Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

Оговоримся, что мы не разделяем изложенный выше подход, со- гласно которому правоприменение осуществляется только в отно-

шении индивидуально определенных субъектов правоотношений и только в рамках разрешения индивидуальных юридических дел. Как показывает анализ действующего законодательства и практики его применения, правоприменительная деятельность может осу-

ществляться как в ходе разрешения индивидуальных юридических дел, в частности, гражданских, уголовных, административных,

врамках соответствующих видов юридических процессов и в отно-

шении конкретно определенных участников указанных дел, так и вне разрешения таких дел в отношении неопределенного круга субъек-

тов права. Например, при рассмотрении должностным лицом органа исполнительной власти или судьей дела об административном пра-

вонарушении правоприменительная деятельность осуществляется

врамках данного дела и в отношении его индивидуально определен- ных участников. В то же время при осуществлении органами испол-

нительной власти сплошного, неиндивидуализированного надзора за поведением физических и юридических лиц имеет место право- применительная деятельность, не связанная с разрешением инди-

видуальных юридических дел и осуществляемая вне рамок таких дел. Примерами такого рода правоприменительной деятельности являются надзор органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России за соблюдением участниками до-

рожного движения требований безопасности дорожного движения, надзор органов полиции за соблюдением гражданами правил по-

ведения в общественных местах, в местах проведения публичных мероприятий и т. п. В определенных случаях возможно и неинди-

видуализированное применение уполномоченными должностными лицами органов исполнительной власти определенных мер правово-

го ограничения и принуждения. В частности, имеются в виду случаи ограничения движения транспортных средств и пешеходов долж-

ностными лицами полиции на отдельных участках дорог (улиц), введения карантина должностными лицами органов государствен- ного санитарно-эпидемиологического надзора на определенных тер-

риториях, введения особого противопожарного режима или режима чрезвычайной ситуации органами исполнительной власти субъек-

тов Российской Федерации, органами местного самоуправления

11

на определенных территориях. Более того, применение право-

вых норм вне рамок индивидуальных юридических дел возможно и в отношении индивидуально определенных физических и юри- дических лиц. Такое правоприменение будет иметь место, напри-

мер, при оформлении и выдаче гражданам паспортов, направлении им уведомлений об уплате налогов и иных обязательных платежей

вбюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды, таможенном досмотре их вещей и транспортных средств, применении в отноше-

нии них физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия в случае совершения преступлений или административных правонарушений. Во всех перечисленных случаях осуществляется не что иное, как применение соответствующих норм права, однако оно имеет место вне рамок разрешения конкретных юридических дел.

Таким образом, правоприменительная деятельность осущест-

вляется уполномоченными субъектами права как в ходе разрешения возникающих в рамках определенных правоотношений конкретных юридических дел, так и вне рамок таких дел, в процессе текущей реализации возложенных на них задач и функций. Соответственно,

взависимости от характера локализации и установленного порядка осуществления, правоприменительная деятельность в целом может быть подразделена на два вида:

1)правоприменительная деятельность, для осуществления кото- рой необходимо возбуждение и разрешение соответствующих кате-

горий индивидуальных юридических дел, например, лицензионноразрешительных, регистрационных дел, дел об административных правонарушениях, судебных дел, может быть поименована процес-

суальной правоприменительной деятельностью;

2)правоприменительная деятельность, для осуществления ко-

торой не требуется возбуждение и разрешение индивидуальных юридических дел, например, деятельность по сплошному государ-

ственному надзору за поведением граждан, по применению к ним мер административного предупреждения и пресечения, может быть названа внепроцессуальной правоприменительной деятельностью.

Кроме того, характеризуя правоприменительную деятельность

вцелом, необходимо отметить, что, исходя из пространственных границ ее осуществления (характера локализации), она может быть подразделена на два вида:

12

1)внутреннюю, осуществляемую уполномоченными правопри-

менительными органами и должностными лицами в отношении субъектов, находящихся в их организационно-служебном подчине- нии (подведомственных органов и организаций, подчиненных слу-

жащих);

2)внешнюю, осуществляемую уполномоченными правоприме- нительными органами, организациями, должностными лицами в от- ношении субъектов, не находящихся в их организационно-служеб-

ном подчинении (любых физических лиц и организаций).

