целесообразно, то есть с учетом конкретных условий и обстоятельств их применения2. П. Е. Недбайло

1Философская энциклопедия : в 5 т. / гл. ред. Ф. В. Константинов. М. : Совет.

энцикл., 1970. Т. 5. С. 457, 459.

2См., напр.: Александров Н. Г. Указ. соч. С. 78–79 ; Чхиквадзе В. М. Указ. соч.

С. 393–394 ; Алексеев С. С. Собрание сочинений … Т. 3. С. 119–121.

65

всвоей известной монографии отмечал, что в правоприменении «не- обходимо найти наиболее целесообразное выполнение правовых пред- писаний, чтобы применение правовых норм отвечало не только фор-

мальным требованиям законности, но и требованиям практической целесообразности, то есть было бы не только законным, но и обосно-

ванным». Далее ученый подчеркивал, что правоприменитель должен «выбрать из предлагаемых законом вариантов решений одно наибо- лее целесообразное». Под целесообразностью применения норм пра-

ва в целом П. Е. Недбайло понимал «такую их реализацию в жизни, при которой не просто достигается цель закона, но и наиболее полно достигается эта цель в конкретных, исторически определенных усло-

виях места и времени»1.

По мнению Д. А. Керимова, «законность и целесообразность едины: законность возникает на почве целесообразности, целе-

сообразность основывается на законности». Указанный ученый полагает, что вопрос о соотношении целесообразности и закон-

ности сводится к вопросу о максимально рациональном варианте практического осуществления правовых велений ради достижения того конкретного результата, который предусматривается целью

вправе2.

Сточки зрения В. Н. Карташова, целесообразность в применении права выражается в том, что из всех возможных вариантов действий и решений субъекту правоприменения необходимо избрать в рамках соответствующих норм права такой, который обеспечивал бы макси-

мально полное и точное достижение намеченной им цели при данных конкретных условиях места и времени3. В. В. Ястребов указывает,

что «целесообразность в применении права означает сообразность деятельности цели правовых норм, что предполагает, во-первых, до-

стижение правоприменителем целей, поставленных законодателем, во-вторых, выбор в рамках нормы права такого решения, которое бы

внаибольшей степени соответствовало конкретным условиям вре- мени и места правоприменительной ситуации и наиболее эффектив-

1Недбайло П. Е. Указ. соч. С. 196–200.

2Керимов Д. А. Философские проблемы права. М. : Мысль, 1972. С. 383–384.

3Карташов В. Н. Указ. соч. С. 26.

66

но урегулировало ее»1. Указанный автор, на наш взгляд, очень точно заметил, что «правильно понятая целесообразность – это конкрети-

зированная к определенному жизненному случаю законность»2.

Е. А. Лукашева, говоря о соотношении законности и целесообраз-

ности правоприменительной деятельности, отмечает, что в рамках правовой нормы действия могут быть целесообразными и нецеле- сообразными. Это, по ее мнению, объясняется тем, что законода- тель предоставляет исполнителю правовой нормы известный про-

стор для выбора наиболее целесообразных действий, при котором должны быть тщательно и всесторонне изучены все обстоятельства и цель применяемого правового акта. Для достижения максимальной целесообразности, по мнению названного ученого, нужно не фор-

мальное, а творческое правоприменительное решение, принимаемое с глубоким знанием всех обстоятельств дела, пониманием подлин- ного смысла и целевой направленности законодательства3.

В современной литературе по теории права в целом поддержи-

ваются выработанные в советский период развития юриспруденции подходы к соотношению законности и целесообразности право- применительной деятельности. В частности, ученые-теоретики до-

пускают возможность целесообразного применения норм права, но в рамках, очерченных этими нормами, и в то же время указывают на недопустимость отступления от правовых предписаний в пользу целесообразности, ложно понимаемой как интересы дела, справед- ливости и т. п.4 Л. В. Веркиенко подчеркивает, что о целесообразно- сти в правоприменении можно вести речь в тех случаях, когда, в за-

висимости от обстоятельств дела, норма права допускает несколько решений одного и того же вопроса. Целесообразность в рамках нормы права, по ее мнению, в том и состоит, чтобы, в зависимости от условий, места и обстановки ее применения, наиболее правильно выбрать одно из предлагаемых ею решений5.

1Ястребов В. В. Указ. соч. С. 107.

2Там же. С. 109.

3Лукашева Е. А. Указ. соч. С. 29.

4См., напр.: Теория государства и права : учеб. для студ. вузов … С. 279–280 ; Сиротин А. А. Указ. соч. С. 42–43 ; Шагиева Р. В. Актуальные проблемы права : учеб. пособие. М. : Норма : Инфра-М, 2014. С. 166–167.

5Веркиенко Л. В. Указ. соч. С. 22–23.

