Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

права в отечественной административно-правовой науке обстоятель-

но не разработаны. В этой связи существует насущная потребность в научном осмыслении проблем административного правопримене- ния с использованием института аналогии как вообще, так и в кон- тексте рассмотрения вопросов о соотношении законности и целесо-

образности в частности.

2. Согласно распространенному в юридической литературе мнению целесообразность применения правовой нормы состоит, прежде всего, в том, что ее реализация должна максимально со-

ответствовать той цели, которая заложена в нее законодателем. Не оспаривая это в целом правильное утверждение, зададимся во-

просом о том, всегда ли очевидна, видима цель применения той или иной правовой нормы, всегда ли она вытекает из буквального понимания ее содержания? В данной связи также возникает вопрос о возможности неоднозначного понимания и толкования различны- ми правоприменителями той конечной цели, которая преследова-

лась правотворческим органом при формулировании подлежащей применению нормы права. В ряде случаев, чтобы выявить цель применения определенной нормы права, необходимо осуществить ее толкование в системе с другими правовыми нормами. Как по-

казывает анализ правоприменительной практики, при реализации административно-публичными органами отдельных норм админи-

стративного права отсутствует единообразное понимание целей их применения. Типичным примером здесь служит норма статьи 2.9 КоАП РФ, предусматривающая возможность освобождения лица от административной ответственности в связи с малозначительно- стью совершенного им административного правонарушения. По- скольку данная норма не содержит понятия и не определяет кри-

терии малозначительности административного правонарушения, при ее применении всегда возникают вопросы о том, какой смысл вложил законодатель в эту правовую конструкцию, какие право-

нарушения можно признавать малозначительными и при каких обстоятельствах можно освобождать лиц, их совершивших, от ад-

министративной ответственности. Неопределенность содержания, а значит, и целей применения нормы статьи 2.9 КоАП РФ породи- ла различные подходы к ее применению административно-юрис-

дикционными органами и судами, о чем наглядно свидетельствует

81

судебная практика1. В реальной жизни целесообразность призна- ния совершенного административного правонарушения малозна- чительным чуть ли не у каждого административно-юрисдикцион-

ного органа и суда своя, и основывается она на их собственном понимании и толковании нормы статьи 2.9 КоАП РФ, соответ- ственно, возникает множество вариантов целесообразности ее при-

менения. На наш взгляд, варианты целесообразности применения любой правовой нормы не могут быть бескрайними, они должны быть ограничены определенными рамками, вытекающими из со-

держания самой применяемой нормы. С этой целью любая норма права должна конструироваться правотворческим органом таким образом, чтобы из ее содержания были понятны цели, а также воз-

можные способы, варианты, рамки ее применения на практике. В противном случае целесообразность применения правовых норм будет противопоставляться законности их применения, граничить

идаже перерастать в административный произвол.

3.Как было отмечено выше, выбор вариантов наиболее целе- сообразного применения той или иной нормы в теории права и на-

уке административного права обусловливается такими факторами, характеризующими возникшую фактическую ситуацию, как место, время, обстановка. Между тем в реальном правоприменении долж-

ны учитываться не только эти объективные факторы, но и факторы субъективные, относящиеся к субъектам возникших правоотноше- ний, в рамках которых применяются соответствующие нормы пра- ва. К подобного рода факторам, в частности, относятся особенно-

сти правового статуса граждан и организаций, их предшествующее правовое поведение, особенности физического и психического со- стояния, финансового и имущественного положения и т. п. Напри- мер, в соответствии с положениями статьи 4.1 КоАП РФ, при вы-

боре наиболее целесообразного вида и размера административного наказания лицу, совершившему административное правонарушение,

1См., напр.: Постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 2 февр. 2016 г.

№303-АД15-18589 ; Постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 21 июня 2016 г.

№310-АД16-6069 ; Постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 5 июля 2016 г.

