Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

димым. Вместе с тем полезно задаться вопросом о том, всегда ли точное следование предписаниям правовых норм в ходе осущест- вления данной деятельности может привести к справедливому раз-

решению возникшей юридико-фактической ситуации. Так, в одном из дел, рассмотренных арбитражным судом, юридическим лицом оспаривалось решение территориального органа Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России об ан- нулировании регистрации принадлежащих ему нескольких авто-

транспортных средств – самосвалов, используемых им в ходе своей предпринимательской деятельности. Основанием для аннулирова- ния регистрации явилось решение органа по сертификации об анну-

лировании выданных им ранее на указанные транспортные средства сертификатов соответствия в связи с несоответствием их установ-

ленным требованиям. Согласно буквальному смыслу правовых норм, регламентирующих основания и порядок регистрации транс-

портных средств, в случае аннулирования сертификата соответствия подлежит аннулированию и регистрация транспортного средства, на который был выдан данный сертификат, и данное транспортное средство не может более эксплуатироваться. При этом действую-

щие правила прямо не предусматривают возможность повторной сертификации транспортных средств в случае аннулирования вы-

данных на них сертификатов соответствия. Таким образом, в данной ситуации административно-публичный орган действовал в полном соответствии с нормами права, и суд подтвердил законность его действий1. Но справедливо ли принятое на основании указанных норм в отношении юридического лица административное решение, следствием которого явилась невозможность дальнейшей эксплуата- ции самосвалов, невозможность распоряжения ими и, по сути, пре-

вращение их в груду металлолома? По существу, в силу формально законного административного акта, юридическое лицо, не нару- шившее никаких нормативно-правовых требований, оказалось на-

казанным за нарушения или упущения других лиц и поплатилось за их действия (бездействие) фактической утратой принадлежащего ему имущества, выведенного из эксплуатации. Правоприменитель

1Постановление Второго арбитр. апелляц. суда от 17 нояб. 2015 г. по делу

№А29-5194/2015. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

111

здесь действовал в строгом соответствии с подлежащими примене-

нию в соответствующих административных юридико-фактических ситуациях нормами права, содержание которых, однако, не позволи-

ло ему принять справедливое решение. Следовательно, если в ходе административной правоприменительной деятельности применяют- ся императивные правовые нормы, не предусматривающие возмож-

ность их расширительного толкования, реализации по усмотрению исходя из особенностей возникающих юридико-фактических ситу-

аций, административно-публичные органы и их должностные лица далеко не всегда могут совершить справедливые административные действия или издать (принять) справедливые административные акты на основании данных норм. Исключение такого несправед- ливого применения подобных правовых норм возможно только по- средством внесения в них правотворческим органом соответствую-

щих поправок.

Вместе с тем, как полагает А. Т. Боннер, в ходе правопримени-

тельной деятельности возможно преодоление несправедливости применяемых норм права посредством их наиболее справедливо-

го истолкования и познания их действительного смысла в системе норм конкретной отрасли права, а также права в целом, учитывая индивидуальные особенности разрешаемых юридико-фактических ситуаций1. Такой выход из положения в случаях, когда правовая норма несправедлива и правоприменитель не может ее изменить, является единственно возможным. Однако при этом возникает во- прос о способности и желании административно-публичных орга- нов и их должностных лиц толковать подобные нормы соответству-

ющим образом с тем, чтобы обеспечить их наиболее справедливое применение для разрешения возникающих конкретных юридикофактических ситуаций.

Анализ многочисленных судебных актов по делам об оспари- вании административных актов, действий и бездействия адми- нистративно-публичных органов и их должностных лиц свиде-

тельствует о том, что они, как правило, действуют стереотипно, шаблонно, не проявляя какой-либо инициативы, самостоятельно-

1 Боннер А. Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятель-

ности … С. 86.

112

сти в толковании правовых норм, применяемых к обстоятельствам конкретных административных юридико-фактических ситуаций. Ярким примером формального, неиндивидуализированного под-

хода к разрешению административных дел является сложившаяся

вдеятельности органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России практика принятия решений об отказе в регистрации принадлежащих физическим и юридиче- ским лицам транспортных средств в связи с утратой идентифика- ционной маркировки, нанесенной на кузов и двигатель этих транс-

портных средств. При принятии подобных решений совершенно не учитываются причины утраты указанной маркировки: умыш- ленное удаление ее в противоправных целях или повреждение, ис-

чезновение вследствие естественного износа, коррозии металла. При правильном и справедливом толковании и применении орга- нами Государственной инспекции безопасности дорожного движе- ния соответствующих правовых норм, регламентирующих поря-

док государственной регистрации автомототранспортных средств,

впоследнем случае, то есть при утрате идентификационной мар-

кировки вследствие естественных причин, они бы не принимали решения об отказе в регистрации соответствующих транспортных средств1.