67

Таким образом, в теории права вопросы соотношения закон-

ности и целесообразности правоприменительной деятельности рассматриваются в двух аспектах, а именно:

1)в аспекте недопустимости подмены законности целесообраз-

ностью, то есть недопустимости отступления от правовых норм

иразрешения конкретной юридико-фактической ситуации (юриди-

ческого дела) не в соответствии с этими нормами, а в соответствии с собственными, не обусловленными правом представлениями пра- воприменителя о необходимости принятия того или иного правопри- менительного акта или совершения того или иного правопримени-

тельного действия;

2)в аспекте возможности применения норм права целесообраз-

но, то есть индивидуализированно, точечно, исходя из особенностей разрешаемой юридико-фактической ситуации (юридического дела), посредством выбора предусмотренных этими нормами вариантов принятия правоприменительных решений и совершения правопри-

менительных действий.

В науке административного права исследовались проблемы соот- ношения законности и целесообразности административной право- применительной деятельности как одного из видов правопримени-

тельной деятельности.

В частности, в одной из монографий, изданной в конце 40-х гг. XX в., отмечалось, что целесообразным следует считать такое пра-

воприменительное решение органа государственного управления, которое в пределах закона в данных конкретных условиях наилуч- шим образом достигает цели, поставленной законом. Целесообраз- ность или нецелесообразность правоприменительного управлен-

ческого решения будет зависеть от правильной или неправильной оценки местных, конкретных условий, в которых применяется за-

кон. Администрация наделена правом самостоятельно оценивать условия, в которых применяется закон, с тем чтобы избрать наибо-

лее целесообразное решение из всех тех, которые предоставляются законом1.

По мнению А. П. Коренева, целесообразность при применении норм административного права означает, что субъект применения

1 Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Указ. соч. С. 64.

68

этих норм обязан максимально учитывать конкретную обстановку, время, место и условия, своеобразие сложившегося положения и т. п. Указанный ученый полагал, что соотношение между законностью и целесообразностью есть соотношение между требованием точного исполнения предписаний административно-правовых норм и опера-

тивной самостоятельностью правомочного субъекта в применении норм, позволяющей ему учитывать все обстоятельства конкретной си-

туации, которая возникла в процессе управленческой деятельности1. А. П. Алехин и А. А. Кармолицкий отмечают, что целесообраз-

ность в сфере государственного управления означает возможность выбора органами исполнительной власти в пределах предоставлен-

ной им компетенции наиболее целесообразных путей и конкретных мер решения задач, поставленных перед ними законами и подзакон-

ными нормативными правовыми актами2.

Таким образом, резюмируя сложившиеся в отечественной юри- дической науке подходы к пониманию целесообразности правопри- менительной деятельности, в том числе административной, и соот-

ношению ее с законностью данной деятельности, выделим наиболее значимые ее характеристики:

1)целесообразность административной правоприменительной деятельности не может противопоставляться ее законности и не мо-

жет ее подменять. Целесообразность имеет место только в пределах, предусмотренных соответствующими нормами права;

2)целесообразное применение правовых норм в ходе осущест- вления административной правоприменительной деятельности оз-

начает применение их в полном соответствии с целями, указанными

вэтих нормах;

3)целесообразное административное правоприменение сводит-

ся к возможности выбора административно-публичным органом, его должностным лицом определенных вариантов своих правопри- менительных действий, из числа прямо предусмотренных или до-

пускаемых применяемыми нормами права, исходя из особенностей разрешаемой юридико-фактической ситуации (места, времени, обстановки и иных условий).

1Коренев А. П. Нормы административного права и их применение … С. 67–68.

2Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. соч. С. 474.

69

Понятие целесообразности административной правопримени-

тельной деятельности тесно связано с понятием административного усмотрения. Такая связь обусловлена тем, что при целесообразном применении правовых норм административно-публичные органы

иих должностные лица по своему усмотрению избирают возможные варианты своего правоприменительного поведения в целях наиболее точного, полного, индивидуализированного и в конечном итоге эф-

фективного разрешения административной юридико-фактической ситуации (административного дела). Особенно важными представ- ляются вопросы определения правовых пределов административно-

го усмотрения, поскольку отсутствие таковых является благодатной почвой для административного произвола. Принимая во внимание значимость института административного усмотрения при целесо- образном осуществлении административной правоприменитель-

ной деятельности, рассмотрим основные подходы к его пониманию

иприменению, сложившиеся в отечественной юридической науке.

Втеории права исследовалось общее понятие, основные чер- ты и пределы правоприменительного усмотрения. Так, напри-

мер, А. А. Березин определяет правоприменительное усмотрение как «осуществляемую на основе и в рамках закона деятельность уполномоченных субъектов права, предполагающая возможность выбора наиболее оптимального решения по юридическому делу». Пределы правоприменительного усмотрения, по его мнению, «пред- ставляют собой установленные посредством особого правового ин-

струментария границы, в рамках которых субъект правоприменения на основании комплексного анализа обстоятельств юридического дела уполномочен вынести оптимальное решение с точки зрения принципов законности, справедливости и целесообразности»1.

О. В. Кораблина характеризует правоприменительное усмотрение с различных сторон, главным образом как интеллектуальноволевой процесс, и выделяет основания возникновения такого усмотрения, к которым относит: 1) реализацию норм, предусматривающих не определенные конкретно широкие полномочия правоприменителя; 2) реализацию норм, содержащих оценочные

1 Березин А. А. Пределы правоприменительного усмотрения : дис. … канд.

юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 43, 94–95.

70