Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

ченного общего вопроса можно выделить ряд частных вопросов: 1) входят ли обеспечение реализации, соблюдение и защита прав граждан и организаций в содержание понятия «законность админи-

стративной правоприменительной деятельности», то есть являются ли они элементами режима законности этой деятельности? 2) явля- ется ли строгое исполнение административно-публичными органа- ми требований законов и иных нормативных правовых актов безус-

ловной гарантией реализации, соблюдения и защиты прав граждан

иорганизаций, в отношении которых данными органами осущест- вляется правоприменительная деятельность? 3) всегда ли наруше- ния административно-публичными органами требований законно-

сти автоматически влекут нарушение прав граждан и организаций? 4) каким образом могут быть нарушены права граждан и организа-

ций вследствие нарушения при осуществлении административной правоприменительной деятельности требований законов и иных нормативных правовых актов?

Общие подходы к пониманию соотношения законности деятель-

ности государственных органов и обеспечения соблюдения прав

исвобод граждан были заложены еще советской юридической наукой.

Так, по мнению О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского, законность служит не только делу охраны прав отдельных граждан, но и призва- на к выполнению гораздо более широких задач, она бывает наруше-

на и тогда, когда права отдельных граждан не ущемляются1.

М. С. Строгович, напротив, указывал на неразрывную связь закон-

ности и соблюдения и охраны прав граждан. В частности, он полагал, что «законность в качестве своего необходимого компонента вклю-

чает строгое соблюдение предоставленных гражданам законом прав, охрану этих прав, обеспечение гражданам возможности осуществлять свои права, соблюдение и исполнение законов означает в то же время охрану, обеспечение предоставленных гражданам прав». Нарушение же прав граждан, посягательство на них, воспрепятствование их за-

конному осуществлению, по мнению названного ученого, есть тем самым нарушение законов. М. С. Строгович подчеркивал, что «нельзя

1Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М. : Юрид. лит., 1961. С. 292–293.

131

соблюдать и исполнять законы, нарушая права граждан, равно как нельзя соблюдать и охранять права граждан, нарушая законы»1.

С точки зрения В. М. Чхиквадзе, режим законности является средством обеспечения стабильности правового статуса гражданина

исоздает у граждан уверенность в том, что их права незыблемы, охраняются законом и весь механизм правовых гарантий, обеспе-

чивающих интересы гражданина, может быть приведен в действие в случае любого посягательства на его права2.

С. С. Алексеев подчеркивал, что нельзя сводить содержание за- конности к одному лишь требованию неукоснительного соблюде-

ния субъектами возложенных на них обязанностей, что законность характеризуется также и обеспечением для всех субъектов полного

иреального осуществления субъективных прав (в том числе личных свобод, гарантий неприкосновенности личности граждан). Лишь в этом случае, по мнению ученого, достигается соответствие дей-

ствий субъектов содержанию правовых норм в отношении не только установленных ими обязанностей, но и предусмотренных нормами субъективных прав3.

Вфундаментальном курсе марксистко-ленинской общей теории государства в числе требований законности деятельности государ- ственного аппарата выделялось требование удовлетворения и охра- ны прав граждан, отмечалось, что все властные действия органов го-

сударства по отношению к гражданам (распоряжения, предписания, меры принудительного воздействия и т. д.) должны основываться на законе при неукоснительном соблюдении прав граждан. Авторы курса подчеркивали, что в отношении прав граждан (коллективов, общественных организаций) непреложное требование законности состоит не только в том, чтобы все должностные лица соблюдали эти права, но и в том, чтобы соответствующие органы в процессе своей деятельности непосредственно удовлетворяли и охраняли за-

конные интересы и права личности и коллективов трудящихся4.

1Строгович М. С. Указ. соч. С. 112–113.

2Чхиквадзе В. М. Указ. соч. С. 397–398.

3Алексеев С. С. Собрание сочинений … Т. 3. С. 116.

4Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право … С. 121–122.

132

В. А. Патюлин образно характеризовал принцип законности

вфункциональном отношении как два встречных потока, движу- щихся в одной плоскости: требование точного и неуклонного испол-

нения Конституции, законов и иных нормативных правовых актов, идущее сверху вниз, исходящее от государства и адресованное им исполнителям его правовых предписаний, дополняемое встречным требованием соблюдения Конституции, законов, идущем снизу вверх – от граждан к государству и его органам1.

