Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

требования имеют юридически обязательный характер и по суще-

ству представляют собой требования законности административной правоприменительной деятельности. Применение на основании указанных норм права требований юридической справедливости при разрешении конкретных административных юридико-фактиче-

ских ситуаций можно назвать законным.

В то же время во многих федеральных законах и иных норма-

тивных правовых актах, регулирующих осуществление отдельных видов административного правоприменения, принципы, требования юридической справедливости вообще не нашли отражения. В этой связи возникает вопрос о том, на основании чего и каким образом при применении таких нормативных правовых актов можно обеспечить соблюдение выделенных выше требований юридической справедливости? С нашей точки зрения, в указанном случае соблю- дение подобных требований должно обеспечиваться администра-

тивно-публичными органами и их должностными лицами в рамках целесообразного правоприменения, которое как раз и предполага- ет необходимость выбора и использования наиболее подходяще-

го, приспособленного к обстоятельствам разрешаемой конкретной юридико-фактической ситуации, а значит, и наиболее справедливого по отношению к участникам данной ситуации варианта их право-

применительного поведения. Вместе с тем, как было показано выше, в административной правоприменительной практике имеют место случаи, когда целесообразное с точки зрения должностного лица административно-публичного органа решение, принятое им по ад- министративному делу, в то же время не может быть признано спра-

ведливым.

Завершая исследование сущности юридической справедливости как необходимого атрибута административной правоприменитель- ной деятельности, определим соотношение ее с другими требовани-

ями данной деятельности, а именно: законностью, обоснованностью

ицелесообразностью.

1.Справедливость и законность. Как было подчеркнуто ранее, административная правоприменительная деятельность должна быть законной и одновременно справедливой. Это означает, что админи-

стративно-публичный орган, его должностное лицо при разрешении конкретной юридико-фактической ситуации должны таким образом

121

применить соответствующие нормы права, чтобы реализовать пред-

усмотренные ими правила и в то же время соблюсти как предусмотренные, так и не предусмотренные ими формально требования юридической справедливости. Искусство правоприменения в дан-

ном случае заключается в умении применить даже не в полной мере справедливую правовую норму максимально справедливо, то есть дифференцированно, пропорционально и сбалансированно по от-

ношению к разрешаемой административной юридико-фактической ситуации.

2.Справедливость и обоснованность. Выше нами был сделан вывод о том, что обоснованность является одним из требований за-

конности административной правоприменительной деятельности.

Вэтой связи фактическое (доказательственное) и юридическое (нор- мативно-правовое) обоснование административно-публичным орга- ном, должностным лицом избранного ими варианта применения со-

ответствующих правовых норм в той или иной юридико-фактической ситуации является подтверждением как его законности, так и его справедливости. При этом административное действие или адми- нистративный акт могут быть квалифицированы не только как за- конные, но и как справедливые только в том случае, если их юриди-

ческая справедливость также обоснована указанием на фактические обстоятельства, подтвержденные соответствующими доказатель-

ствами, и нормы права или принципы права. Обоснованность лишь формального соблюдения правил, предусмотренных нормой права и примененных для разрешения возникшей юридико-фактической ситуации, без учета их юридически справедливой интерпретации в условиях данной ситуации не свидетельствует об обоснованности справедливого правоприменения. Таким образом, обоснованность является необходимым условием обеспечения не только законности, но и справедливости административной правоприменительной дея-

тельности.

3.Справедливость и целесообразность. Как было отмечено ра- нее, целесообразное административное правоприменение предпо- лагает его справедливость. Это обусловлено тем, что выбор админи-

стративно-публичным органом, его должностным лицом наиболее целесообразного варианта разрешения возникшей юридико-факти-

ческой ситуации основан прежде всего на оценке всей совокупности

122

объективных и субъективных особенностей данной ситуации и, сле- довательно, максимально ей адекватен, адаптирован (индивидуа-

лизирован) к ней. Подобная адекватность как раз и является одним из проявлений юридической справедливости. Таким образом, юри- дическая справедливость выступает необходимым атрибутом целе-

сообразного административного правоприменения, его спутником. Целесообразное правоприменение всегда должно быть юридически справедливым. Вместе с тем, как было показано выше, данное тре-

бование в административной правоприменительной деятельности соблюдается не всегда.

