Государственное и муниципальное управление в современной России. Монография
.pdfторговый, фабричной и заводской промышленности и ремесленный» (1869 г.); «Уголовное Уложение Российской империи» (1885 года и последующих лет); «Устав судопроизводства Торгового» (1905 г.) и другие нормативные документы.
Положения Уголовного Уложения Российской империи 1885 г. содержали нормы о банкротстве и предусматривали ответственность лиц за различные виды банкротств. Различались «преступное банкротство», «простое банкротство», «неосторожное банкротство», «злонамеренное банкротство», «корыстное банкротство», с соответствующей мерой наказания.
Отметим, что именно в этих и ряде других документов были заложены правовые основы будущего института банкротства и становления современных процедур судебного разбирательства по делам о несостоятельности. Уже в этот период были в значительной степени сформированы две судебные процедуры, в настоящее время реализуемые как конкурсное производство и мировое соглашение, определено (для тех условий) содержание экономических отношений между хозяйствующими субъектами и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, определяемых ими.
С целью выявление преемственности между конкурсным управлением рассматриваемого периода и современным содержанием конкурсного производства рассмотрим нижеследующую таблицу. В столбце таблицы, посвященном конкурсному управлению, сохранено использованное в тот период наименование.
Информация, помещенная в таблице, позволяет сделать вывод об определенной преемственности
91
содержательности дореволюционного и современного законодательства о несостоятельности (банкротстве) в части процедуры конкурсного производства.
Проведение разностороннего диагностирования структуры баланса организации и финансового ее состояния в целом позволяет своевременно, задолго до экономического или финансового краха приступить к разработке мер по предупреждению банкротства.
В период плановой (административной, советской) экономики возникающие у субъектов хозяйственной деятельности экономические проблемы в основном разрешались в административном порядке при использовании государством мощнейшего финансового регулятора того периода – государственных централизованных и децентрализованных капитальных вложений. Они направлялись преимущественно на поддержку производства и социального развития территорий. Однако в этот период были несколько лет, когда институт банкротства государством был востребован. Это было связано с переходом к новой экономической политике, что потребовало разработки практически новых законодательных положений, законодательно регулирующих отношения в сфере несостоятельности (банкротства) и действующий с 1923 года Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР (ГПК РСФСР) был дополнен тремя главами. Они имели четкую ориентацию на многоукладную экономику, активно формировавшуюся в тот период. В 1927 г. в ГПК РСФСР была включена глава 37 «О несостоятельности частных лиц, физических и юридических», а в 1929 г. еще две главы - 38 «О несостоятельности государственных предприятий и смешанных акционерных обществ» и 39 «О несостоятельности кооперативных организаций».
92
Следует отметить, что каждая из этих дополнительных глав была разбита на 4-8 разделов в зависимости от ее важности в регулировании правоотношений несостоятельности тех или иных форм хозяйствования, в которых были прописаны все основные действия участвующих в этом процессе лиц и, в первую очередь, государства.
Было тщательно прописано конкурсное производство, определены специальные условия признания недействительности сделок, указаны правила зачёта взаимных требований, установлена возможность отказа управляющего от исполнения неисполненных договоров.
Был предусмотрен механизм реабилитации предприятий (особое управление) - своего рода прообраз современного внешнего управления, но для того времени эти нормы можно считать достижением мировой юридической науки. Отметим, что многие содержательные элементы этих глав были грамотно прописаны, по-видимому, широко использовался опыт регулирования отношений несостоятельности в предыдущие годы и, безусловно, сыграли положительную роль в дальнейшем становлении и развитии законодательства о несостоятельности (банкротстве) в России.
Начавшиеся в стране в постсоветский период экономические преобразования на фоне резкого падения масштабов деятельности предприятий и организаций практически всех отраслей экономики, разрушении годами сложившихся экономических отношений привели к ухудшению финансового состояния большинства хозяйствующих субъектов и их фактической несостоятельности. Выходом из такого состояния могло быть создание эффективного
93
государством института банкротства в новых экономических и политических условиях. С учетом этого одним из первых законодательных актов уже в ноябре 1992 г. был принят закон Российской Федерации «О несостоятельности (банкротстве) предприятий».