2. В качестве субъектов правоприменительной деятельности, то есть правоприменительных органов, могут выступать не только органы государственной власти всех трех ветвей – законодатель-

ной, исполнительной и судебной, а также другие государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, но и иные органы и организации, уполномоченные на властное при- менение определенных норм права. К числу таких органов и органи-

заций можно, в частности, отнести Центральный банк Российской Федерации и его территориальные органы, Пенсионный фонд Рос-

сийской Федерации, Фонд обязательного социального страхования Российской Федерации и их территориальные органы, органы во- енного управления, различные комиссии, например, административ-

ные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, квалификационные коллегии судей и т. п., а также некото- рые виды учреждений, например учреждения исполнения наказа-

ний. Не могут осуществлять правоприменительную деятельность физические лица и организации, не уполномоченные законом или иным нормативным правовым актом на властное применение норм права.

Исходя из закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения государственной власти на три ветви, можно выделить две большие группы правоприменительных органов: несудебные, к которым относятся все органы государствен- ной власти, органы местного самоуправления, иные уполномочен-

ные на осуществление правоприменения органы и организации, не входящие в судебную систему Российской Федерации, и судеб- ные, к которым относятся только суды судебной системы Россий-

ской Федерации.

13

В соответствии с указанными выше группами правоприменитель-

ных органов возможно выделение двух видов правоприменительной деятельности: несудебной и судебной. В то же время, в зависимости от вида несудебных органов, осуществляющих правоприменитель- ную деятельность, могут быть выделены отдельные виды несудеб- ной правоприменительной деятельности. Представляется, что к та-

ким видам деятельности следует отнести:

1)правоприменительную деятельность представительных (зако-

нодательных) органов государственной власти (палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъек-

тов Российской Федерации) и представительных органов местного самоуправления, осуществляемую при разрешении отдельных орга- низационных и кадровых вопросов (назначении кандидатов на госу-

дарственные и муниципальные должности, согласовании кандидатур на указанные должности и т. п.) (представительная правопримени-

тельная деятельность);

2)правоприменительную деятельность Президента Российской Федерации, глав республик в составе Российской Федерации, губер- наторов, глав администраций иных субъектов Российской Федера- ции, глав муниципальных образований как высших государствен-

ных и муниципальных должностных лиц, обладающих собственной компетенцией (публично-должностная правоприменительная дея-

тельность);

3)правоприменительную управленческую (административную) деятельность Правительства Российской Федерации, иных феде-

ральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в их веде-

нии государственных учреждений, иных органов и организаций, формально не относящихся к органам исполнительной власти, но выполняющих аналогичные функции публичного управления, контроля (надзора) и наделенных публично-властными полномо-

чиями (Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и нижестоящих избирательных комиссий, Счетной палаты Российской Федерации

иконтрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Феде-

рации, государственных корпораций, различных государственных

14

имуниципальных комиссий) (административная правопримени-

тельная деятельность);

4)правоприменительную деятельность органов прокуратуры Российской Федерации (прокурорская правоприменительная дея-

тельность);

5)правоприменительную деятельность органов предваритель-

ного следствия и дознания (Следственного комитета Российской Федерации, органов предварительного следствия и дознания ФСБ России, МВД России и т. п.) (следственная правоприменительная деятельность).

3. Правоприменительная деятельность носит властно-организу- ющий характер. С данным утверждением, высказанным в литерату-

ре, в целом можно согласиться. Действительно, применение права осуществляется соответствующими субъектами посредством ис- пользования имеющихся у них властных полномочий, а именно по- средством издания (принятия) правоприменительных актов (реше-

ний) и совершения иных властных юридически значимых действий. В ходе такого властного воздействия на субъекты права – граждан

иорганизации – происходит упорядочение их поведения в требуе-

мом правовом русле на основании соответствующих применяемых норм права. Например, выдавая юридическому лицу специальное разрешение (лицензию) на осуществление определенного вида дея-

тельности, компетентный орган исполнительной власти организует, упорядочивает данную деятельность в рамках установленных соот-

ветствующими правовыми нормами требований. При рассмотрении судебного дела суд (судья) организует ведение судебного процесса, поведение его участников, исследование доказательств по делу, со-

вершение различных процессуальных действий в ходе судебного разбирательства. Вместе с тем вряд ли можно согласиться с упоми- навшейся выше точкой зрения, согласно которой правоприменитель- ная деятельность носит управленческий характер. Данная деятель-

ность всегда имеет организующий характер, но не всегда является управленческой в смысле осуществления прямого администрирова-

ния, то есть властвования на основании подчинения субъекта права правоприменителю. По нашему мнению, последний может осущест- влять администрирование лишь в отношении подчиненного, зави-

симого субъекта. Однако правоприменительная деятельность далеко

15

не всегда основана на власти и подчинении и может осуществляться на принципах равноправия, независимости, партнерства правопри- менительного органа и субъекта, в интересах которого она осущест-

вляется. Примерами служат отношения по оказанию физическим и юридическим лицам государственных услуг, отношения, возни-

кающие при рассмотрении юридических споров судами и другими органами.