На основании всего вышеизложенного юридически справедливой следует считать такую административную правоприменительную деятельность, в ходе которой посредством выбора и использования административно-публичными органами, их должностными лицами по своему усмотрению не противоречащих смыслу и содержанию применяемых правовых норм (принципов права) возможных вариантов своего правоприменительного поведения обеспечивается реализация данных норм (принципов), отвечающая требованиям дифференцированности властного воздействия с учетом особенностей объектов, предметов, субъектов возникающих административных юридико-фактических ситуаций (административных дел), пропорциональности (адекватности, соразмерности) вида и меры властного воздействия конкретным обстоятельствам данных ситуаций и сбалансированного учета публичных и частных законных интересов в рамках этих ситуаций.

2.3.Законность и соблюдение прав человека

игражданина, прав организаций в административной правоприменительной деятельности

Законность административной правоприменительной деятельно-

сти находится в тесной взаимосвязи с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Eже отмечалось, что административ-

ная правоприменительная деятельность осуществляется в том числе в целях властного обеспечения реализации предоставленных

123

правовыми нормами физическим и юридическим лицам субъек-

тивных прав, свобод, а также в целях защиты и восстановления их нарушенных прав и свобод, например, права собственности, права на пользование имуществом, права на занятие предпринимательской

ииной экономической деятельностью, права на социальное обеспе- чение и т. п. В связи с этим от уровня законности административ-

ного правоприменения непосредственно зависят уровень и полнота соблюдения, реализации и защиты предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав и свобод граждан и прав организаций.

Учение о правах и свободах человека и гражданина, субъектив- ных правах физических лиц основательно разработано в общей тео-

рии права. Так, по мнению М. С. Строговича, «права личности – это обеспеченные законом возможности личности пользоваться и распо- ряжаться материальными, культурными и иными социальными бла- гами, ценностями, пользоваться свободой поведения в установлен-

ных законом границах, определять на основе закона свои действия

идействия других лиц»1. Как правильно отмечает ученый, «в своей основе право личности есть всегда право на что-то, что личности нужно, на что она претендует... право личности есть по своему су-

ществу право на определенное социальное благо, определенную социальную ценность»2. Субъективное право лица «означает выра- женные в норме права и закрепленные в ней: а) возможность пользо-

вания определенным социальным благом, б) полномочие совершать определенные действия и требовать соответствующих действий от других лиц, в) свободу поведения, поступков в границах, уста- новленных нормой права»3.

Сточки зрения авторов академического курса общей теории го-

сударства и права, «права личности в структуре правового статуса – это формально-определенные, юридически гарантированные воз-

можности пользоваться социальными благами, официальная мера возможного поведения человека в государственно-организованном обществе, а субъективные права личности – те конкретные правомо-

1Строгович М. С. Указ. соч. С. 205.

2Там же.

3Там же. С. 256.

124

чия, которые возникают у человека как у индивидуально-определен-

ного субъекта права на основе норм объективного права»1.

Т. В. Кашанина определяет права человека как «признанные мировым сообществом возможности человека по удовлетворению им своих потребностей (физиологических, материальных, соци-

альных, духовных и т. д.), которые обеспечивают ему достойное существование, активное участие в делах общества и свободное развитие»2.

В одном из опубликованных в последнее время учебников по об- щей теории прав человека их сущность определяется как «гаран-

тированная государством возможность индивида удовлетворять свои потребности различного уровня в установленных законом рамках»3.

Д. А. Керимов характеризует субъективные права личности как «объективные права, установленные законодательством, но об- ращенные, адресованные и «принадлежащие» индивиду, который об-

ладает возможностью использовать их в своих личных интересах»4. Таким образом, индивиды-граждане (физические лица) обладают комплексом нормативно установленных прав, то есть возможностей удовлетворения своих жизненных потребностей, которые они могут реализовывать в рамках возникающих на основании соответствую- щих норм права конкретных правоотношений в форме субъектив-

ных юридических прав. Аналогичный подход, с нашей точки зрения, может быть применен и в отношении организаций (юридических лиц) как субъектов права.

Реализация и защита субъективных прав граждан и организаций осуществляются, в частности, в ходе взаимодействия с государством в лице его органов и должностных лиц в рамках правоприменитель- ной деятельности последних. Важнейшую роль в этом процессе игра-

ет правоприменительная деятельность административно-публичных

1Общая теория государства и права … Т. 1. С. 419–420.

2Кашанина Т. В. Структура права : моногр. М. : Проспект, 2016. С. 197.

3Система защиты прав человека в Российской Федерации : учеб. / Г. Н. Комко-

ва, Н. Н. Аверьянова, О. Ю. Апарина [и др.] ; под ред. Г. Н. Комковой. М. : Проспект, 2017. С. 7.

4Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства : в 3 т. М. : Со-

врем. гуманит. ун-т, 2001. Т. 3. : Правовое государство. С. 70.

125

органов, поскольку именно в рамках данной деятельности в непо- средственном соприкосновении с указанными органами обеспечива-

ется реализация многих субъективных прав граждан и организаций.

Вэтой связи правомерна постановка вопроса о том, на основании каких правовых принципов должно осуществляться взаимодействие между административно-публичными органами и гражданами и ор- ганизациями? Правовые основы такого взаимодействия были зало- жены еще в Конституции СССР 1977 г. В частности, в статье 4 Кон-

ституции СССР содержалась норма, согласно которой все органы государства обязаны обеспечивать охрану прав и свобод граждан1.

Встатье 57 названной Конституции по сути воспроизводилась та же норма, но в несколько расширенной редакции, а именно: «Уважение личности, охрана прав и свобод граждан – обязанность всех госу-

дарственных органов, общественных организаций и должностных лиц»2. Данные положения Конституции СССР по сути формулируют конституционный принцип взаимоотношений между органами госу- дарственной власти и гражданами. Между тем в советской админи-

стративно-правовой литературе указанный принцип не выделялся. Политико-юридическими принципами государственного управле- ния советская наука административного права признавала полити-

ческое руководство Коммунистической партии, демократический централизм, участие трудящихся в государственном управлении, равноправие национальностей, законность и плановость3.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила базовые принципы осуществления административной правоприменитель-

ной деятельности в отношении граждан, позволяющие обеспечить реализацию и защиту их субъективных юридических прав. К этим принципам можно отнести, к примеру, следующие конституцион-

ные требования:

1)государство обязано соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2);

2)права и свободы человека и гражданина определяют примене-

1Конституция и законы Союза ССР. М. : Известия, 1983. С. 7.

2Цит. по: Конституция и законы Союза ССР … С. 15.

3Советское административное право. Государственное управление и админи-

стративное право … С. 44–55.

126

ние законов, деятельность исполнительной власти и местного само-

управления (статья 18);

3)государство обязано гарантировать равенство всех перед за-

коном, равенство прав и свобод человека и гражданина, равенство мужчины и женщины (статья 19);

4)органы государственной власти, органы местного самоуправ- ления, должностные лица обязаны обеспечить каждому возмож- ность ознакомления с документами и материалами, непосредствен-

но затрагивающими его права и свободы (часть 2 статьи 24);

5)гарантируется государственная защита прав и свобод человека

игражданина (часть 1 статьи 45);

6)права и свободы человека и гражданина могут быть ограниче- ны федеральным законом только в той мере, в какой это необходи-

мо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обо-

роны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55).

На основании приведенных конституционных положений в ряде федеральных законов закреплены обращенные к органам и долж- ностным лицам исполнительной власти требования о необходимо-

сти соблюдения и защиты в процессе их властной деятельности прав

исвобод граждан. При этом в таких законах принцип соблюдения

изащиты прав и свобод человека, а также прав организаций, как пра-

вило, лишь декларируется, его практический правоприменительный потенциал не раскрывается. Вместе с тем в некоторых федеральных законах помимо констатации указанного принципа закрепляются кон-

кретные обязанности государственных органов и должностных лиц, исполнение которых направлено на его практическую реализацию.

В частности, в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 в качестве одного из принципов государственнослужебной деятельности лишь провозглашен принцип приорите- та прав и свобод человека, их непосредственного действия, обя-

зательности их признания, соблюдения и защиты. В то же время в статьях 4, 15, 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063.

127

наряду с воспроизведением указанного принципа установлены обя- занности государственных служащих, исполнение которых позво-

ляет обеспечить соблюдение прав и законных интересов граждан

иорганизаций. Так, в данном законе нормативно закреплены такие обязанности государственных служащих, как обязанность соблю-

дать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций, обеспечивать равное, беспри-

страстное отношение ко всем физическим и юридическим лицам, проявлять корректность в обращении с гражданами, проявлять ува-

жение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий.

Встатье 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции» законодатель не ограничился констатацией принципа соблюдения

иуважения прав и свобод человека и гражданина, но и установил определенные требования к поведению должностных лиц полиции, направленные на обеспечение практической реализации данного принципа. В частности, в названной норме подчеркнуто, что де-

ятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или вы-

яснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан.