Вколлективной монографии «Гражданин и аппарат управления

вСССР», изданной в 1982 г., отмечалось, что «реализация гражда- нами многих из принадлежащих им прав предполагает издание ор- ганами государственного управления огромного числа правоприме-

нительных актов, и от того, насколько законны и обоснованны такие акты, зависит, как будут реализованы права и свободы миллионов граждан, а подчас их жизненные судьбы»2. Далее авторы названной работы подчеркивают, что защита прав и свобод граждан от неза- конных действий администрации – один из важнейших аспектов за- конности, предполагающий строжайшую охрану прав граждан и не-

допустимость произвола в отношении них со стороны должностных лиц3.

Таким образом, в юридической литературе предлагаются два под- хода к пониманию общей концепции соотношения законности пра-

воприменительной деятельности, в том числе административной, и соблюдения и защиты в ходе ее осуществления прав граждан и организаций. Первый подход заключается в том, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, прав организаций является одним из требований законности правоприменительной деятельности. Согласно второму подходу соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина представляет собой самостоятель- ное требование, предъявляемое к правоприменительной деятельно-

сти наряду с требованием законности ее осуществления.

1Патюлин В. А. Государство и личность в СССР (Правовые аспекты взаимоот-

ношений). М. : Наука, 1974. С. 59–60.

2Гражданин и аппарат управления в СССР / отв. ред. Б. М. Лазарев. М. : Наука, 1982. С. 23.

3Там же. С. 23–27.

133

Вопросы соотношения законности административной правопри-

менительной деятельности и обеспечения и защиты в ходе данной деятельности прав граждан и организаций нашли отражение и в со-

временном процессуальном законодательстве России. Имеются

ввиду нормы КАС РФ и АПК РФ, регламентирующие правила раз-

решения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Так, согласно пункту 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, наделенных государ-

ственными или иными публичными полномочиями, суд принимает решение о признании оспариваемых решения, действия (бездей- ствия) незаконными лишь при одновременном наличии двух обяза-

тельных условий: несоответствия их нормативным правовым актам и нарушения ими прав, свобод и законных интересов администра-

тивного истца, то есть гражданина или организации, обратившихся

всуд с соответствующим заявлением. В соответствии с частью 2 ста- тьи 201 АПК РФ арбитражный суд признает оспариваемый ненор-

мативный правовой акт недействительным, а решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными только в случае установления несо- ответствия их закону или иному нормативному правовому акту и на-

рушения ими прав и законных интересов заявителя (организации или индивидуального предпринимателя) в сфере предприниматель-

ской и иной экономической деятельности.

Соответствующие разъяснения по оценке законности оспарива- емых в суде правовых актов, действий (бездействия) администра-

тивно-публичных органов содержатся в судебных актах высших судов Российской Федерации. В частности, в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Ча- сти первой Гражданского кодекса Российской Федерации»1, продол-

жающего действовать в настоящее время, указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта го-

1 Рос. газ. 1996. 13 авг.

134

сударственного органа или органа местного самоуправления недей-

ствительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом граж- данских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юри- дического лица, обратившихся в суд с соответствующим требовани-

ем. Аналогичное разъяснение содержалось в пункте 27 утратившего

внастоящее время силу постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (без- действия) органов государственной власти, органов местного само-

управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»1.

Таким образом, по смыслу приведенных выше норм и разъясне-

ний высших судебных инстанций суд вправе признать незаконными (недействительными) не соответствующие закону или иному нор-

мативному правовому акту правовой акт, действие или бездействие административно-публичного органа, его должностного лица толь-

ко при условии, если данный акт, действие, бездействие нарушают права и законные интересы гражданина или организации, которые оспаривают их в суде.

На основании проведенного анализа юридической литературы и действующего законодательства Российской Федерации полагаем возможным обозначить наши подходы к пониманию соотношения законности административной правоприменительной деятельности и обеспечения, соблюдения и защиты прав граждан и организаций

впроцессе этой деятельности, одновременно ответив на поставлен-

ные выше применительно к данной проблеме вопросы.

1.С нашей точки зрения, обеспечение, соблюдение и защи-

та прав и свобод человека и гражданина, прав организаций в ходе осуществления административной правоприменительной деятель- ности не является элементом режима законности данной деятель-

ности, не выступает в качестве одного из требований этого режима, а представляет собой самостоятельное конституционно-правовое требование, предъявляемое к деятельности всех государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе органов

1 Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. 2009. № 4.

135

исполнительной власти и иных административно-публичных орга- нов, их должностных лиц. Подобный вывод основывается на следу-

ющих аргументах.

Во-первых, согласно нормам статей 15 и 18 Конституции Рос-

сийской Федерации, а также положениям отдельных приведенных выше федеральных законов, требования законности и требования соблюдения и обеспечения прав и свобод человека и гражданина

вдеятельности государственных органов и органов местного само-

управления нормативно разграничены и сформулированы в качестве самостоятельных принципов функционирования публичной власти.