№310-АД16-6916 ; Постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 25 июля 2016 г.

№307-АД16-6013. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

82

административно-юрисдикционный орган, его должностное лицо обязаны учитывать такие объективные и субъективные факторы, как характер совершенного правонарушения, личность виновно-

го, имущественное и финансовое положение лица, привлекаемого к административной ответственности, обстоятельства, смягчающие и отягчающие его ответственность.

На основании вышеизложенного представляется возможным сформулировать следующие основные подходы к пониманию целе- сообразности административной правоприменительной деятельно-

сти и ее соотношения с законностью данной деятельности.

1.Целесообразность при осуществлении административной правоприменительной деятельности не должна пониматься в смыс-

ле возможности издания административно-публичным органом, его должностным лицом административного акта или совершения административного действия, хотя и не предусмотренных прямо нормами административного или административно-процессуально-

го права, но востребованных, необходимых, по мнению указанного органа, должностного лица, для правильного разрешения возник- шей юридико-фактической ситуации. Приведем пример такого лож-

ного понимания целесообразности. В отдельных случаях местные администрации принимают решения об отказе в предоставлении

всобственность или в аренду юридическим лицам и индивидуаль- ным предпринимателям земельных участков, руководствуясь не по-

ложениями земельного законодательства, а соображениями целесообразности или нецелесообразности использования таких участков для определенных целей1. Иными словами, целесообразное пове-

дение административно-публичного органа, должностного лица при применении ими правовых норм возможно только в пределах, вытекающих из общего смысла и содержания данных норм. В слу-

чае отсутствия конкретной нормы, которая могла быть применена для разрешения возникшей фактической ситуации, подлежат приме-

нению иные нормы права по аналогии закона либо общие принципы

1См., напр.: Постановление Федер. арбитр. суда Волго-Вят. окр. от 25 дек.

2013 г. по делу № А43-23551/2012 ; Постановление Третьего арбитр. апелляц. суда от 31 дек. 2013 г. по делу № А33-1070/2013 ; Постановление Седьмого арбитр. апел-

ляц. суда от 11 апр. 2016 г. № 07АП-9419/2014. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

83

права, закрепленные, в частности, в Конституции Российской Фе-

дерации, по аналогии права. В указанном случае для применения по аналогии административно-публичным органом, его должност- ным лицом должна быть найдена такая правовая норма или прин-

ципы права, которые содержат правило, максимально подходящее по своему содержанию или общему смыслу для юридического раз-

решения возникшей фактической ситуации.

2.Целесообразное, то есть приспособленное к конкретным ад- министративным юридико-фактическим ситуациям применение ад-

министративно-публичными органами и их должностными лицами правовых норм возможно только в случаях использования аналогии закона или аналогии права, а также в случаях реализации норм пра- ва, предоставляющих правоприменителю право по своему усмотре-

нию применять или не применять предусмотренные ими правила, либо применять их избирательно, либо выбирать иные возможные альтернативные варианты их применения или комбинацию таких ва-

риантов. Во всех иных случаях содержащиеся в правовых нормах правила подлежат безусловному исполнению в процессе админи-

стративного правоприменения без каких-либо условий, оговорок, отступлений.

3.Целесообразное применение административно-публичными органами и их должностными лицами норм права, допускающих

такое применение, с содержательной точки зрения заключается в выборе и реализации не противоречащих смыслу и содержанию данных норм возможных вариантов своего правоприменительного поведения в условиях возникающих конкретных административных юридико-фактических ситуаций (административных дел). В процес- се целесообразного административного правоприменения возмож-

ны следующие варианты (виды) правоприменительного поведения: 1) прямое безусловное применение или неприменение правовой нормы, выражающееся, в частности, в использовании или неисполь-

зовании административно-публичным органом, его должностным лицом предоставленных им данной нормой прав, например, при- менение или неприменение должностным лицом полиции в отно-

шении лица, совершившего преступление или административное правонарушение, физической силы, специальных средств или огне-

стрельного оружия;

84

2)избирательное применение административно-публичным ор- ганом, его должностным лицом правовой нормы, то есть приме-

нение ее только в отношении отдельных субъектов, являющихся участниками возникшей юридико-фактической ситуации (админи- стративного дела), либо в отношении отдельных объектов, по пово-

ду которых возникла указанная ситуация, например, освобождение несовершеннолетнего лица от административной ответственности на основании части 2 статьи 2.3 КоАП РФ, применение мер публич-

ного поощрения в отношении отдельных граждан и т. п.