Б. О справедливой обоснованности административной правопри-

менительной деятельности.

Данный вопрос тесно связан с первым вопросом, поскольку, как уже отмечалось, обоснованность является одним из требований за-

конности административной правоприменительной деятельности. Вместе с тем фактическое и юридическое обоснование издаваемых административно-публичными органами и их должностными лица-

ми административных актов и совершаемых ими административных действий непосредственно влияет на их справедливость. Например, от того, насколько полно, развернуто, исходя из анализа фактиче-

ских обстоятельств дела, обосновано решение должностного лица

1См., напр.: Постановление Федер. арбитр. суда Урал. окр. от 16 июня 2014 г. № Ф09-3380/14; Постановление Арбитр. суда Зап.-Сиб. окр. от 8 окт. 2015 г. № Ф0423758/2015; Апелляционное определение С.-Петерб. гор. суда от 25 мая 2016 г. № 33а-10062/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

113

административно-публичного органа о назначении лицу, совершив- шему административное правонарушение, наиболее строгого, мак-

симального административного наказания, зависит справедливость применения данного наказания. Между тем, как показывает анализ судебной практики по делам об административных правонарушени- ях, административно-публичные органы далеко не всегда обосно- вывают в выносимых ими постановлениях необходимость примене-

ния в отношении правонарушителей максимально строгих санкций. В таких случаях имеет место несоразмерность применяемых адми- нистративно-правовых санкций характеру и последствиям содеян-

ного, то есть их несправедливость, влекущая отмену или изменение судом соответствующих постановлений административно-публич-

ных органов1.

Таким образом, необоснованная административная правоприме-

нительная деятельность при разрешении отдельных юридико-факти- ческих ситуаций может быть несправедливой.

Может ли являться несправедливым обоснованное администра-

тивное правоприменение? На наш взгляд, такая ситуация возможна только в случае, если сами правовые нормы, применение которых обосновано фактически и юридически, не позволяют принять в пол- ной мере справедливое решение или совершить справедливое дей-

ствие, о чем шла речь при рассмотрении вопроса о справедливой законности.

В. О справедливой целесообразности.

Возможно ли издание (принятие) несправедливого администра-

тивного акта или совершение несправедливого административного действия при целесообразном правоприменении, то есть в случае выбора административно-публичным органом (его должностным лицом) одного из возможных вариантов своего правоприменитель-

ного поведения? Предполагается, что один из избранных целесообразных вариантов правоприменительного поведения в условиях возникшей конкретной административной юридико-фактической

1См., напр.: Постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 15 июня 2015 г.

№305-АД14-299 ; Постановление Арбитр. суда Урал. окр. от 17 июня 2016 г.

№Ф09-5723/16 ; Постановление Моск. гор. суда от 10 июня 2016 г. № 4а-1278/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

114

ситуации должен быть максимально справедливым для участни-

ков данной ситуации. Вместе с тем, как было указано выше, выбор наиболее целесообразного варианта разрешения возникшей юри-

дико-фактической ситуации осуществляется должностным лицом или членами административно-публичного органа на основании субъективной оценки данной ситуации, даваемой также исходя из их собственных представлений о справедливости. В этой связи невоз-

можно гарантировать, что такая оценка и основанный на ней выбор будут безусловно справедливыми в рамках соответствующей юри-

дико-фактической ситуации. Об этом свидетельствует, в частности, судебная практика по делам об оспаривании постановлений админи-

стративно-публичных органов и их должностных лиц о назначении физическим и юридическим лицам административного наказания в виде административного штрафа, размер которого во многих слу-

чаях судами снижается в связи с его несправедливостью1.

Таким образом, необходимо констатировать, что целесообразное, по мнению административно-публичного органа или его должност-

ного лица, административное правоприменение не всегда может быть признано справедливым.

Ответив на поставленные выше вопросы, предложим собствен- ное понимание справедливости административной правопримени-

тельной деятельности.

Прежде всего следует поддержать выделение учеными-право- ведами такого вида справедливости, как юридическая справедли- вость. Юридическая справедливость – это справедливость в ее пре-

ломлении к общественным отношениям, урегулированным правом, справедливость правотворчества и правоприменения. Безусловно, понимание юридической справедливости базируется на понима-

нии справедливости в философском и общесоциальном смыслах. В то же время юридическая справедливость характеризуется опре- деленными особенностями, обусловленными той сферой обще- ственных отношений, а именно сферой правовых отношений, в рам-

ках которой это понятие используется как инструмент социальной

1См., напр.: Постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 11 февр. 2016 г.

