Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

публичную управленческую деятельность. В частности, в струк-

туру публичной администрации помимо органов исполнительной власти включаются также иные государственные органы, госу-

дарственные учреждения, организации, наделенные отдельными административно-публичными полномочиями, в том числе Адми-

нистрация Президента Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, органы фондов обязательного социального страхования, государственные корпорации, саморегулируемые орга- низации, исполнительно-распорядительные органы местного само-

управления1.

Полагаем, следует поддержать введение в терминологический оборот отечественной науки административного права понятия «публичная администрация», поскольку оно позволяет охватить зна- чительную часть органов и организаций, осуществляющих публич-

ное управление, функционирующих в целом в рамках одного общего организационно-правового алгоритма, использующих одни и те же формы и методы властного воздействия на субъекты права. Вместе с тем представляется, что в систему публичной администрации, по-

мимо собственно органов исполнительной власти и исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления, должны включаться не любые государственные или иные органы и организа- ции, формально не относящиеся к законодательной и судебной вет-

вям государственной власти, а лишь те из них, которые находятся в ведении Правительства Российской Федерации, иных федераль-

ных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления, либо те, де-

ятельность которых координируется соответствующими органами исполнительной власти или органами местного самоуправления. Иными словами, имеются в виду органы и организации, находящие-

ся в русле функционирования исполнительной (административной) ветви государственной власти или исполнительно-распорядительной

1 См., напр.: Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Администра-

тивное право : учеб. [для юрид. вузов и фак.]. М. : Эксмо, 2009. С. 204–217 ; Волков А. М. Административное право России : учеб. М. : Проспект, 2016. С. 84–93, 117–125.

31

деятельности органов местного самоуправления, но выведенные при этом за рамки формально установленной системы органов ис- полнительной власти и органов местного самоуправления. При та-

ком подходе к органам публичной администрации, кроме органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных орга- нов местного самоуправления, следует относить органы Пенсион-

ного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного меди- цинского страхования, координация деятельности которых осущест-

вляется Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, органы военного управления, находящиеся в ведении Министерства обороны Российской Федерации, администрации государственных учреждений, находящихся в ведении различных органов исполнительной власти и наделенные внешними публичновластными полномочиями (администрации морских рыбных портов, государственных заповедников и т. п.), государственные корпора-

ции (Росатом, Ростех и другие), различные комиссии, образуемые органами исполнительной власти и наделяемые самостоятельны-

ми административно-публичными полномочиями. Соответственно, не могут быть отнесены к органам публичной администрации не- судебные органы и организации, не курируемые органами исполни-

тельной власти или исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, но уполномоченные при этом на осущест-

вление самостоятельной административной правоприменительной деятельности. В числе таких органов можно назвать Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и нижестоящие избирательные комиссии, Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и его территориальные органы, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и его территориальные органы, различные комиссии, формируемые вне поля деятельности органов исполнительной вла- сти и органов местного самоуправления, в том числе администра- тивные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних и защи-

те их прав, а также наделенные правом принятия внешневластных решений и совершения внешневластных действий органы профес- сиональных сообществ, например, экзаменационные комиссии, ква-

32

лификационные коллегии судей, саморегулируемые организации, иные некоммерческие организации. Перечисленные органы и ор- ганизации, так же как и органы публичной администрации, упол-

номочены соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами на осуществление администра-

тивной правоприменительной деятельности, в частности, таких ее видов, как лицензионно-разрешительная и контрольно-надзорная. При этом они используют те же формы и методы административно- го правоприменения, что и органы публичной администрации. Вме-

сте с тем, поскольку названные органы и организации, исходя из их места в механизме государства, не могут быть включены в структу-

ру публичной администрации, они, с нашей точки зрения, должны иметь наименование «иные административно-публичные органы». В дальнейшем в целях упрощения используемой терминологии все субъекты, уполномоченные на осуществление административной правоприменительной деятельности, будут обозначаться понятием «административно-публичные органы».

Административная правоприменительная деятельность может осуществляться как самими административно-публичными органами, так и действующими от их имени должностными лицами, под кото- рыми в законодательстве и науке административного права традици-

онно понимаются лица, осуществляющие функции представителей власти, организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в органах публичной власти, государствен-

ных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воин- ских (специальных) формированиях и наделенные правом соверше- ния властных юридически значимых действий, в том числе в отноше-

нии не подчиненных им организационно субъектов1. С учетом такого подхода к числу должностных лиц административно-публичных ор-

ганов можно отнести руководителей данных органов, а также иных его служащих, выполняющих указанные функции и наделенных пра-

вом издания (принятия) правоприменительных актов и совершения

1 См., напр.: Административное право России : курс лекций / под ред. Н. Ю. Ха-

маневой. М. : Проспект, 2008. С. 267–270 ; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ.

