Государственное и муниципальное управление в современной России. Монография
.pdfжилищного фонда. Практика функционирования ТСЖ свидетельствует о существенном улучшении эксплуатации жилищного фонда и снижении затрат на его содержание.
К инженерному обеспечению поселений относится обеспечение такими ресурсами, как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в системе ЖКК являются организации, поставляющие данные ресурсы потребителям через присоединенные сети, а также организации, оказывающие услуги по водоотведению. Потребителями этих ресурсов на территории муниципального образования служат предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане.
Основные снабжающие организации по отдельным видам ресурсов:
электроэнергия – централизованные региональные энергосистемы, входящие в состав РАО «ЕЭС России»,
ав удаленных районах – местные электростанции;
природный газ – организации, входящие в состав РАО «Газпром»;
теплоэнергия – ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности;
водоснабжение, водоотведение – организации типа «Водоканал», в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах – акционерные общества.
Предприятия, обеспечивающие поставку перечисленных ресурсов по распре делительным сетям, относятся к числу естественных локальных монополистов.
Отношения между ресурсоснабжающими
171
организациями и потребителями ресурсов регулируются нормами Гражданского Кодекса РФ, определяющими правила заключения договоров энергоснабжения, и распространяются на поставки ресурсов как юридическим лицам, так и гражданам [5]. Во многих городах между ресурсоснабжающими организациями и конечными потребителями ресурсов стоят муниципальные предприятия, ведающие распределительными внутриквартальными и внутридомовыми сетями и сооружениями. Они действуют на основе договором с конечными потребителями и с ресурсоснабжающими организациями, выступая и роли перепродавцов ресурсов, собирают с населения и других конечных потребителей плату за потребляемые ресурсы и расплачиваются с их поставщиками.
В расчет цены ресурсов, поставляемых ресурсоснабжающими организациями, включаются расходы с учетом затрат по транспортировке ресурсов до конечного потребителя либо до границы балансовой принадлежности с муниципальной распределительной организацией. В последнем случае тариф для конечных потребителей устанавливается с учетом расходов муниципальной организации по обслуживанию распределительных сетей и сооружений.
Процессы тепло–, электро–, водоснабжения и водоотведения поселений, несмотря на их разнородность, характеризуются рядом общих признаков.
Кризис в ЖКК, о котором шла речь выше, в наибольшей мере затронул именно сферу ресурсоснабжения. Ее техническое состояние характеризуется высоким (более 60% в целом по России, а в отдельных городах еще выше) уровнем
172
износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово–предупредительные ремонты уступили место аварийно–восстановительным работам, затраты на которые в 2–3 раза выше. Износ основных фондов, особенно в системах тепло– и водоснабжения, стал одной из причин массовых отключений потребителей, появления «замерзающих городов и поселков».
Другой причиной кризиса явился неконтролируемый (в том числе в середине финансового года, когда все бюджетные ассигнования распределены) рост тарифов на ресурсы, породивший цепочку неплатежей, особенно между поставщиками перепродавцами ресурсов. Долги ресурсоснабжающими организациям составляют основную часть общей задолженности местных бюджетов, муниципальных предприятий и учреждений.
Изменение тарифной политики предполагает создание единой методологической базы для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, установление единых принципов государственного тарифного регулирования. В процессе такого регулирования должны быть увязаны изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электроэнергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также с возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплачивать услуги по новым тарифам. Федеральными законами установлен новый порядок, при котором изменение тарифом на природный газ и электроэнергию будет осуществляться, как правило, один раз в год, причем размеры и сроки этого изменения должны быть известны на момент разработки и
173
утверждения бюджетов всех уровней.
Произошел переход от оплаты ресурсов по нормам потребления к оплате их по фактическому потреблению на основе показаний приборов учета. Это должно стимулировать поставщиков ресурсов к снижению издержек на всех стадиях их производства и транспортировки, проведению ресурсосберегающей политики.
