Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

ции Российской Федерации, в качестве самостоятельных предметов оспаривания в суде могут выступать действия (бездействие) и реше- ния органов государственной власти, органов местного самоуправ-

ления и их должностных лиц. Таким образом, законодатель четко разграничивает действия административно-публичных органов и их должностных лиц и принимаемые (издаваемые) ими решения (не- нормативные правовые акты), а значит, относит совершение указан- ных действий и издание названных актов к самостоятельным право-

вым формам осуществления властной административно-публичной деятельности. Подобное разграничение очень важно как с организа-

ционно-технической, так и с юридической точки зрения, поскольку оно позволяет суду, разрешающему административное дело, отде- лять правовой акт как решение, выраженное в форме официально-

го документа, от действия, не выражающегося в указанной форме, и тем самым правильно квалифицировать поведение соответству-

ющего административно-публичного органа или его должностного лица и определять юридически значимые последствия такого по-

ведения. Достаточно сказать, что, в соответствии с положениями статьи 201 АПК РФ, не соответствующий действующему законо- дательству ненормативный правовой акт органа публичной адми-

нистрации или его должностного лица должен квалифицироваться арбитражным судом как недействительный, в то время как не соот-

ветствующее действующему законодательству действие указанного органа или должностного лица должно признаваться незаконным.

Юридическая природа и основные черты административных ак- тов и административных действий как правовых форм осуществле-

ния административной правоприменительной деятельности будут рассмотрены в следующем параграфе настоящей главы.

В науке административного права, помимо издания (приня- тия) административно-правовых актов и совершения администра-

тивно-правовых действий, в качестве самостоятельной правовой формы осуществления публичного управления выделяют и за-

ключение публично-правовых (административных) договоров между административно-публичными органами, а также между административно-публичными органами и невластными субъек- тами административных правоотношений по поводу разграни-

чения и передачи отдельных публичных полномочий, оказания

41

государственных и муниципальных услуг и т. п.1 Вместе с тем пред- ставляется, что заключение и исполнение административно-пра-

вовых договоров и соглашений не относится к правовым формам осуществления административной правоприменительной деятель- ности, поскольку последняя носит односторонне властный харак- тер и, соответственно, не может реализовываться посредством со-

гласования воли правоприменителя с волей субъектов, в отношении которых применяются нормы права. Заключение указанных догово-

ров, с нашей точки зрения, может быть квалифицировано в качестве такой формы реализации норм права, как использование предостав-

ленных административно-публичным органам и другим субъектам права прав на урегулирование тех или иных вопросов, возникаю- щих в сфере публичного управления, посредством достижения со-

глашений по этим вопросам.

5.Административная правоприменительная деятельность осу-

ществляется в определенных процедурно-процессуальных формах.

Впервом параграфе настоящей главы уже отмечалось, что право- применительная деятельность может быть как процессуальной, свя-

занной с разрешением индивидуальных юридических дел в рамках правоприменительного процесса, так и внепроцессуальной, не свя- занной с разрешением таких дел и осуществляемой в рамках мате-

риально-правовых процедур. Соответственно, возможно выделение двух процедурно-процессуальных форм осуществления админи-

стративной правоприменительной деятельности:

1) административный правоприменительный процесс, в форме ко-

торого осуществляется урегулированная нормами административнопроцессуального права административная правоприменительная де-

ятельность по текущему применению материальных норм различных отраслей права в рамках разрешения индивидуальных административ-

ных юридических дел, например, дел о государственной регистрации лиц и объектов, рассмотрении административных жалоб физических и юридических лиц, дел об административных правонарушениях;

2) административная правоприменительная процедура, в фор- ме которой осуществляется урегулированная организационно-про-

1См., напр.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 281, 325–330 ; Вол-

ков А. М. Указ. соч. С. 59–60.