соч. С. 253–255.

33

властных юридически значимых действий, в частности, государствен- ных и муниципальных инспекторов. При этом, осуществляя админи-

стративную правоприменительную деятельность, должностные лица административно-публичных органов выступают в качестве самосто-

ятельных властвующих субъектов соответствующих правоотношений

снеобходимым набором прав и обязанностей (полномочий).

2.По своему содержанию административная правоприменитель- ная деятельность представляет собой властное применение адми-

нистративно-публичными органами и их должностными лицами материальных норм различных отраслей права в отношении неопре-

деленного или индивидуально определенного круга субъектов права (физических лиц и организаций различных видов) в целях правовой регламентации либо правовой охраны и защиты вновь возникающих или существующих отношений, регулируемых указанными матери-

альными нормами.

Административное правоприменение используется в случаях, когда в силу требований закона или иного нормативного правового акта:

1) возникновение и (или) реализация прав и (или) обязанностей индивидуальных субъектов или неопределенного круга субъектов права возможно лишь во внесудебном порядке посредством совер-

шения властных юридически значимых действий и (или) издания (принятия) властных решений компетентными административнопубличными органами или их должностными лицами, например, при государственной регистрации прав, выдаче лицензий и иных специальных разрешений, назначении пенсии, оказании различных государственных и муниципальных услуг;

2) правовая охрана и защита прав и свобод граждан, прав органи- заций, публичных интересов, выявление и пресечение правонаруше- ний, восстановление нарушенного правопорядка должны обеспечи-

ваться во внесудебном порядке посредством совершения властных юридически значимых действий и (или) издания (принятия) власт- ных решений компетентными административно-публичными орга-

нами или их должностными лицами, например, при осуществлении государственного контроля и надзора, привлечении к администра- тивной ответственности, принудительном исполнении судебных ак-

тов и актов других публичных органов.

34

Исходя из указанных оснований и целей осуществления ад- министративной правоприменительной деятельности, в лите-

ратуре выделяются два ее вида: административно-регулятивная и административно-охранительная. В свою очередь, в структуре ад-

министративно-регулятивной деятельности имеются такие ее виды, как административно-распорядительная и административно-право-

установительная, а в структуру административно-охранительной деятельности включаются административно-наблюдательная (конт- рольно-надзорная), административно-ограничительная (примене-

ние мер административного ограничения), административно-прину- дительная (применение мер административного принуждения)

иадминистративно-арбитражная (разрешение юридических споров

иразногласий)1. С таким подходом в целом можно согласиться, по- скольку он позволяет выявить особенности осуществления отдель-

ных видов административной правоприменительной деятельности.

Входе административной правоприменительной деятельности могут применяться материальные нормы не только административ- ного, но и других отраслей права, к примеру, финансового, тамо-

женного, муниципального, гражданского, семейного, жилищного, земельного, градостроительного, экологического, трудового, права социального обеспечения.

Как было отмечено выше, правоприменительная деятельность, в том числе и административная, может осуществляться как в от- ношении индивидуально определенных физических лиц и органи-

заций, так и в отношении неопределенного круга субъектов права. Неопределенный круг субъектов права становится адресатом адми- нистративного правоприменения в тех случаях, когда администра-

тивно-публичные органы применяют нормы права обезличенно, вне рамок разрешения индивидуальных административных дел, в част-

ности, в ходе текущего административного контроля и надзора, например, надзора за соблюдением правил дорожного движения, правил благоустройства населенных пунктов, правил авиационной безопасности. Аналогичным образом применяются соответствую- щие нормы административного права при принятии компетентны-

ми административно-публичными органами решений о введении

1 Административное право России : учеб. для вузов юрид. профиля … С. 26–30.

35

на определенных территориях режима чрезвычайной ситуации, осо-

бого противопожарного режима, карантина.