4. Правоприменительная деятельность осуществляется в опре-

деленных правовых и процессуально-правовых формах. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что в общей теории права не разработано и должным образом не исследовано понятие «правовая форма осуществления правоприменительной деятель- ности». В литературе по теории права при характеристике право-

применительной деятельности, как правило, используются понятия «процедурно-процессуальные формы осуществления правоприме- нительной деятельности» и «процессуально-правовые формы осу-

ществления правоприменительной деятельности». И. Я. Дюрягин под правовой формой управления как одного из видов правоприме-

нения понимал юридический способ внешнего выражения и внутренней организации управленческой деятельности1. В. Н. Карта-

шов выделяет внутренние и внешние формы правоприменительной практики (деятельности). При этом к внутренним формам ученый относит способы организации, внутренней связи элементов содер-

жания правоприменительной деятельности, а к внешним формам – способы существования и выражения вовне содержания данной деятельности, в качестве которых, с его точки зрения, выступают разнообразные акты-документы (общие и индивидуальные право-

применительные акты)2.

В науке административного права выделено и достаточно полно исследовано понятие «формы осуществления государственного управления (исполнительной власти)». Под правовыми формами осуществления государственного управления (исполнительной власти) ученые-административисты понимают внешнее практи-

1Дюрягин И. Я. Право и управление … С. 81.

2Карташов В. Н. Правоприменительная практика в социалистическом обще-

стве : учеб. пособие. Ярославль, 1986. С. 15–19.

16

ческое выражение управленческой деятельности, включающей

всебя и правоприменительную деятельность органов публично-

го управления, совершаемые ими действия внешнего характера, влекущие юридически значимые последствия1. Вместе с тем сле- дует различать общее понятие «формы осуществления правопри-

менительной деятельности» и специальное понятие «процедурнопроцессуальные формы осуществления правоприменительной деятельности». Первое характеризует предусмотренные нормами материального права официальные способы внешнего выражения (фиксации) властного волеизъявления правоприменительных орга-

нов при осуществлении ими правоприменительной деятельности

вцелом, а второе – предусмотренные нормами процессуального или материального права процедуры разрешения индивидуаль- ных юридических дел в ходе правоприменительной деятельно-

сти или совершения отдельных юридически значимых действий вне рамок юридического процесса.

Рассмотрим вначале правовые формы осуществления правопри-

менительной деятельности.

Как уже было отмечено выше, в отечественной теории права правовой формой осуществления правоприменительной деятельно-

сти признается принятие (издание) субъектом правоприменения акта применения права (правоприменительного акта). Под актами приме- нения права в юридической науке понимаются решения, принимае- мые компетентными правоприменительными органами, должност-

ными лицами по результатам разрешения конкретных юридических дел, содержащие индивидуально-властные веления. При этом акты применения права по форме внешнего выражения подразделяют-

ся на два вида: акты-действия и акты-документы2. Представляется, что изложенный подход к пониманию правовых форм осуществле- ния правоприменительной деятельности является неполным и не-

точным в связи с нижеизложенным.

1См., напр.: Козлов Ю. М. Административное право : учеб. М. : Юристъ, 2005. С. 369–370 ; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. 5-е изд., пересмотр. М. : Норма : Инфра-М, 2015. С. 277.

2См., напр.: Общая теория государства и права … С. 466–469 ; Теория государ-

ства и права : курс лекций … С. 460–463.

17

Во-первых, как уже подчеркивалось выше, правоприменитель-

ная деятельность в ее широком понимании не может быть сведена только к разрешению индивидуальных юридических дел. В этой связи следует говорить не только о правовых формах разрешения указанных дел, но и о правовых формах осуществления иных видов внепроцессуальной правоприменительной деятельности. Соответ- ственно, акты применения права не могут быть ограничены толь-

ко правовыми актами, принимаемыми (издаваемыми) субъектами правоприменения по результатам разрешения ими индивидуальных юридических дел.

Во-вторых, представляется неверным объединять в рамках одно- го понятия правоприменительного акта как собственно индивиду-

альные правовые акты правоприменительных органов, выраженные в официально-документальной форме, так и совершаемые данными органами властные юридически значимые действия, не оформляе- мые посредством издания (принятия) правовых актов. Здесь мы раз-

деляем точку зрения специалистов в области теории права уральской юридической школы, понимающих под актами применения права только акты-документы, в которых закрепляются правопримени- тельные решения компетентных органов и должностных лиц1. Та- кой подход представляется обоснованным, поскольку издание (при-

нятие) правового акта, выраженного в форме документа (решения, постановления, распоряжения, приказа и т. п.), существенно отли- чается как по форме выражения, так и по возможным правовым по-

следствиям от совершения иных юридически значимых действий, например, государственной регистрации объектов, проведения конт- рольно-надзорным органом проверки, административного задержа-

ния гражданина и т. п.