42

цедурными нормами административного права административная правоприменительная деятельность по текущему применению ма-

териальных норм различных отраслей права вне рамок разрешения индивидуальных административных юридических дел, например, деятельность по осуществлению административного надзора за со-

блюдением участниками дорожного движения правил дорожного движения, действия по приему граждан, выдаче различных справок, применению физической силы, специальных средств и огнестрель- ного орудия в отношении физических лиц, совершивших преступле-

ния или административные правонарушения.

Вне указанных процедурно-процессуальных норм админи-

стративная правоприменительная деятельность осуществляться не может.

1.3. Сущность и общие требования законности административной правоприменительной деятельности

Режим законности в сфере публичного управления основан на общих требованиях законности, сформулированных в теории права. Это означает, что все участники отношений, возникающих в сфере публичного управления, регулируемых нормами админи-

стративного и административно-процессуального права, то есть административно-публичные органы и их должностные лица, иные органы и организации, граждане обязаны неукоснительно соблю-

дать предписания данных норм. При этом принципиальное значение имеет соблюдение законодательства властными субъектами админи-

стративных и административно-процессуальных отношений, то есть органами, осуществляющими публичное управление и их долж- ностными лицами, от решений и действий которых зависит возник-

новение, изменение или прекращение прав и обязанностей других участников данных отношений.

Законность представляет собой комплексное политико-правовое явление. В советской юридической науке законность рассматри- валась в нескольких аспектах: как принцип поведения всех участ- ников общественных отношений, метод управления делами обще-

ства и правовой режим функционирования государства и общества. При этом в конечном итоге содержание законности сводилось

43

к строгому и неуклонному соблюдению и исполнению законов и ос-

нованных на них подзаконных нормативных правовых актов всеми государственными органами, должностными лицами, учреждения- ми, организациями и гражданами и к необходимости пресечения на-

рушений законов и иных правовых актов1.

Законность как режим характеризовалась в советской теории права наличием такого порядка взаимоотношений между органами государственной власти (управления, правосудия) и населением, при котором соблюдаются следующие принципы: всеобщность тре- бования исполнения закона, осуществление государственно-власт-

ных действий только на основании строгого соблюдения законов, решительное пресечение правонарушений и неотвратимость ответ-

ственности за них.

Содержательная сторона режима законности определялась по- средством выделения целого ряда требований законности. В их чис-

ле, в частности, назывались: верховенство закона и соблюдение иерархии правовых актов, нормативная обоснованность актов управления индивидуального значения и актов следственных и су-

дебных органов, удовлетворение и охрана прав граждан, пресечение правонарушений, своевременное и правильное рассмотрение жалоб граждан, единство понимания и применения законов, надзор и кон-

троль за соблюдением законов2.

Следует констатировать, что при анализе проблем законности в советской юридической литературе акцент делался, как прави-

ло, на политико-идеологической стороне этого феномена, и почти не исследовалось содержание законности в прикладном понимании,

1См., напр.: Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском об-

ществе. М. : Госюриздат, 1955. С. 67–68 ; Чхиквадзе В. М. Государство, демократия, законность. М. : Юрид. лит., 1967. С. 377 ; Самощенко И. С. Охрана режима за-

конности Советским государством. Правоохранительная деятельность Советского государства – метод обеспечения социалистической законности. М. : Гос. изд-во юрид. лит., 1960. С. 23 ; Лукашева Е. А. Социалистическое правосознание и закон-

ность. М. : Юрид. лит., 1973. С. 27 ; Строгович М. С. Избранные труды : в 3 т. / редкол.: В. М. Савицкий (пред.) ; Рос. акад. наук, Ин-т гос-ва и права. М. : Наука, 1990. Т. 1 : Проблемы общей теории права / под ред. С. Н. Братуся. С. 109–111 ; Алексеев С. С. Собрание сочинений … Т. 3. С. 111.

2Марксистко-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право … С. 115, 119–130.