3.Административная правоприменительная деятельность осу-

ществляется административно-публичными органами в пределах компетенции и полномочий и в правовых и процедурно-процессу-

альных формах, регламентированных нормами административного

иадминистративно-процессуального права. Материальные и про-

цессуальные административно-правовые нормы, определяющие правоприменительную компетенцию, правоприменительные полно- мочия и правовые формы правоприменительной деятельности ад-

министративно-публичных органов, содержатся в соответствующих федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации

ииных нормативных правовых актах, в том числе в положениях об органах исполнительной власти, определяющих их правовой статус. Например, правоприменительные компетенция, полномочия

иправовые формы деятельности органов полиции определены в Фе- деральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1, орга- нов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потреби-

телей и благополучия человека – Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»2 и Положением о Федеральной службе по надзору в сфе- ре защиты прав потребителей и благополучия человека, утверж-

денным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 3223. Таким образом, несмотря на то, что в ходе административной правоприменительной деятельности админи- стративно-публичные органы реализуют не только нормы админи-

стративного, но и других отраслей права, их правоприменительные компетенция и полномочия, правовые и процедурно-процессуаль-

ные формы осуществления данной деятельности определяются административно-материальными и административно-процессу-

альными нормами, содержащимися в различных законах и иных нормативных правовых актах, в том числе в положениях о федераль- ных органах исполнительной власти, административных регламен-

1Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

2Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14, ст. 1650.

3Рос. газ. 2004. 8 июля.

36

тах, принимаемых этими органами. В содержание административ-

ной правоприменительной деятельности не могут быть включены лишь те виды правоприменения административно-публичных ор-

ганов и их должностных лиц, которые заключаются в реализации материальных норм не административного, а других отраслей права и осуществляются не в административно-процессуальных, а в иных процессуально-правовых формах. В частности, имеются в виду та- кие виды правоприменительной деятельности органов исполнитель-

ной власти, как уголовно-процессуальная, регулируемая уголовнопроцессуальным правом, и уголовно-исполнительная, регулируемая уголовно-исполнительным правом.

4. Административная правоприменительная деятельность осуществляется посредством использования специальных адми- нистративно-правовых форм, позволяющих зафиксировать со-

ответствующее внешнее властное волеизъявление администра- тивно-публичных органов и их должностных лиц. Как совершенно точно отметил И. Я. Дюрягин, «правовая форма управления – это юридический способ внешнего выражения и внутренней организа- ции управленческой деятельности. Основное ее назначение заклю-

чается в обеспечении необходимой оформленности содержания, структуры управленческой деятельности, а также принимаемых управленческих решений с целью упорядоченности самой управ- ленческой деятельности и ее организующего воздействия на управ-

ляемых лиц»1.

В. М. Безденежных применительно к административной де- ятельности органов внутренних дел отмечал, что форма админи-

стративной деятельности – это внешнее проявление содержания управленческой работы, способ ее выражения и практического осуществления; понятие формы административной деятельности отвечает на вопросы, как, посредством каких действий соответ-

ствующие органы выполняют возложенные на них задачи, какова юридическая природа этих действий и какие предъявляются к ним требования2.

1Дюрягин И. Я. Право и управление … С. 81.

2Безденежных В. М. Правовые формы административной деятельности совет-

ской милиции : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1968. С. 6.

37

Выше подчеркивалось, что правовыми формами внешнего вы-

ражения правоприменительной деятельности выступают принятие (издание) правоприменительных актов и совершение правоприме-

нительных действий. Соответственно, правовые формы внешнего выражения административной правоприменительной деятельно-

сти могут быть сведены к принятию (изданию) административных правоприменительных актов и совершению административных правоприменительных действий. Далее рассмотрим подробно вы-

деленные правовые формы административного правоприменения, поскольку именно они являются предметом оценки законности правоприменительной деятельности административно-публичных органов в рамках судебного контроля.

В отечественной науке административного права на основании упоминавшихся постулатов общей теории права сформировались два основных подхода к пониманию сущности и внешних форм выражения административной правоприменительной деятельно-

сти.