№11-АД16-1 ; Постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 30 мая 2016 г. № 60- АД16-4. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

115

оценки поведения людей и их коллективов. Понятие юридической справедливости, как было показано выше, используется и при оцен- ке правоприменительной деятельности. При этом необходимо от-

метить, что его использование в данном качестве имеет не только теоретико-правовое, но и юридико-прикладное значение, поскольку позволяет установить соответствие правоприменительной деятель-

ности сложившимся в обществе представлениям о нравственных ценностях, правде и неправде и в случае необходимости скорректи-

ровать эту деятельность или правовые нормы, которые регулируют

ееосуществление, в нужном русле. Сложно как-то однозначно опре- делить понятие юридической справедливости правоприменитель-

ной деятельности, в том числе административной. Сущность этого понятия, на наш взгляд, может быть раскрыта через систему опреде-

ленных требований, соблюдение которых в процессе осуществления правоприменительной деятельности и позволяет квалифицировать

еекак юридически справедливую.

На основании системного анализа приведенных выше теоре-

тико-правовых подходов к пониманию справедливости в праве, соответствующих правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека представляется возможным выделить следующие базовые требо-

вания юридической справедливости, которые должны соблюдаться при осуществлении административной правоприменительной дея-

тельности.

1. Требование дифференцированного подхода к оценке возника- ющих административных юридико-фактических ситуаций (адми- нистративных дел) и выбору правовых средств их разрешения. Дан-

ное требование юридической справедливости заключается в том, что возникающие в ходе административного правоприменения конкретные юридико-фактические ситуации, в том числе сходные между собой в общих чертах, должны оцениваться административ-

но-публичными органами (их должностными лицами) исходя из их объективных и (или) субъективных особенностей, которые в лю- бом случае имеют место, а не по какому-то одному заранее уста- новленному шаблону. Иными словами, оценка каждой из возника-

ющих административных юридико-фактических ситуаций должна быть дифференцированной, то есть учитывающей особенности ее

116

объектного, предметного и субъектного составов, а не одинаковой наравне с другими, шаблонной. Выше нами был приведен пример такого шаблонного, несправедливого правоприменения в деятель- ности органов Государственной инспекции безопасности дорожно-

го движения МВД России.

2. Требование адекватности (пропорциональности, соразмер- ности) применяемых средств административно-правового реагиро-

вания, средств воздействия на возникающие юридико-фактические ситуации, требующие разрешения со стороны административнопубличных органов и их должностных лиц. Это требование юри- дической справедливости заключается в том, что при возникнове-

нии конкретной административной юридико-фактической ситуации (административного дела) компетентный орган, должностное лицо обязаны использовать для ее урегулирования юридическое сред-

ство (меру властного воздействия) такого вида и в таком размере (в случае если оно измеряется количественно), применение которого как с качественной, так и с количественной стороны в наибольшей степени соответствует характеру сложившейся ситуации, индивиду-

альным особенностям ее участников и способно разрешить данную ситуацию правильно, эффективно и без нарушения прав, свобод и законных интересов субъектов возникших правоотношений. Не- адекватность (непропорциональность) применяемого для разреше- ния юридико-фактической ситуации правового средства может вы-

ражаться, во-первых, в несоответствии его с качественной стороны, то есть в содержании используемой меры воздействия, а во-вторых, с количественной стороны, то есть в размере, продолжительности действия и т. п. Соответственно, применение административно-пуб- личным органом, его должностным лицом в отношении физического или юридического лица неадекватной (непропорциональной) адми- нистративно-правовой меры реагирования на его поведение как с ка- чественной, так и с количественной стороны не может быть при-

знано юридически справедливым. Примерами такого неадекватного, непропорционального применения мер административно-правового реагирования на совершенные административные правонаруше- ния является назначение лицам, совершившим данные правонару- шения, чрезмерных административных наказаний, обращение су-

дебными приставами-исполнителями принудительного взыскания

117

на имущество, денежные средства должников в размере, не сопоста-

вимом с размером их долга перед взыскателями1 и т. п.