Встатье 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предприни-

мателей при осуществлении государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля» принцип соблюдения и защиты прав

исвобод граждан, прав организаций в числе других принципов не указан. Вместе с тем в перечне обязанностей должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципаль-

ного контроля при проведении проверки, установленном статьей 18 названного Федерального закона, предусмотрены обязанности: со- блюдать права и законные интересы юридического лица, индиви- дуального предпринимателя, проверка которых проводится; не до-

пускать необоснованного ограничения прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридиче- ских лиц, при определении мер, принимаемых по фактам выявлен-

ных в ходе проверки нарушений обязательных требований.

128

К сожалению, в подавляющем большинстве действующих в на-

стоящее время федеральных законов, регулирующих различные виды административной правоприменительной деятельности, принципы соблюдения и защиты прав и свобод граждан и прав ор-

ганизаций не только не раскрыты, но и вообще не отражены. Это касается и такого важнейшего административного законодательного акта, как КоАП РФ. В части 3 статьи 1.6 КоАП РФ закреплено лишь требование о недопустимости при применении мер административ-

ного принуждения решений и действий (бездействия), унижающих человеческое достоинство. При этом в общей и процессуальной частях упомянутого кодекса отсутствуют нормы, определяющие перечень обязанностей административно-юрисдикционных органов

иих должностных лиц, исполнение которых позволило бы обеспе- чить соблюдение прав физического или юридического лица, в отно-

шении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Всовременной отечественной литературе по административно-

му праву, с нашей точки зрения, также не уделяется достаточного внимания вопросам обеспечения соблюдения и защиты субъек- тивных юридических прав физических лиц и организаций в про- цессе осуществления в их отношении административной право-

применительной деятельности. В большинстве изданных после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. учебников по административному праву конституционный принцип приори-

тета, обязательности соблюдения и защиты прав и свобод человека

игражданина при осуществлении исполнительной власти (государ-

ственного управления) либо вообще не упоминается, либо только обозначается, но не раскрывается1. Лишь в некоторых современных трудах по административному праву предпринята попытка раскрыть

1 См., напр.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лек-

ций. М. : Омега-Л, 2004. С. 271–276 ; Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 226–246 ; Бах-

рах Д. Н., Татарян В. Г. Административное право России : учеб. для вузов. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Эксмо, 2009. С. 19–24 ; Общее административное право : учеб. : в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова ; Воронеж. гос. ун-т. 2-е изд., пересмотр. и доп. Воронеж : Изд. дом ВГУ, 2016. С. 55–56 ; Стахов А. И., Кононов П. И. Администра-

тивное право России : учеб. для академ. бакалавриата. 2-е изд., перераб. и доп. М. :

Юрайт, 2017. С. 136–138.

129

содержание названного выше принципа в деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

Так, А. М. Волков, характеризуя принцип приоритета прав и сво-

бод человека и гражданина, подчеркивает, что по общему правилу административно-правовое регулирование допустимо лишь тогда, когда оно не нарушает основных прав и свобод личности; необхо-

димость вторжения публичной администрации в сферу основных прав и свобод должна быть доказана и разумно обоснована, такое вторжение может осуществляться только на основании специальных законодательных предписаний. Далее указанный автор отмечает, что любая мера, применяемая администрацией в отношении граж-

дан, должна быть пропорциональной, то есть должна оцениваться с точки зрения разумности ограничения прав и свобод личности, ад-

министративные органы вправе налагать на граждан только такие обязательства, которые необходимы для достижения определенной публичной цели и соразмерны ей1.

Л. А. Мицкевич увязывает реализацию принципа обеспечения

изащиты прав и свобод граждан с соблюдением в ходе осущест- вления государственного управления таких требований, как право- вая определенность государственного управления, его соразмер-

ность конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, запрет произвола и злоупотребления полномочиями при его осуществлении. Соблюдение указанных требований орга-

нами государственного управления, как полагает Л. А. Мицкевич,

ипозволит обеспечить реализацию и защиту имеющихся у граждан прав и свобод2.

Как следует из приведенных выше положений Конституции Российской Федерации и отдельных федеральных законов, при- знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граждани-

на выступает обязанностью административно-публичных органов

иих должностных лиц в процессе осуществления ими текущей пра-

воприменительной деятельности. Вместе с тем возникает вопрос: как соотносится исполнение данной обязанности с соблюдением требований законности указанной деятельности? В рамках обозна-

1Волков А. М. Указ. соч. С. 35–36.

2Мицкевич Л. А. Указ. соч. С. 81–83.

130