44

которое востребовано в ходе осуществления правоприменительной деятельности. Лишь в отдельных научных работах обращалось вни-

мание на этот аспект понимания законности. Так, Н. Н. Вопленко подчеркивал, что само по себе требование неуклонного соблюдения права, взятое в отрыве от практики, не раскрывает полностью содер-

жания законности, превращает ее в формальный долг. В этой связи ученый полагал, что понятие и проблема законности должны рас- сматриваться через призму системы теоретико-практических требо-

ваний1.

Л. С. Явич отмечал, что содержанием законности является не ис-

полнение закона как такового, не деятельность, в которой он находит осуществление, а соответствие этой деятельности закону, законосо-

образность поведения2. На основании такого прикладного подхода к пониманию законности были выработаны основные требования законности, предъявляемые к правоприменительной деятельности. Например, Д. А. Керимов указывал, что требование соблюдения за-

кона в правоприменительной деятельности – это следование букве

идуху закона, который применяется, деятельность правопримени-

тельных органов и должностных лиц в рамках предоставленных им полномочий, строгое и неуклонное соблюдение установленной про-

цедуры, принятие в результате правоприменительной деятельности юридических актов установленной формы3.

И. Я. Дюрягин к числу основных требований законности право- применительной деятельности относил такие требования, как стро- гое соблюдение правоприменительным органом норм материально-

го права при принятии решения по юридическому делу, принятие им решения в пределах его компетенции и в установленной законом процессуальной форме4.

1Вопленко Н. Н. Теоретические проблемы режима законности в применении норм социалистического права : дис. … д-ра юрид. наук. Волгоград, 1983. С. 65–66.

2Явич Л. С. Право и общественные отношения: основные аспекты содержания

иформы советского права. М. : Юрид. лит., 1971. С. 42.

3Керимов Д. А. О применении советских правовых норм // Советское государ-

ство и право. 1954. № 5. С. 98–101.

4Дюрягин И. Я. Юридические гарантии законности в процессе применения норм советского права // Сборник ученых трудов Свердловского юридического ин-

ститута. Свердловск, 1972. Вып. 17. С. 85.

45

Современная российская теория права восприняла сформулиро- ванные предшественниками основные постулаты учения о закон-

ности и выработала обновленные подходы к пониманию данного правового явления. Приведем несколько точек зрения ученых-теоре- тиков по вопросу о сущности законности как принципа и как право- вого режима функционирования современного российского государ-

ства и общества.

Так, В. В. Демидов включает в структуру законности следую-

щие элементы: 1) теоретико-мировоззренческую основу (принципы теории законности и ее природу); 2) требования законности – об- условленные потребностями развития общества, государства и пра-

ва на определенном этапе их развития требования к деятельности участников общественных отношений (требования общества к го- сударству и праву, требования государства к праву и обществу, тре-

бования права к государству и обществу); 3) исполнение требований законности всеми без исключения субъектами права; 4) нормативноправовую основу законности (систему действующего законодатель-

ства); 5) гарантии законности (средства ее обеспечения)1.

По мнению А. С. Сиротина, законность – это предписанный го- сударством и обусловленный потребностями общества способ жиз- недеятельности всех субъектов права, осуществляемый с использо-

ванием комплекса мероприятий, обеспечивающих реализацию идеи соответствия правовым законам и основанным на них правовым ак-

там всей системы правоотношений и иного юридически значимого поведения людей2.

В другой достаточно объемной академической монографии за- конность определяется как постоянно функционирующее и разви-

вающееся состояние общественных отношений, характеризуемое уровнем регламентации и соблюдения требований государства, вы-

раженных в законодательных и иных нормативных правовых актах,

всоотнесении со степенью удовлетворения представлений и ожида-

1Демидов В. В. Законность в современном российском государстве : дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 12–13.

2Сиротин А. А. Законность в Российской Федерации. Концепции и реальность. Теоретические аспекты понимания. Механизм ее реализации. Проблемы. М. :

Изд-во МГИУ, 2009. С. 24.

46

ний правоприменителей и общества в целом, характеризуемое со- стоянием и динамикой правонарушаемости, ее структурой и тенден-

циями1.