Создать конкурентную среду в сфере ресурсообеспечения поселений достаточно сложно в силу естественного монополизма производителей ресурсов. В то же время начинается процесс формирования локальных рынков в системах теплоснабжения ряда городов при наличии нескольких источников тепла, подключенных к единым городским сетям, а также процесс установки местных высокоэкономичных источников теплоэнергии (на многоквартирный жилой дом или домов). Эти источники успешно конкурируют с системами цен централизованного теплоснабжения за счет экономии затрат на транспортировку и сокращение неизбежных при этом потерь.
Управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность органов местного самоуправления в таких сферах, как строительство и содержание улиц и дорог, обустройство и содержание мест массового отдыха, инженерная защита территории, ее санитарная очистка, благоустройство, озеленение, создание малых архитектурных форм, вывоз, утилизация и переработка бытовых, а частично промышленных отходов, организация уличного освещения, банно–прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, содержание мест захоронения, оказание ритуальных услуг и т. п.
174
Большинство из перечисленных сфер муниципальной деятельности обеспечивают предоставление муниципальных услуг общественного характера. Заказчиком этих работ выступает муниципальное образование, работы финансируются из местного бюджета. Отдельные услуги частично или полностью оплачиваются их потребителями, например вывоз бытовых отходов, гостиницы, ритуальные услуги.
Основная цель муниципального управления коммунальным хозяйством – наиболее полное удовлетворение потребностей населения в соответствующих услугах.
Количественная оценка степени реализации поставленных целей и задач определяется с помощью системы муниципальных нормативов или стандартов, устанавливаемых органами местного самоуправления. Система этих нормативов могут включать:
степень технического состояния и объемы содержания территории муниципального образования, соответствующие предъявляемым требованиям, по отношению к общей площади территорий, отдельно по магистралям, проездам, внутриквартальным территориям;
уровень качественного санитарного состояния территорий, определяемых как отношение периода времени (месяц, недели), при котором состояние площадей, улиц, проездов соответствовало санитарным нормам, к общему годовому (квартальному) времени;
объем отходов, подлежащих обработке (ликвидации, утилизации);
уровень площади озеленения территории, определяемый соотношением фактически достигнутого
инормативного уровня, при обеспечении условий – соответствия требованиям качества зеленых
175
насаждений;
уровень освещенности территорий;
нормативы содержания рекреационных зон, развития гостиничного и банно–прачечного хозяйств и т. д.
Исполнителями перечисленных работ и услуг могут быть муниципальные унитарные предприятия, муниципальные казенные предприятия и частные фирмы всех организационно–правовых форм. Муниципальная власть должна заботиться о четкой координации этих работ, создании конкурентной среды, своевременной выдаче муниципального заказа на бюджетные услуги и его финансирование.
Действуя в рамках рассмотренных основных направлений, органы местного самоуправления ориентированы на выполнение задач.
При планировании работ по техническому содержанию площадей, улиц, сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов, озеленению и благоустройству необходимо сбалансировать требуемые нормативы и стандарты обслуживания с наличием финансовых средств. При этом возможно получение доходов от использования вторичных ресурсов при переработке отходов, создания безотходных технологии при санитарной очистке территорий.
Повышение эффективности муниципального управления коммунальным хозяйством должно происходить за счет совершенствования организационного обеспечения, создания экономического механизма и системы мероприятий по достижению установленных нормативов и стандартов качества содержания, внедрения современных технологий и технических систем оборудования для снижения удельных затрат при проведении работ.
176
Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции поселений создание условий предоставления транспортных услуг и организацию транспортного обслуживания населения в границах поселения, а к компетенции муниципальных районов – межпоселенческие перевозки в границах района. Особую проблему представляет муниципальное регулирование пассажирских перевозок в условиях конкуренции муниципального и частного транспорта.
Распределение пассажиров по маршрутам определяется с помощью коэффициента неравномерности, характеризующего наполняемость подвижного состава по длине маршрута. Он представляет собой отношение произведения максимального числа пассажиров на длину перегона к общему объему работы транспорта на данном направлении. Этот коэффициент используется при расчете маршрутной системы города.
Муниципальное управление организацией пассажирских перевозок в муниципальном образовании призвано обеспечить удовлетворение потребностей всех слоев населения с минимальными потерями времени.