3)альтернативное применение административно-публичным органом, его должностным лицом нормы права, то есть выбор ими какого-то одного либо двух или более вариантов правоприме-

нительных действий или правоприменительных решений из числа предусмотренных нормами права, совершение, принятие которых

возможно в рамках возникшей юридико-фактической ситуации в целях ее разрешения, например, выбор должностным лицом ад-

министративно-юрисдикционного органа одной или более мер обеспечения производства по делу об административном правона-

рушении, из числа предусмотренных главой 27 КоАП РФ, которые целесообразно применить в рамках данного производства, выбор вида и размера административного наказания, которое целесообраз-

но назначить конкретному лицу, совершившему административное правонарушение.

4. При целесообразном применении норм права, то есть при вы-

боре возможных вариантов своего правоприменительного поведения административно-публичный орган, его должностное лицо обязаны исходить как из особенностей разрешаемой юридико-фактической ситуации (места, времени, обстановки, иных условий), так и из осо- бенностей правового статуса, других индивидуальных характери-

стик граждан и организаций, в отношении которых применяются соответствующие нормы, а также учитывать особенности использу-

емых (эксплуатируемых) указанными лицами имущества, объектов, выступающих в качестве предметов правового регулирования, тех- нико-правового режима их использования (эксплуатации). Напри-

мер, в силу положений главы 5 Федерального закона «О полиции», при принятии должностными лицами полиции решений о примене-

нии в отношении физических лиц физической силы, специальных

85

средств или огнестрельного оружия, а также при выборе какой-либо из названных принудительных мер должны приниматься во внима- ние такие обстоятельства, как место их применения, возраст и фи-

зическое состояние лиц, в отношении которых они могут быть применены, характер их противоправного поведения. При выдаче должностными лицами контрольно-надзорных органов юридиче-

ским лицам и индивидуальным предпринимателям предписаний об устранении выявленных в ходе проведенных проверок наруше- ний нормативно установленных обязательных требований и уста- новлении сроков и возможных способов исполнения этих предписа-

ний следует учитывать техническое (эксплуатационное) состояние объектов, на которых были выявлены нарушения, наличие у испол-

нителей предписаний организационно-технических возможностей по их исполнению1.

5.Целесообразное административное правоприменение направ- лено на обеспечение наиболее точного, полного, индивидуализиро-

ванного, а значит, в конечном счете эффективного (результативного) применения соответствующих правовых норм (принципов права) для разрешения конкретной административной юридико-фактиче- ской ситуации (административного дела). В теории права эффек-

тивность правоприменительной деятельности рассматривается через призму ее результативности, то есть степени достижения це-

лей ее осуществления. Полная результативность, а следовательно,

иэффективность правоприменения будут иметь место в том случае, когда с наименьшим ущербом для общества, с меньшими экономи-

ческими затратами и в кратчайший срок достигнуты все его цели. Например, С. Б. Швецов определяет эффективность правопримене-

ния как «способность компетентного органа своей деятельностью реализовать непосредственно стоящие перед ним цели, достижение которых направлено на полное воплощение целей применяемой нормы»2. В качестве важнейшего критерия эффективности право-

1См., напр.: Определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 18 апр. 2016 г. № 301-

КГ16-3265 ; Постановление Арбитр. суда Урал. окр. от 8 сент. 2016 г. № Ф098296/16 ; Постановление Арбитр. суда Вост.-Сиб. окр. от 28 июля 2016 г. № Ф023551/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2 Швецов С. Б. Эффективность правоприменительной деятельности : дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 73–74.

