Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

ность. В этой связи законность публичного управления сводится, прежде всего, к тому, что деятельность органов исполнительной власти и иных органов, осуществляющих такое управление, долж- на быть, во-первых, основана на соответствующих законах и их не-

укоснительном соблюдении, а во-вторых, обеспечивать реализацию содержащихся в законах предписаний другими субъектами админи-

стративных правоотношений1. Требования законности деятельности органов публичного управления, как правило, трактуются как уста- навливаемые законодательством требования, предъявляемые к из-

даваемым ими административно-правовым актам и совершаемым ими административно-правовым действиям. Такой подход пред-

ставляется вполне обоснованным, поскольку вовне, в отношениях с субъектами права, административно-публичная деятельность как раз и проявляется посредством издания (принятия) администра- тивно-правовых актов и совершения административно-правовых действий. Оценка соответствия данных актов и действий требова-

ниям правовых норм позволяет судить и о законности деятельности административно-публичных органов в целом. При этом критери- ем законности публичного управления выступает соблюдение ад-

министративно-публичными органами и их должностными лицами требований, предъявляемых правовыми нормами, содержащимися в законах и иных нормативных правовых актах, к издаваемым (при-

нимаемым) ими административно-правовым актам и совершаемым ими административно-правовым действиям. Эти требования и яв- ляются требованиями законности административно-публичной де- ятельности. К числу требований законности, предъявляемых к пра-

вовым актам управления (административным актам), современные ученые-административисты относят: 1) издание акта в пределах компетенции органа публичного управления; 2) соблюдение при из-

дании акта прав и свобод человека и гражданина; 3) соответствие цели издания акта цели, предусмотренной законом, на основании ко-

торого он издается; 4) соответствие содержания акта предписаниям

1 См., напр.: Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 533–535 ; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 58–59 ; Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России : учеб. : в 2 ч. / отв. ред. А. П. Алехин. 2-е изд., перераб. и доп. М. :

Зерцало, 2009. Ч. 1. С. 27.

51

закона или иного нормативного правового акта, обладающего боль-

шей юридической силой; 5) соответствие формы акта требованиям, установленным законом или подзаконным нормативным правовым актом; 6) юридическое обоснование издаваемого акта; 7) соблюде-

ние при издании акта предусмотренной соответствующим законом или подзаконным нормативным правовым актом процедуры (поряд-

ка) его издания и введения в действие1. Административно-правовое действие может быть признано за-

конным при соблюдении в совокупности следующих условий:

1)если оно совершено при наличии предусмотренных соответ- ствующими нормативными правовыми актами фактических основа-

ний для его совершения;

2)содержание совершенного действия соответствует описанию (характеристике) этого действия, имеющемуся в соответствующей правовой норме;

3)соблюдена установленная соответствующей правовой нормой последовательность совершения действия;

4)соблюдены установленные соответствующими правовыми нормами запреты и ограничения на совершение действия;

5)процесс совершения действия, а также его результат оформле-

ны в случаях, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами, документально посредством составления процес-

суального документа с соблюдением установленных требований2.

В то же время в современной учебной литературе по администра- тивному праву, так же как и в учебниках советской эпохи, не раскры- ваются общие основы теории законности осуществления исполни-

тельной власти в целом и административной правоприменительной деятельности в частности.

1См., напр.: Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М. : Юрид. лит., 1968. С. 17–18, 27 ; Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления : учеб. пособие. М. : Изд-во Моск. ун-та, 1970. С. 88–93 ; Сухарева Н. В. Рассмотрение ад-

министративно-правовых споров арбитражными судами : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 78–79 ; Коренев А. П. Административное право России : учеб. : в 3 ч. 3-е изд., с изм. и доп. М. : Моск. акад. МВД России, 2000. Ч. 1. С. 201–203 ; Коз-

лов Ю. М. Указ. соч. С. 400–401 ; Зеленцов А. Б. Указ. соч. С. 445–446 ; Бахрах Д. Н.

Указ. соч. С. 228–229.

2Чижов И. А. Указ. соч. С. 56.