В современной российской юридической науке получила распро-

странение теория правозаконности, основанная не на традиционном подходе к пониманию законности как строгого и точного соблюде-

ния положений действующих законов, а на постулате о верховенстве права над законом. Основные положения данной теории изложены,

вчастности, в одном из современных учебников по теории государ- ства и права, авторы которого определяют законность как правоза-

конность и характеризуют ее совокупностью следующих основных черт: 1) наличие в государстве правовой конституции, правового законодательства, которые выражают идеальное право, правовые принципы, общечеловеческие ценности; 2) наличие и действие строго иерархической правовой системы, в основе которой лежит принцип верховенства закона; 3) полное и точное осуществление, реализация Конституции Российской Федерации и других законов

вдействиях должностных лиц всех ветвей государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан; 4) всесто- роннее обеспечение (гарантирование) действия Конституции Рос-

сийской Федерации и других законов2.

Все приведенные выше современные научные подходы к пони- манию законности характеризуют это явление в целом, безотно-

сительно к видам публичной и частной деятельности, в процессе осуществления которых должна обеспечиваться законность. Между тем очевидно, что не все требования законности могут быть предъ- явлены в равной мере как к правотворческой, так и к правопримени- тельной деятельности государственных органов и органов местно-

го самоуправления. Например, такие требования, как соответствие

1Законность в Российской Федерации / [А. И. Абрамова, Н. С. Андрианов, А. К. Большова и др.] ; Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Пра-

вительстве Рос. Федерации, НИИ Акад. Генер. прокуратуры Рос. Федерации. М. :

Контракт, 2008. С. 25.

2Теория государства и права : учеб. для бакалавров : для студентов высш. учеб. заведений, обучающихся по направлению и специальности «Юриспруденция» / [В. К. Бабаев [и др.] ; под ред. В. К. Бабаева. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2014. С. 662–663.

47

Конституции Российской Федерации и действующих в России за- конов праву, соответствие законов Конституции Российской Феде- рации могут быть адресованы лишь законодателю, но не правопри-

менителю. В этой связи представляется, что требования законности должны быть дифференцированы применительно к двум видам пуб- лично-властной деятельности: правотворческой и правопримени-

тельной.

Как видно из обзора опубликованной в постсоветское время науч- ной и учебной литературы по теории законности, вопросы законно-

сти правоприменительной деятельности системно не исследовались. В частности, современная отечественная теория права до настоя- щего времени не выработала учение о законности правопримени-

тельной деятельности, в том числе о системе общих требований законности этой деятельности, видах нарушений таких требований и способах их устранения. Лишь в отдельных научных работах со- временных российских правоведов фрагментарно обозначены под-

ходы к пониманию требований законности правоприменительной деятельности. Например, О. П. Сауляк к числу требований законно- сти при осуществлении правоприменительной деятельности отно-

сит: 1) соблюдение требований подведомственности (подсудности) юридического дела; 2) соблюдение процедурных и процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения дела; 3) вынесение решения по делу в строгом соответствии с предписа-

ниями применяемой нормы; 4) принятие правоприменительного акта в установленный законом срок1.

Таким образом, обобщая изложенные выше научные подхо- ды к пониманию законности вообще и законности правопримени-

тельной деятельности в частности, следует согласиться с мнением О. П. Сауляка о том, что «развертывание категории законности про- текает по следующей формуле: принцип законности – метод закон-

ности – режим законности»2. При этом указанный автор, на наш взгляд, правильно отмечает, что «подлинная ценность законности для общества становится очевидной только тогда, когда она приоб-

1Сауляк О. П. Законность в правоприменительной деятельности : дис. … канд.

юрид. наук. М., 2001. С. 51–52.

2Там же. С. 21.