86

применительной деятельности, как полагает В. В. Лазарев, высту-

пает результат этой деятельности, выраженный в возникновении у субъектов соответствующих правоотношений (лиц, участвующих в юридическом деле) определенных прав и обязанностей, а также возможности их беспрепятственной реализации. Ученый верно от- метил, что «при нормальном положении вещей эффективным и со- циально ценным будет тот акт, который дает результаты, удовлетво-

ряющие заинтересованных субъектов на всех уровнях»1.

По мнению других теоретиков права, эффективность правового воздействия – «это степень реализации социальной ценности правовых стимулов и ограничений, как они удовлетворяют интересы людей и, в конечном счете, как упорядочивают общественные отношения. Если социальная ценность отвечает на вопрос: что ею удовлетворя-

ется, какие интересы, то эффективность – как это сделано, в какой мере данные интересы удовлетворены. Таким образом, критерий эффективности состоит в степени достижения соответствующих ценностей, а сама эффективность выступает как осуществленная цель-ценность, результативная ценность или ценностная результа-

тивность, качество реализованной ценности (полезности)»2.

В. Н. Кудрявцев, говоря о юридической эффективности правомер-

ной деятельности должностных лиц, подчеркивает, что объективным показателем такой эффективности является точное установление фактических обстоятельств рассматриваемого дела, их правильная юридическая оценка, правильное, соответствующее закону приме- нение диспозиции и санкции закона3.

Вопросы эффективности административной правоприменитель-

ной деятельности рассматривались в работах отдельных ученыхадминистративистов. Так, в частности, В. А. Юсупов указывает на то, что достижение абсолютной эффективности правопримени-

тельной деятельности органов государственного управления связано

1См., напр.: Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов (вопро-

сы теории) : [моногр.] / [науч. ред. канд. юрид. наук, доц. А. К. Безина]. Казань : Изд-во Казан. ун-та, 1975. С. 55, 95–98 ; Теория государства и права : учеб. для ба-

калавров … С. 569–570.

2Общая теория государства и права … Т. 3. С. 111.

3Кудрявцев В. Н. Избранные труды по социальным наукам : в 3 т. М. : Наука, 2002. Т. 1 : Общая теория права. Уголовное право. С. 120.

87

с реализацией всех поставленных перед ними целей этой деятель-

ности. По его мнению, эффективность указанной деятельности можно выявить путем анализа соотношения между результатом воз-

действия правоприменительного акта на общественные отношения и заложенными в этом акте целями1.

Представляется, что с юридической точки зрения эффективной следует считать административную правоприменительную деятель- ность (совершение правоприменительных действий и издание (при-

нятие) правоприменительных актов), имеющую своим результатом разрешение возникшей административной юридико-фактической ситуации (административного дела), в полной мере удовлетворяю-

щее соответствующие законные интересы государства, какого-либо муниципального образования, общества, отдельных граждан или ор- ганизаций, реализация и охрана (защита) которых и выступает це- лью применения норм права. Иными словами, юридическая эффек-

тивность административного правоприменения – это его правовая результативность, которая, в зависимости от существа разрешаемой административной юридико-фактической ситуации (администра- тивного дела), может выражаться в возникновении у лица субъ-

ективного права (правового статуса), юридической обязанности, в пресечении совершенного административного правонарушения, восстановлении нарушенного права.

Таким образом, целесообразное административное правопри-

менение должно быть основано на применяемых нормах права, не должно противоречить установленным ими конкретным прави-

лам или общему смыслу, целям их применения, не должно выходить за пределы прямо предусмотренных ими или вытекающих из их со-

держания возможных вариантов правоприменительного поведения. На основании изложенного, понятие целесообразности админи- стративной правоприменительной деятельности может быть сфор-

мулировано следующим образом.