52

Таким образом, в отечественной административно-правовой науке как советского, так и постсоветского периодов развития го- сударства и общества обозначены и выделены основные ориен-

тиры законности деятельности органов публичного управления, в том числе их правоприменительной деятельности. Вместе с тем учеными-административистами до настоящего времени не выра- ботана цельная теория законности административной правоприме- нительной деятельности, которая бы обобщила и систематизиро-

вала сложившиеся в административно-правовой науке и практике подходы к пониманию сущности, режима, требований законности указанной деятельности, вопросов соотношения законности и це-

лесообразности, использования усмотрения в административном правоприменении.

В целях восполнения указанного пробела в науке административ- ного права попытаемся сформулировать основные положения тео- рии законности административной правоприменительной деятель-

ности.

Прежде всего следует определить понятие и выявить содержание такой правовой категории, как «законность административной пра-

воприменительной деятельности».

Представляется, что законность правоприменительной деятель-

ности, несмотря на указанное выше многообразие характеристик этого политико-правового феномена, должна рассматриваться пре-

имущественно как режим осуществления данной деятельности. Здесь следует согласиться с подходами, предложенными П. М. Ра-

биновичем, который определял законность как режим (состояние) соответствия общественных отношений законам и подзаконным актам, неуклонно осуществляемым всеми субъектами права, и по- нимал ее как законосообразность. П. М. Рабинович абсолютно вер- но отметил, что «только понимание законности как особого режи-

ма, состояния (совокупности определенных реально существующих свойств) общественных отношений, урегулированных правом, по-

зволяет усматривать в ней своеобразное государственно-правовое явление, не сводимое ни к законодательству, ни к принципу права или принципу юридически значимой деятельности, ни к самой этой деятельности». Такое понимание законности, по его мнению, ориен-

тирует на исследование ее собственных закономерностей, овладение

53

которыми позволяет активнее использовать ее возможности в госу-

дарственно-правовом регулировании1.

С учетом обозначенного и поддерживаемого нами подхода по- нятие «законность» применительно к административной правопри-

менительной деятельности должно рассматриваться не в качестве некой теоретической, абстрактной категории права, а в качестве юридико-прикладной категории, использование которой позво-

лит оценить правовое качество указанной деятельности, уровень соблюдения в ходе ее осуществления требований законов и иных нормативных правовых актов, а также прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. В этой связи законность ад-

министративной правоприменительной деятельности как одна из содержательных характеристик данной деятельности, по наше-

му мнению, представляет собой не принцип или метод, а режим, то есть установленный законами и иными нормативными право-

выми актами юридический порядок ее осуществления. Именно в указанной интерпретации понятие «законность административ-

ного правоприменения» имеет прикладное значение, поскольку при таком его понимании может оцениваться соблюдение админи- стративно-публичными органами и их должностными лицами нор-

мативно установленных к их правоприменительной деятельности требований, а соответственно, и юридическое качество данной де-

ятельности.

Таким образом, под законностью административной правоприменительной деятельности необходимо понимать такой режим (порядок) ее осуществления, при котором администра- тивно-публичными органами и их должностными лицами точно, полно и правильно с учетом индивидуальных особенностей разрешаемых конкретных юридико-фактических ситуаций (административных дел) и участвующих в них субъектов права применяются соответствующие материальные нормы различных отраслей права и административно-процессуальные нормы, регламентирующие процедуры их применения.

1 Рабинович П. М. Проблемы теории законности развитого социализма : [мо-

ногр.] / [науч. ред. В. Г. Сокуренко]. Львов : Вища школа, Изд-во при Львов. гос.

ун-те, 1979. С. 45–47.

54

Исходя из приведенного определения, представляется возмож- ным выделить требования законности административной правопри-

менительной деятельности.

С нашей точки зрения, под требованиями законности административной правоприменительной деятельности должны пониматься возлагаемые на административно-публичные органы и их должностных лиц обязанности, исполнение которых позволяет точно, полно и правильно применять соответствующие материальные нормы различных отраслей права и администра- тивно-процессуальные нормы при разрешении конкретных административных юридико-фактических ситуаций (административных дел), а значит, и обеспечивать законность как режим осуществления указанной деятельности.