48

ретает свою завершенную форму в виде режима социально-право- вой жизни»1. Обеспечение законности как правового режима функ-

ционирования государства и общества предполагает соблюдение всеми субъектами права требований законности. В этой связи можно говорить о режиме законности правоприменительной деятельности вообще и режиме законности административной правоприменитель-

ной деятельности в частности.

На основании приведенных выше положений теории законности рассмотрим далее сложившиеся в науке отечественного администра- тивного права подходы к пониманию сущности и требований закон-

ности государственного управления, в том числе административной правоприменительной деятельности.

Всоветской административно-правовой науке первые исследо- вания проблем законности в государственном управлении стали по-

являться в конце 40-х гг. XX в. В 1948 г. была издана академическая коллективная монография «Социалистическая законность в совет-

ском государственном управлении», авторы которой подчеркивали связанность законом действий и решений органов государственного управления и выделяли требования законности, которые эти органы должны соблюдать: 1) действовать в пределах компетенции; 2) вы- бирать варианты возможных действий в пределах, ограниченных за-

коном; 3) действовать в соответствии с целью, указанной в законе или вытекающей из смысла закона2.

Вколлективной академической монографии «Правовые гарантии законности в СССР», изданной в 1962 г., при рассмотрении требо-

ваний законности государственного управления указывалось, что акты управления должны издаваться: 1) на основании и во испол-

нение закона; 2) в соответствии с предписанными законом целями;

3)не в противоречии с актами вышестоящих государственных орга- нов; 4) в пределах компетенции издающего их органа; 5) в установ- ленной форме; 6) в установленном порядке3.

1Сауляк О. П. Указ. соч. С. 21.

2Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая закон-

ность в советском государственном управлении. М. : Юрид. изд-во Минюста СССР, 1948. С. 63–64.

3Правовые гарантии законности в СССР / Акад. наук СССР, Ин-т гос-ва и пра-

ва. М. : Изд-во Акад. наук СССР, 1962. С. 12–16.

49

Визвестной монографии В. И. Ремнева под законностью в дея- тельности аппарата государственного управления понимается осно- ванный на конституции и законодательных актах режим функциони-

рования государственного аппарата и всех его служащих, в процессе которого обеспечивается неуклонное исполнение и соблюдение тре-

бований законодательства, а также постоянное совершенствование правового регулирования работы аппарата в соответствии с назрев-

шими общественными потребностями1. В то же время требования законности правоприменительной деятельности органов государ-

ственного управления в названной работе не раскрыты.

Вмонографии «Нормы административного права и их при-

менение», написанной известным ученым-административистом А. П. Кореневым и изданной в 1978 г., содержание законности право- применительной деятельности органов публичного управления сво-

дится к соблюдению следующих требований: 1) применение нормы только в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с ее смыслом; 2) соблюдение установленного процессуального по-

рядка применения нормы; 3) обязательность применения нормы

вслучае, когда это предписано законом, недопустимость бездей-

ствия2.

Вучебниках по советскому административному праву всегда присутствовал раздел или глава о законности в государственном управлении. Вместе с тем содержание и требования законности

вдеятельности органов государственного управления там системно не раскрывались, авторы ограничивались лишь стандартным изло- жением способов обеспечения законности3.

Вроссийской литературе по административному праву, издан-

ной в постсоветское время, в качестве важнейшей характеристики

публично-управленческой деятельности выделяется ее подзакон-

1Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении / отв. ред. А. А. Мельников. М. : Наука, 1979. С. 58–59.

2Коренев А. П. Нормы административного права и их применение … С. 65–66.

3См., напр.: Студеникин С. С., Власов В. А., Евтихиев И. И. Советское админи-

стративное право : учеб. М. : Гос. изд-во юрид. лит., 1950. С. 192–224 ; Советское ад- министративное право : учеб. для студентов юрид. ин-тов и фак. / под ред. Ю. М. Коз-

лова. М. : Юрид. лит., 1973. С. 251–298 ; Советское административное право : учеб. для вузов / под ред. П. Т. Василенкова. М. : Юрид. лит., 1981. С. 219–244.

50