Целесообразность административной правоприменительной деятельности – это такое применение норм права (принципов права) административно-публичными органами и их должностными лицами, при котором посредством выбора и использования

1 Юсупов В. А. Указ. соч. С. 119–120.

88

ими по своему усмотрению не противоречащих смыслу и содержанию данных норм (принципов) возможных вариантов своего правоприменительного поведения обеспечивается их максимально точная, полная, индивидуализированная, а значит, в конечном счете эффективная (результативная) реализация для разрешения возникающих административных юридико-фактических ситуаций (административных дел), исходя из их особенностей, правовой и иных характеристик ее участников, используемых ими имущества и иных объектов, в полной мере удовлетворяющая соответствующие законные интересы государства, общества, отдельных граждан и организаций.

Обозначим далее нашу позицию по вопросу административного усмотрения при целесообразном правоприменении.

Как указывалось ранее, в юридической литературе правопри-

менительное, в том числе административное, усмотрение рассматривается как возможность выбора органом, должностным лицом допускаемых нормами права вариантов своего правоприменитель-

ного поведения, направленного на целесообразное применение данных норм при разрешении конкретных юридико-фактических ситуаций (юридических дел). Между тем правоприменительному волеизъявлению в форме того или иного варианта поведения при це-

лесообразном применении норм права предшествует внутренняя интеллектуально-волевая деятельность должностного лица адми-

нистративно-публичного органа или членов этого органа1. Данная деятельность сводится к субъективной оценке фактических обстоя- тельств возникшей административной юридико-фактической ситуа-

ции (административного дела) и мысленному выбору того или иного варианта правоприменительного поведения в целях ее разрешения. Такая деятельность и может быть обозначена понятием «админи-

стративное усмотрение».

Иначе говоря, административное усмотрение выступает элемен- том механизма целесообразного административного правоприме- нения, а именно его интеллектуально-волевой составляющей. Ад-

министративное усмотрение может быть представлено в качестве

1 См., напр.: Алексеев С. С. Общая теория права … Т. 1. С. 319–320 ; Ойген-

зихт В. А. Указ. соч. С. 114 ; Кудрявцев В. Н. Указ. соч. С. 84–85.

89

интеллектуально-волевого процесса обеспечения целесообразного правоприменения, включающего две основные стадии: 1) оценку должностным лицом (членами коллегиального административнопубличного органа) разрешаемой административной юридикофактической ситуации (обстоятельств административного дела); 2) выбор ими на основании результатов указанной оценки и соот-

ветствующих правовых норм наиболее целесообразного, с их точки зрения, варианта правоприменительного поведения (издания (при-

нятия) административного акта, совершения административного действия или бездействия).

В литературе правильно отмечается, что административное ус-

мотрение должно быть ограничено определенными нормативно установленными рамками. Необходимость указания в законе с до- статочной ясностью пределов свободы усмотрения органов испол- нительной власти и способов его осуществления неоднократно под-

черкивал в своих судебных актах Конституционный Суд Российской Федерации1.

К сожалению, вопрос о сущности, видах, нормативных способах установления правовых ограничений административного усмотре-

ния основательно в отечественной теории административного права не разработан. Между тем в административной правоприменитель- ной практике нередко возникают ситуации, при которых возможно- сти выбора административно-публичными органами, их должност-

ными лицами каких-либо вариантов своего правоприменительного поведения ничем нормативно не ограничены, в том числе не уста- новлены критерии такого выбора. Приведем примеры подобных ад-

министративных юридико-фактических ситуаций.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государ-

ственного контроля (надзора) и муниципального контроля» органам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля предоставлено право выдачи юридическим лицам и индивидуаль-

ным предпринимателям предписаний об устранении выявленных

1См., напр.: Определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 19 мая 2009 г.

№545-О-О. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

90