Совершение многих юридически значимых действий (досмотр граждан в аэропортах, проверка у них документов, остановка транс- портных средств для проверки документов, применение в отноше-

1 См., напр.: Дюрягин И. Я. Право и управление … С. 110–111 ; Алексеев С. С. Собрание сочинений : в 10 т. / Ассоц. юристов России ; [авт. примеч.: С. А. Степа- нов, Н. П. Зарипова]. М. : Статут, 2010. Т. 3. С. 670–671 ; Теория государства и пра-

ва : учеб. для студ. вузов / отв ред. В. Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М. :

Норма, 2005. С. 242–243.

18

нии граждан физической силы и специальных средств и т. д.) вообще не требует официально-документального оформления, в то вре- мя как правовой акт всегда издается (принимается) в определен-

ной официально-документальной форме. Кроме того, совершение как оформляемого, так и не оформляемого документально действия не свидетельствует о принятии правоприменительным органом ре- шения, каковым по содержанию всегда является правовой акт. Пра-

воприменительное решение во всех случаях непосредственно влечет правовые последствия для субъектов, в отношении которых оно при- нято, тогда как в результате совершения правоприменительного дей-

ствия такие прямые юридически значимые последствия наступают далеко не всегда. Например, при совершении таких действий, как со-

ставление должностным лицом контрольно-надзорного органа акта проверки, составление уполномоченными должностными лицами протоколов осмотра территории и помещений, изъятия вещей и до-

кументов, никакие властные решения, непосредственно влекущие юридически значимые последствия для каких-либо физических или юридических лиц, не принимаются. В этой связи издание (принятие) правоприменительных актов и совершение правоприменительных действий образуют две самостоятельные правовые формы осущест-

вления правоприменительной деятельности.

Таким образом, под правовыми формами осуществления право- применительной деятельности, по нашему мнению, следует пони- мать предусмотренные нормами материального или процессуаль-

ного права официальные способы внешнего выражения (фиксации) властного волеизъявления правоприменительных органов в ходе осуществления ими правоприменительной деятельности. Представ-

ляется возможным выделить две самостоятельные правовые формы осуществления правоприменительной деятельности: издание (при-

нятие) правоприменительных актов и совершение иных юридически значимых правоприменительных действий, не связанных с издани-

ем (принятием) указанных актов.

Что касается бездействия правоприменительных органов в ходе осуществления правоприменительной деятельности, то данная форма поведения названных органов выражается в отсутствии властного правоприменительного волеизъявления, то есть в неиз-

дании (непринятии) правоприменительных актов и в несовершении

19

правоприменительных действий. Представляется, что такое без-

действие правоприменительных органов не может быть признано правовой формой осуществления правоприменительной деятельно-

сти как проявления активного, а не пассивного поведения субъектов, применяющих нормы права. В то же время правоприменительное бездействие как форма пассивного поведения правоприменитель- ных органов в ходе осуществления правоприменительной деятель- ности может иметь юридическое значение и влиять на ход и резуль-

таты данной деятельности.

Относительно процессуально-правовых или процедурно-процес-

суальных форм осуществления правоприменительной деятельности необходимо отметить следующее.

В общей теории права под юридической процессуальной формой понимается совокупность однородных процедурных требований (процедурных правил), предъявляемых к действиям участников про-

цесса и направленных на достижение определенного материальноправового результата. Процессуальная форма определяет условия, последовательность, сроки совершения действий, церемониал (рас-

порядок) или обрядность развития и осуществления процессуальной деятельности, порядок издания и реализации предусмотренных про- цессуальных актов1. Таким образом, процессуально-правовые фор-

мы осуществления правоприменительной деятельности, в отличие от правовых форм данной деятельности, характеризуют не способы внешнего выражения властного волеизъявления правоприменитель-

ных органов, а порядок и последовательность (процедуры) такого волеизъявления, то есть порядок и последовательность (процеду-

ры) издания (принятия) правоприменительных актов и совершения иных правоприменительных действий.

Как указывалось выше, правоприменительная деятельность мо-

жет протекать как в рамках правоприменительного юридического процесса в ходе разрешения индивидуальных юридических дел, то есть являться процессуальной, так и вне такого процесса в ходе текущего неиндивидуализированного применения правовых норм,

1 См., напр.: Юридическая процессуальная форма. Теория и практика : моногр. / под общ. ред. П. Е. Недбайло, В. М. Горшенева. М. : Юрид. лит., 1976. С. 13 ; Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М. : Норма, 2003. С. 98–102.

20