В структуре законности административной правоприменитель-

ной деятельности как общей административно-правовой категории, в зависимости от значимости и масштаба применения ее требова-

ний, можно выделить три уровня:

1)общая законность – такой режим осуществления администра- тивной правоприменительной деятельности, при котором обеспе- чивается исполнение общих требований законности, то есть требо-

ваний, установленных к данной деятельности в целом независимо от ее видов;

2)специальная законность – такой режим осуществления ад-

министративной правоприменительной деятельности, при котором обеспечивается исполнение специальных требований законности, то есть требований, установленных к отдельным видам данной дея-

тельности, исходя из особенностей их осуществления;

3)частная законность – такой режим осуществления админи-

стративной правоприменительной деятельности, при котором обеспечивается исполнение частных требований законности, то есть требований, установленных к изданию (принятию) конкретных административных правоприменительных актов, совершению кон- кретных административных правоприменительных действий в рам-

ках отдельных видов данной деятельности с учетом особенностей их осуществления.

Соответственно, все требования законности административной правоприменительной деятельности, в зависимости от их места

55

изначимости в механизме обеспечения законности данной деятель-

ности (уровня законности), подразделяются на три группы: общие, специальные и частные.

Кроме того, в зависимости от правовой формы поведения ад-

министративно-публичных органов и их должностных лиц в ходе осуществления правоприменительной деятельности возможно вы- деление трех видов требований законности: 1) требования законно-

сти административных правоприменительных актов; 2) требования законности административных правоприменительных действий; 3) требования законности административного правоприменительно-

го бездействия.

Рассмотрим далее общие требования законности административ-

ной правоприменительной деятельности.

Как уже отмечалось, общая теория законности административ- ной правоприменительной деятельности, в том числе теория об- щих требований законности данной деятельности, в отечествен-

ной науке административного права не разработана. Кроме того, указанные общие требования не закреплены и в действующем фе-

деральном законодательстве России. Такое положение, по нашему мнению, обусловлено отсутствием в системе федерального зако- нодательства федерального закона, который бы определял право-

вые основы деятельности органов исполнительной власти и иных административно-публичных органов, включая общие правила из-

дания (принятия) административных правоприменительных актов

исовершения административных правоприменительных действий. Именно в подобном законе и должны быть закреплены общие тре- бования законности административной правоприменительной де-

ятельности. В отсутствие соответствующих правовых норм общие требования законности административной правоприменительной деятельности могут быть сформулированы исходя из системного анализа положений Конституции Российской Федерации, федераль- ного административного законодательства, регулирующего различ-

ные виды данной деятельности, процессуального законодательства, регламентирующего правила осуществления административного су- допроизводства, а также соответствующих правовых позиций Кон- ституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Рос-

сийской Федерации, отраженных в изданных ими судебных актах.

56

В целях выявления и формулирования общих требований закон- ности административной правоприменительной деятельности про-

анализированы положения Конституции Российской Федерации, а также важнейших федеральных конституционных законов и феде- ральных законов, в том числе Федерального конституционного за-

кона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1, Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов государственной власти субъ-

ектов Российской Федерации»2, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, Федерального зако-

на от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4, Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»5, Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»6, Фе-

дерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»7, Фе-

дерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осу- ществлении государственного контроля (надзора) и муниципально-

го контроля»8, Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»9, Кодекса Российской Федера-

ции об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), КАС РФ, АПК РФ. Кроме того, предметом исследования явился це- лый ряд актов высших судебных инстанций, в том числе постанов-

ления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня

1Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712.

2Там же. 1999. № 42, ст. 5505.

3Там же. 2003. № 40, ст. 3822.

4Там же. 2004. № 31, ст. 3215.

5Там же. 2011. № 7, ст. 900.

6Там же. № 19, ст. 2716.

7Там же. 1997. № 30, ст. 3594.

8Там же. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249.

9Там же. 2007. № 41, ст. 4849.

57

2009 г. № 9-П1, от 2 июля 2013 г. № 17-П2, от 25 февраля 2014 г.

№4-П3, от 17 февраля 2015 г. № 2-П4, а также постановление Пле-

нума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г.

№2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании реше- ний, действий (бездействия) органов государственной власти, орга-

нов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»5 (утратило силу с 27 сентября 2016 г.)