Задачи муниципального управления транспортом:
обеспечение надежного состояния транспортных линий и развитие магистралей;
модернизация систем организации транспортного движения, диспетчеризация и контроль качества транспортного обслуживания населения;
приведение муниципального подвижного состава в надлежащее состояние, соответствующее техническим параметрам и нормативам;
обеспечение безопасности перевозок.
Органы местного самоуправления могут быть наделены государственными полномочиями по
177
финансированию муниципальных и частных транспортных предприятий для компенсации перевозки льготных категорий пассажиров (при условии получения субвенций из федерального или регионального бюджета).
Вусловиях многообразия форм собственности на транспортные средства и конкуренции муниципального
ичастного транспорта основными механизмами регулирования пассажиропотоков выступают муниципальный заказ на перевозки и диспетчеризация перевозок.
Всистеме городского транспорта большинства российских городов накопилось много сложных проблем.
Одна из них – проблема контроля оплаты за проезд. Для ее решения в некоторых городах России стимулируют для этого покупку проездных билетов различного срока пользования и дальнейшее проведение денежно–вещевых лотерей по номерам купленных билетов.
Другая проблема – износ подвижного состава. В большинстве городов России муниципальный пассажирский транспорт изношен практически наполовину Средств городского бюджета, а также части выручки муниципальных пассажирских предприятий не хватает для ремонта подвижного состава, поскольку большая их часть идет на компенсацию проезда льготных категорий населения.
Серьезной проблемой многих городов является дорожная сеть, ее пропускная способность. Необходимы путепроводные развязки, объездные дороги; в отдельных случаях необходимо расширять проезжую часть улиц, что крайне сложно. С учетом состояния дорожной сети должен производиться выбор типа
178
подвижного состава транспорта.
Массовая автомобилизация вызвала необходимость создания большого комплекса сервисных служб, обеспечивающих работу транспорта. Серьезную проблему составляет организация стоянок индивидуального транспорта (паркингов) на территории города, строительство коллективных гаражей, в том числе многоэтажных, в центре города. В некоторых новых жилых домах первые этажи и подвалы планируются как гаражи, что удобно жильцам. Другая проблема – автозаправочные станции и пункты, мойки, автомастерские шиномонтаж. Они должны размещаться по всей территории города.
Необходима увязка работы внутригородского и междугороднего транспорта. Управление объектами внешнего транспорта (железнодорожные и автовокзалы, речные и морские порты, аэропорты и т. п.) осуществляется, как правило, государственными предприятиями или крупными акционерными компаниями. Органы местного самоуправления обязаны обеспечить «стыковку» этих объектов с маршрутами внутригородского транспорта, сетью предприятий торговли и общественного питания, другими городскими службами.
Критерии эффективности функционирования муниципального пассажирского транспорта могут быть разделены на две группы. Используемые во взаимосвязи критерии эффективности работы и критерии эффективности управлении способны достаточно емко характеризовать систему городского пассажирского транспорта как субъект и объект муниципального управления.
В администрациях большинства крупных городов есть структурные подразделения, ведающие вопросами
179
городского транспорта. Предпочтительной является схема с единым структурным подразделением, которое занимается вопросами транспорта, содержания городских дорог.
Перспективна также схема с выделением в отдельную структуру (муниципальное учреждение) службы муниципального заказчика транспортных услуг. В этом случае за структурным подразделением администрации закрепляются вопросы нормативно– правового регулирования транспортной деятельности на территории муниципального образования и финансирования перевозки льготных категорий пассажиров через систему муниципального заказа. Служба заказчика распределяет объемы перевозок между муниципальными и частными перевозчиками, устанавливает графики движения, осуществляет диспетчерский контроль.
Важная составляющая муниципального управления системой жизнеобеспечения – регулирование потребительского рынка. От его состояния, уровня цен, ассортимента предлагаемых товаров и услуг зависит повседневная жизнь населения.
Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. относит к компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Потребительский рынок составляет сферу непосредственного экономического воздействия на человека и фактор социальной стабильности в обществе. Сбалансированность потребительского рынка по ценам, товаропотокам, количеству и качеству товаров и услуг выступает необходимой составляющей оценки качества жизни населения.
Муниципальное регулирование основными сферами
180