Во-вторых, применение в процессе осуществления админи- стративной правоприменительной деятельности положений зако-

нов и иных нормативных правовых актов, а значит, и соблюдение при этом их требований не всегда направлены на обеспечение ре-

ализации, соблюдения или защиты прав граждан и организаций. Во многих случаях указанная деятельность осуществляется в рам-

ках правоотношений, субъектами которых граждане и организации не являются, и, соответственно, их субъективные юридические пра-

ва в ходе данной деятельности не затрагиваются. Имеются в виду,

вчастности, такие виды административной правоприменительной деятельности, как организационно-распорядительная и организаци- онно-служебная, осуществляемые внутри административно-публич-

ных органов и их системы, а также внешневластная деятельность данных органов, реализуемая в отношении иных государственных органов или органов местного самоуправления. При этом в описы-

ваемых случаях также необходимо соблюдение административнопубличными органами требований законности, однако оно не на-

правлено на обеспечение реализации или защиты прав граждан и организаций. Таким образом, требования законности в ходе осу-

ществления административной правоприменительной деятельности должны соблюдаться всегда, независимо от того, обеспечивается ли

врамках данной деятельности реализация или защита субъективных юридических прав граждан и организаций.

2.Соблюдение административно-публичными органами и их должностными лицами в процессе осуществления в отношении граждан и организаций административной правоприменительной деятельности требований законности данной деятельности выступа-

136

ет условием обеспечения реализации, соблюдения и защиты субъек-

тивных юридических прав граждан и организаций. Нарушение же требований законности может повлечь нарушение, а именно невоз-

можность приобретения, подтверждения и реализации прав граждан

иорганизаций. Такая зависимость обусловлена тем, что в процес- се осуществления административной правоприменительной дея-

тельности в отношении граждан и организаций административнопубличные органы применяют нормы права, которые, в частности, определяют права данных субъектов, регламентируют меры, спосо-

бы и процедуры их реализации и защиты. Следовательно, от того, насколько полно, точно и правильно применяются указанные правовые нормы, зависит сама возможность, а также полнота ре- ализации, соблюдения и защиты прав граждан и организаций. Со-

ответственно, строгое исполнение административно-публичными органами и их должностными лицами требований законов и иных нормативных правовых актов является безусловной гарантией реа- лизации, соблюдения и защиты прав граждан и организаций, в от- ношении которых данными органами осуществляется правопри-

менительная деятельность. Соблюдение в процессе осуществления административной правоприменительной деятельности требований законности обеспечивает приобретение, реализацию, соблюдение

изащиту как материальных, так и процессуальных прав граждан

иорганизаций, вступающих в соответствующие правоотношения с административно-публичными органами и их должностными ли- цами. К материальным правам относятся права, приобретение, под- тверждение и реализация которых предусмотрены нормами различ-

ных отраслей материального права, в частности, административного (право управления транспортным средством, право на эксплуатацию транспортного средства, право приобретения, хранения и ношения оружия), гражданского (право собственности на недвижимое иму- щество, право аренды, право на занятие предпринимательской дея-

тельностью и т. д.), земельного (право собственности и другие права на землю), семейного (право на заключение брака, право опеки и по- печительства), природоохранительного (право охоты, право пользо- вания охотничьими угодьями), градостроительного (право на строи-

тельство объектов капитального строительства), права социального обеспечения (право на пенсию, пособия) и т. п. Процессуальные

137

права предусмотрены нормами административно-процессуального права, регламентирующими процедуры разрешения административ-

но-публичными органами различных категорий административных дел в ходе осуществления ими правоприменительной деятельно-

сти. Носителями таких процессуальных прав выступают граждане и организации, являющиеся участниками соответствующих админи-

стративных производств. Например, физическое или юридическое лицо, в отношении которого ведется производство по делу об адми-

нистративном правонарушении, обладает такими процессуальными правами, как право знакомиться с материалами дела, право заяв-

лять ходатайства, право присутствовать при составлении протокола об административном правонарушении и давать объяснения.