Первый подход заключается в том, что юридически значимые дей- ствия, совершаемые органами публичной администрации и ее долж-

ностными лицами, квалифицируются наряду с исходящими от этих органов и должностных лиц официальными документами, содержа- щими властные решения, в качестве правовых актов управления (ад-

министративно-правовых актов). При таком подходе акты-действия отождествляются с актами-решениями, содержащимися в соответ- ствующих документах (решениях, постановлениях, распоряжени-

ях, приказах и т. п.), и рассматриваются в качестве одного из видов правовых актов управления (административно-правовых актов)1. А. Б. Зеленцов под административным актом как предметом адми-

нистративно-правового спора понимает юридически властную меру в форме действий или решений подзаконного нормативного или ин-

дивидуального характера, выражающую волю органа публичной

1 См., напр.: Васильев Р. Ф. Акты управления (понятие и юридические свой- ства) : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1980. С. 23 ; Токарев О. В. Админи-

стративные акты: материальные и процессуальные проблемы современной теории : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2001. С. 11 ; Конин Н. М. Администра-

тивное право России : учеб. М. : Юристъ, 2004. С. 185.

38

власти и осуществляемую в установленном порядке в целях реали-

зации функций публичного управления1.

Таким образом, сторонники названного подхода не разграничи-

вают правовые акты управления (административно-правовые акты) как властные решения, содержащиеся в официальных документах, и совершаемые органами публичной администрации и ее долж-

ностными лицами юридически значимые действия, не связанные с принятием указанных решений и их официально-документальным оформлением.

Второй подход к пониманию сущности и форм внешнего выраже-

ния юридически значимых действий административно-публичных органов и их должностных лиц сводится к тому, что такие действия обособляются от правовых актов управления (административноправовых актов), под которыми понимаются лишь официальные документы, содержащие властные решения, рассматриваемые в ка-

честве самостоятельной правовой формы деятельности названных органов и должностных лиц2.

Достаточно убедительные аргументы в пользу второго подхода приведены И. А. Чижовым, который выделил следующие основные различия индивидуальных административно-правовых актов и ад-

министративно-правовых действий:

1)административно-правовое действие, в отличие от админи- стративно-правового акта, далеко не всегда может быть квалифици-

ровано в качестве властного решения, окончательно разрешающего фактическую ситуацию;

2)совершение некоторых административно-правовых дей- ствий, в отличие от административно-правовых актов, непо-

средственно не влечет возникновение юридически значимых

1Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории : моногр. М. : Изд-во Рос. ун-та дружбы народов, 2005. С. 428.

2См., напр.: Козбаненко В. А. Виды и правовые формы государственных управ-

ленческих решений : проблем. лекция. М. : ИПК госслужбы, 2002. С. 22 ; Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 373–374 ; Административное право России : курс лекций … С. 328–329 ; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 426–427, 437–439 ;

Дмитриев Ю. А, Полянский И. А., Трофимов Е. В. Указ. соч. С. 249–252 ; Гвозде-

ва А. Н. Индивидуальные административно-правовые акты : дис. … канд. юрид.

наук. Киров, 2009. С. 45–47.

39

последствий, однако при наличии определенных условий может повлечь их;

3) административно-правовые действия сами по себе, в отличие от административно-правовых актов, не выражаются в какой-либо официально-документальной форме, документально могут быть оформлены лишь факты их совершения1.

И. М. Машаров указывает на то, что при совершении администра- тивно-правовых действий далеко не всегда требуется их официаль-

но-документальное оформление, в то время как административноправовые акты во всех случаях должны быть выражены в строго определенной официально-документальной форме2.

Наша позиция о необходимости четкого разграничения двух са- мостоятельных правовых форм осуществления правоприменитель- ной деятельности – издания (принятия) правоприменительных ак-

тов и совершения правоприменительных действий – была изложена в первом параграфе настоящей главы. В этой связи полностью под-

держиваем указанный подход к разграничению административноправовых актов и административно-правовых действий и имею-

щиеся доводы в его обоснование. Считаем необходимым также акцентировать внимание на том, что и федеральное законодательство о судебном контроле за законностью деятельности органов публич- ного управления и их должностных лиц предусматривает возмож-

ность оспаривания в суде как действий (бездействия), так и решений (ненормативных правовых актов) названных субъектов. В частно- сти, согласно положениям части 2 статьи 1 Кодекса административ-

ного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) и статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в суд общей юрисдикции и в арбитражный суд могут быть обжалованы действия (бездействие), реше-

ния и ненормативные правовые акты органов и должностных лиц публичной власти, в том числе органов исполнительной власти, ор- ганов местного самоуправления, иных органов публичного управле- ния и их должностных лиц. Более того, в силу статьи 46 Конститу-

1Чижов И. А. Административно-правовые действия : дис. … канд. юрид. наук.

Белгород, 2005. С. 36–39.

2Машаров И. М. Указ. соч. С. 100.

40