Но при его подготовке был практически игнорирован законодательный опыт отечественного института банкротства, накопленный в XVIII, XIX, самом начале XX века. В этом Законе была прописана 51 статья, законодательно оформлена важнейшая санационная процедур банкротства – внешнее управление, был впервые разработан понятийный аппарат процедуры банкротства, им был дан толчок развитию финансового анализа и методического аппарата банкротства и его предупреждения.
Однако применение закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» сдерживалось отсутствием правового механизма практической реализации основных его положений. В этом законе не было дано четкого определения банкротства, в нем не уточнялось понятие структуры баланса, тем более неудовлетворительной, не определялись границы «частичного удовлетворения требований кредиторов», требовалось сопровождение большим количеством подзаконных правовых актов и др.
В силу этих обстоятельств оказалось необходимым принятие множества дополнительных нормативноправовых документов для регулирования отношений несостоятельности и банкротства, среди них Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, распоряжения Федеральной службы по делам о несостоятельности, финансовому оздоровлению и банкротству, подготовка рекомендаций и инструкций, подготовка проектов последующих федеральных
94
законов.
В законе «О несостоятельности (банкротстве)», принятом 08.01.1998 г. был более детально описан механизм регулирования отношений, возникающих в связи с банкротством; был расширен круг лиц, признаваемых банкротами по соответствующим основаниям; был сформирован в 3,5 раза больший законодательный массив, в юридическую практику была введена судебная процедура – «наблюдение». При этом в Законе были и недостатки, которые следовало устранить: ряд положений могли трактоваться двойственно, что открывало возможности для злоупотреблений; недостаточно четко была прописана ответственность арбитражных управляющих; были ограничены возможности реального финансового оздоровления организаций и другие.
Принятый в 2002 году Федеральный закон №127 «О несостоятельности (банкротстве)» имел еще большой законодательный массив (233 статьи), в нем чрезвычайно детально прописаны правовые нормы регулируемых отношений, им была введена в судебную практику процедура банкротства «финансовое оздоровление», завершено формирование «вертикали» контролирующих и регулирующих отношения несостоятельности (банкротства) органов власти. Однако и в этот текст Закона вскоре понадобилось внести существенные коррективы.
Работа над этими поправками велась в течение нескольких лет и 30 декабря 2008 года Президентом России были подписаны ФЗ N 296-ФЗ и ФЗ N 306-ФЗ от 30.12.2008 года, которыми была практически сформирована новая редакция действующего Закона №127-ФЗ.
Положения этих законов вступили в действие 1
95
января 2009 года, это ныне действующий Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве)» №127-ФЗ, хотя в него и в настоящее время вносятся соответствующие коррективы.
Основные понятия действующего закона изложены в его второй статье. Рассмотрим их с некоторыми пояснениями.
Несостоятельность (банкротство) – признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. В этом определении подчеркивается, что должником можно стать по причине невыполнения им обязательств и обязанностей, или того и другого вместе, причем в полном объеме и эта неспособность должна быть признана арбитражным судом. Указаны в определении и действующие лица арбитражного процесса – должник и кредитор (кредиторы).
Должник - гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо, оказавшиеся неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного законом. При этом должник может быть как физическим, так и юридическим лицом, среди которых коммерческие организации (кроме казенных предприятий), и некоммерческие, действующие в форме потребительского кооператива либо фондов (благотворительных или иных).
Одной из основных причин банкротства является, как следует из определения несостоятельности, нарушение должником своих денежных обязательств, под которыми понимается обязанность должника уплатить
96
кредитору определенную денежную сумму по гражданско-правовой сделке и (или) иному основанию, предусмотренному российским законодательством. Документом, подтверждающим данную обязанность, является требование кредитора, или официальный документ, в котором кредитор излагает свои денежные притязания к должнику; или выраженная в решительной, категоричной форме и адресованная должнику (или арбитражному управляющему) просьба кредитора о выполнении своих обязательств перед должником. Правильно оформленное требование кредитора вносится арбитражным управляющим (реестродержателем) в реестр требований кредиторов.