3. Требование сбалансированности публичных и частных за- конных интересов при осуществлении административной право-

применительной деятельности. Данное требование юридической справедливости сводится к тому, что при издании (принятии) адми-

нистративного акта или совершении административного действия административно-публичный орган, его должностное лицо должны соотносить и согласовывать между собой затрагиваемые этим актом или действием публичные и частные законные интересы, в макси-

мальной степени учитывать их и не допускать нарушения ни тех, ни других. Вопросы обеспечения баланса публичных и частных интере-

сов в ходе осуществления административной правоприменительной деятельности возникают нередко и в первую очередь при разреше- нии административных дел, связанных с публичным регулирова-

нием природопользования, землепользования, градостроительства. При разрешении подобных дел необходимо обеспечить баланс меж- ду публичными, то есть государственными, общественными интере-

сами, интересами населения определенных территорий и частными интересами отдельных физических и юридических лиц, претенду-

ющих на индивидуальное использование тех или иных земельных участков, природных объектов. Несоблюдение рассматриваемого требования может выражаться в удовлетворении частных интересов за счет ущемления публичных интересов (государственных, обще-

ственных), и наоборот.

Так, в арбитражно-судебной практике нередко возникают споры о законности принятия органами исполнительной власти или ор-

ганами местного самоуправления решений о предоставлении или об отказе в предоставлении юридическим лицам и индивиду- альным предпринимателям земельных участков в аренду или в соб-

ственность. При рассмотрении данных споров суды в ряде случаев приходят к выводу о предоставлении земельных участков для част-

1 См., напр.: Постановление Тринадцатого арбитр. апелляц. суда от 25 июля 2014 г. по делу № А56-27329/2013 ; Постановление Арбитр. суда Волго-Вят. окр. от 26 мая 2016 № Ф01-1746/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

118

ного использования с нарушением публичных интересов1. С другой стороны, в отдельных случаях суды признают незаконными реше-

ния об отказе в предоставлении частным лицам земельных участков

всвязи с отсутствием нарушения публичных интересов и наличием нарушения прав физических и юридических лиц на землепользование2.

Перечисленные выше требования юридической справедливости административной правоприменительной деятельности в определен-

ной мере нашли отражение в административном законодательстве Российской Федерации. Так, например, в части 2 статьи 5 Федераль-

ного закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» содержится норма о недопустимости применения должностными лицами поли- ции мер ограничения прав и свобод граждан в случае, если закон-

ная цель их деятельности может быть достигнута без использования таких мер. В силу пункта 8 статьи 18 Федерального закона от 26 де- кабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индиви-

дуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при определении мер, принимаемых по фактам выявленных в ходе проведенных про-

верок нарушений обязательных требований, должностные лица контрольно-надзорных органов обязаны учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техно- генного характера. Согласно пункту 7 статьи 11 Федерального за-

кона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании

вРоссийской Федерации»3 одним из принципов деятельности тамо-

женных органов является недопущение возложения на участников

1См., напр.: Постановление Федер. арбитр. суда Моск. окр. от 5 февр. 2014 г. № Ф05-17905/2013; Постановление Арбитр. суда Сев.-Зап. окр. от 19 авг. 2015 г. по делу № А56-29901/2014; Постановление Арбитр. суда Урал. окр. от 31 авг. 2016 г. № Ф09-8103/16. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2См., напр.: Постановление Арбитр. суда Сев.-Зап. окр. от 3 марта 2015 г. по делу № А21-8715/2013 ; Постановление Арбитр. суда Волго-Вят. окр. от 8 дек. 2015 г. № Ф01-4909/2015. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 48, ст. 6252.

119

внешнеэкономической деятельности и других лиц чрезмерных и не-

оправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела. Норма пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» закрепляет в качестве принципа исполнительного производства со-

относимость объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения. В соответствии с частью 2 статьи 4.1 КоАП РФ при на-

значении лицу административного наказания должны учитываться характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное (финансовое) положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную от-

ветственность. По существу, в приведенных нормах права закрепляется требование юридической справедливости об адекватности (пропорциональности, соразмерности) используемых в ходе адми- нистративного правоприменения правовых средств разрешения со-

ответствующих юридико-фактических ситуаций.

В статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»4 закреплены принципы (требова- ния) обоснованного сочетания экологических, экономических и со-

циальных интересов человека, общества и государства, обеспечения сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружаю-

щей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Согласно пункту 2 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации одним из принципов градострои- тельной деятельности является обеспечение в ходе ее осуществле- ния сбалансированного учета экологических, экономических, соци-

альных и иных факторов. Названные правовые нормы закрепляют такое требование справедливого правоприменения, как сбалансиро-

ванность публичных и частных законных интересов.

Таким образом, требования юридической справедливости от- дельных видов административной правоприменительной деятель-

ности (деятельности отдельных видов административно-публичных органов) с той или иной степенью полноты и определенности сфор-

мулированы в соответствующих нормах права. В этой связи данные

4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

120