3. Нарушениями требований законности при осуществлении ад- министративной правоприменительной деятельности должны при- знаваться издание (принятие) административно-публичными орга-

нами административных актов, совершение ими административных действий (бездействие), не соответствующих положениям законов или иных нормативных правовых актов, независимо от того, нару- шены или не нарушены данными актами и действиями (бездействи-

ем) субъективные юридические права граждан и организаций. Выше приводились положения КАС РФ и АПК РФ, согласно ко-

торым возможность признания незаконными оспариваемых в суде административных актов, действий (бездействия) ставится в зави- симость от наличия нарушения этими актами и действиями (без-

действием) прав граждан или организаций. Однако если следовать указанному подходу, то в случае отсутствия нарушения прав заяви-

теля – гражданина или юридического лица административный акт, административное действие или бездействие, не соответствующие закону или иному нормативному правовому акту, следует признавать законными. Закрепление в процессуальном законодательстве приве-

денного выше правила и его применение, очевидно, обусловлены тем, что поскольку граждане и организации обращаются в суд за защитой своих нарушенных не соответствующими нормам права админи-

стративными актами, действиями (бездействием) административнопубличных органов субъективных юридических прав и законных интересов, то неустановление факта такого нарушения влечет отказ суда в судебной защите, а соответственно, и отказ в удовлетворении

138

требований заявителей о признании оспариваемых актов, действий (бездействия) незаконными. Тем самым законодатель связывает за-

конность правовых актов, действий и бездействия административнопубличных органов и их должностных лиц с отсутствием нарушения в результате их принятия (совершения) прав граждан и организаций, которых они касаются. По сути это означает, что административный акт, административное действие или бездействие, хотя формально

ипротиворечащие закону или иному нормативному правовому акту, должны признаваться судом законными, если они не повлекли нару- шения субъективных юридических прав гражданина или организа-

ции. В то же время, как уже подчеркивалось, в общей теории права

инауке административного права понятие законности правоприме- нительной деятельности основывается исключительно на необходи-

мости строгого и неуклонного соблюдения правоприменительными органами законов и иных нормативных правовых актов, недопусти- мости отступления от них и не увязывается с наличием или отсут- ствием в ходе данной деятельности нарушений прав субъектов со-

ответствующих правоотношений. Как же разрешить обозначенное противоречие в понимании законности административной право-

применительной деятельности?

Наша позиция по этому вопросу сводится к следующему.

Впроцессуально-правовом смысле допустимо руководствоваться приведенным выше ограничительным подходом к пониманию закон- ности оспариваемых в суде административных актов, действий (без- действия) и при оценке их законности исходить из наличия или от-

сутствия последствий их издания (принятия) или совершения в виде нарушения прав граждан и организаций. В то же время, полагаем, что с точки зрения теории административного правоприменения законность административных правоприменительных актов и дей-

ствий (бездействия) не должна оцениваться с позиции наступления или ненаступления в результате их издания и совершения негатив-

ных последствий в виде нарушения прав граждан и организаций. Независимо от наступления указанных последствий, администра- тивный акт, административное действие (бездействие), не соответ-

ствующие полностью или в определенной части требованиям закона или иного нормативного правового акта, по существу являются не-

законными в полном объеме или в соответствующей части. Оценка

139

законности административного правоприменения только на осно-

вании обозначенного ограничительного подхода на практике может привести к поощрению безответственного отношения администра- тивно-публичных органов и их должностных лиц к изданию адми-

нистративных актов и совершению административных действий

ив конечном итоге к систематическому несоблюдению формальных требований правовых норм, хотя прямо и не влекущему нарушение прав граждан и организаций, но в то же время и недопустимому.

Вэтой связи представляется, что указанные два подхода к оценке законности административной правоприменительной деятельности требуют сбалансированного совмещения в рамках процессуально-

го законодательства, регламентирующего порядок осуществления административного судопроизводства. Такое совмещение необхо- димо как для фиксации допускаемых административно-публичны-

ми органами и их должностными лицами в ходе осуществления правоприменительной деятельности нарушений норм права, их по- следующего устранения и предупреждения в будущем в целях обе-

спечения публичных интересов, так и для защиты и восстановления нарушенных при этом субъективных прав граждан и организаций в целях обеспечения частных интересов. Баланса публичных и част- ных интересов при оценке судом законности оспариваемого админи-

стративного акта или действия (бездействия), с нашей точки зрения, возможно достичь посредством закрепления в статье 227 КАС РФ

истатье 201 АПК РФ правила, согласно которому при отсутствии нарушения данным актом, действием (бездействием), не соответ-

ствующим конкретным положениям подлежащего применению к возникшими правоотношениям закона или иного нормативного правового акта, прав гражданина или организации суд в итоговом су-

дебном акте по делу указывает на такое несоответствие и возлагает на соответствующий орган, должностное лицо обязанность принять меры по его устранению или недопущению в будущем.

4. В ходе осуществления административной правоприменитель- ной деятельности возможны следующие варианты соотношения на- рушений требований законности и нарушений субъективных юри-

дических прав граждан и организаций.

А. Нарушение административно-публичным органом, его долж-

ностным лицом требований законности, не повлекшее нарушение

140