Обязательные платежи - налоги, сборы и иные обязательные взносы, уплачиваемые в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации и (или) государственные внебюджетные фонды. При этом кредиторами по обязательным платежам выступают уполномоченные органы, которыми могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, которые уполномочены представлять в деле о банкротстве требования об уплате обязательных платежей и требования по денежным обязательствам.
Руководитель должника - единоличный исполнительный орган юридического лица или руководитель коллегиального исполнительного органа, а также иное лицо, осуществляющее в соответствии с федеральным законом деятельность от имени юридического лица без доверенности. Полномочия руководителя должника определяются учредительными документами организации (в зависимости от ее организационно-правовой формы и формы
97
собственности), а также действующим законодательством.
Кредиторы - лица, имеющие по отношению к должнику права требования по денежным обязательствам и иным обязательствам, об уплате обязательных платежей, о выплате выходных пособий и об оплате труда лиц, работающих по трудовому договору. Это право требования обусловлено основаниями, предусмотренными гражданским, трудовым, налоговым и иным законодательством. В ходе арбитражного управления судьбу должника, по большому счету, решают кредиторы, в законе дана определенная сегментация кредиторов.
Прежде всего, из их состава выделены граждане, перед которыми должник несет ответственность за причинение им вреда жизни или здоровью, морального вреда, или имеет обязательства по выплате вознаграждения авторам результатов интеллектуальной деятельности; учредители (участники) должника по обязательствам, вытекающим из такого участия, а также работников организации-должника, трудовой договор (контракт) с которыми прекращен и перед которыми имеется задолженность по выплате заработной платы и выходного пособия. Они относятся к неконкурсным, «привилегированным» кредиторам. Различия между конкурсными и «неконкурсными», «привилегированными» кредиторами состоят в том, что последние имеют больше возможностей получить должное, чем конкурсные кредиторы.
Нормами закона отдельно рассматриваются уполномоченные органы, которые, будучи кредиторами по денежным обязательствам и обязанностям по уплате обязательных платежей, уполномочены федеральными органами исполнительной власти, органами
98
исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления представлять их интересы в деле о банкротстве и процедурах, в нем применяемых.
Конкурсными кредиторами являются все другие кредиторы, за исключением перечисленных выше. Именно конкурсные кредиторы являются членами собрания кредиторов (а в отдельных случаях – и комитета кредиторов), которые в процессе арбитражного управления решают судьбу должника. Они участвуют в конкурсе кредиторов, заявляют свои требования для участия в производстве по делу о несостоятельности их должника, участвуют в общем разделе активов банкрота в соответствии с нормами действующего законодательства.
Следует отметить, что за пять лет до принятия Федерального закона «О саморегулируемых организациях РФ) в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» было введено это понятие, детально расписаны функции саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Под ними понимается некоммерческая организация, основанная на членстве граждан РФ, целями деятельности которой являются регулирование и обеспечение деятельности арбитражных управляющих.
После практической апробации деятельности этих некоммерческих организаций возникла настоятельная необходимость в формировании национального объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (условием ее организации выступает объединение более чем пятидесяти процентов всех саморегулируемых организаций страны, включенных в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих). Ее цель заключается в формировании
99
согласованной позиции арбитражных управляющих по вопросам регулирования осуществляемой ими деятельности.
Несколько позднее в законодательную практику введен Орган по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих – федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление функций по их контролю (надзору). Введением этой структуры государство выстраивает определенную вертикаль работы с саморегулируемыми организациями и арбитражными управляющими непосредственно.
Завершает эту вертикаль образование регулирующего органа, которым определен федеральный орган исполнительной власти – Министерство экономического развития РФ. Основные его функции – выработка государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления.
Механизм арбитражного управления в первую очередь определяется его основными действующими лицами. Кроме должника и кредиторов это арбитражные управляющие, назначаемые на проведение судебных процедур банкротства. В действующем законе установлены пять судебных процедур: наблюдение (введено в 1998 году), финансовое оздоровление (введено в 2002 году), внешнее управление (введено в
1992 году). Аналоги конкурсного производства и мирового соглашения применялись в сфере несостоятельности и банкротства в России в течение уже нескольких веков.
Исходя из целевого предназначения четыре процедуры банкротства - наблюдение, финансовое
100