1По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонару-

шениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Рос-

сийской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова : постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 16 июня 2009 г. № 9-П. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 5 и ста-

тьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Омскшина» : постановление Конституц. Суда Рос. Феде-

рации от 2 июля 2013 г. № 17-П. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных право- нарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жа-

лобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «Волмет», открытых акционерных обществ «Завод Реконд», «Эксплуатационнотехнический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «Геотехника П» и «Ранг» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоох-

ранения Удмуртской республики : постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 25 февр. 2014 г. № 4-П. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных об-

щественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организа-

ции помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и эксперт- ных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественно-

го фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С. А. Ганнушкиной : постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 17 февр. 2015 г. № 2-П. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. 2009. № 4.

58

ипостановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»1. В результате проведенного системного анализа на-

званных правовых источников представляется возможным выделить следующие общие требования законности административной право-

применительной деятельности.

1.Требование о соблюдении при осуществлении административ-

ной правоприменительной деятельности установленной иерархии нормативных правовых актов, а именно: о верховенстве Конститу-

ции Российской Федерации над федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, о верховенстве законов над иными нормативными правовыми актами на соответствующем уровне пра- вового регулирования (федеральном или субъекта Российской Феде-

рации) и о верховенстве иных вышестоящих нормативных правовых актов над иными нижестоящими нормативными правовыми актами. Соблюдение указанного требования предполагает, что при установ- лении в ходе разрешения конкретной юридико-фактической ситуа-

ции (административного дела) явного несоответствия подлежащей применению правовой нормы норме права, обладающей более вы- сокой юридической силой и содержащейся в вышестоящем по от-

ношению к применяемому акту нормативном правовом акте, должна применяться норма большей юридической силы.

2.Требование об осуществлении административной правоприме-

нительной деятельности в пределах компетенции административнопубличного органа, его должностного лица, то есть в порученной им сфере правоприменения (по объектам, территории, кругу субъектов)

ипо вопросам, отнесенным к их ведению в данной сфере (предме-

там ведения).

3.Требование об осуществлении административной правоприме-

нительной деятельности в пределах имеющихся у административнопубличного органа, его должностного лица полномочий, то есть предоставленных им административных прав и возложенных на них административных обязанностей, реализация которых направле-

на на решение задач в порученной им сфере правоприменения.

1 Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. 2016. № 11.

59

Соблюдение данного требования предполагает недопустимость вы-

хода административно-публичного органа, его должностного лица за пределы имеющейся у них компетенции, превышения предостав-

ленных им административных прав, а также злоупотребления этими правами, то есть их использования в целях реализации не публичных функций и интересов, а исключительно ведомственных или личных интересов правоприменителей.

4.Требование о недопустимости осуществления административ- ной правоприменительной деятельности произвольно, без соответ-

ствующих нормативно-правовых оснований, то есть в отсутствие необходимого закона, иного нормативного правового акта либо в от- сутствие в них нормы права, необходимой для издания (принятия) ад-

министративного акта или совершения административного действия со ссылкой на целесообразность, исполнение указаний вышестоящих органов или должностных лиц либо на иные оправдывающие поведе- ние правоприменителя обстоятельства. При соблюдении данного тре- бования возникают вопросы соотношения законности и целесообраз-

ности издания (принятия) того или иного административного акта, совершения того или иного административного действия в конкрет-

ных юридико-фактических ситуациях, а также вопросы применения права по аналогии, которые будут рассмотрены далее.

5.Требование о применении административно-публичным ор-

ганом, его должностным лицом материальной правовой нормы при наличии предусмотренных данной нормой фактических оснований (юридических фактов) для ее применения. При соблюдении данно- го требования возникает вопрос о соотношении законности и обо- снованности административных правоприменительных актов и ад-

министративных правоприменительных действий, который также станет предметом дальнейшего рассмотрения.

6.Требование о применении административно-публичными ор-

ганами и их должностными лицами материальной правовой нормы

вточном соответствии с целью ее издания и смыслом (содержани-

ем) изложенного в ней правила с учетом особенностей разрешаемой

входе ее применения юридико-фактической ситуации и участвую- щих в ней субъектов права. Соблюдение этого требования предпо-

лагает недопустимость искажения цели применения правовой нормы и смысла предусмотренного ею правила. В то же время сформулиро-

60