Государственное и муниципальное управление в современной России. Монография

определяющие государственные гарантии в сфере труда и заработной платы, занятости, социального обеспечения.

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Вкачестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

Органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

Вместных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

131

ГЛАВА 5. ЭКОНОМИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Еременко Николай Васильевич

ФГБОУ ВО «Ставропольский государственный аграрный университет»

Социально-экономическая и политическая стабилизация общественной жизни в стране возможна лишь на основе формирования в российских муниципальных образованиях устойчивых самоуправленческих традиций, имеющих прочную экономическую основу.

Действующее российское законодательство не содержит правового определения понятия «муниципальная экономика», а в экономической литературе к настоящему времени сформировалось несколько подходов к пониманию сущности муниципальной экономики: формальный, суженный (с точки зрения собственности), деятельностноорганизационный.

Формальный подход основывается на выделении муниципальной экономики исключительно в территориальном аспекте. В соответствии с ним, объектом муниципальной экономики является вся совокупность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, независимо от формы собственности. Под муниципальной экономикой понимается и совокупность экономических отношений, формирующихся в процессе деятельности всех предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории

132

муниципального образования и связанных социальной и производственной инфраструктурой, экономическими, финансовыми и иными связями в единую систему. Поэтому муниципальная экономика понимается как составная (органическая) часть экономики страны.

Кроме того, экономика муниципального образования одними учеными рассматривается и как совокупность экономических отношений между объектами всех форм собственности и домохозяйствами, размещенными и функционирующими на территории города (села). Другие считают, что термин «муниципальный» в словосочетании «муниципальная экономика», «муниципальное хозяйство» указывает главный отличительный признак – муниципальную форму собственности. Сторонники этой точки зрения относят к муниципальной экономике только совокупность объектов муниципальной формы собственности и отношения, возникающие между ними. В этом случае термин «муниципальная экономика» тождественен понятию «муниципальный сектор экономики». В связи с этим и муниципальное управление нередко представляется как «форма управления местной (муниципальной) собственностью».

Однако экономические основы местного самоуправления не ограничиваются муниципальной собственностью. Муниципальное образование, с экономических позиций, есть только звено в системе народного хозяйства страны, подчиняющееся и государственной экономической политике и законам рынка.

Существует и «деятельностно-организационный» подход к определению муниципальной экономики. Он муниципальную экономику рассматривает с точки зрения деятельности муниципалитета и его роли в

133

экономике и полномочиях органов местного самоуправления в экономической сфере муниципального образования.

Термин «муниципальная экономика» нередко употребляется как синоним понятия «муниципальное хозяйство». В понимании муниципального хозяйства наиболее полной и системной представляется точка зрения Л.А. Велихова. Под муниципальным хозяйством он понимал совокупность организаций, предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения.

Ряд ученых отождествляет понятия «муниципальная экономика» и «местное хозяйство» (совокупность хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной собственности плюс домохозяйства).

С позиций муниципального управления муниципальная экономика - это совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию.

Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление экономическими ресурсами и экономическими процессами на территории - важнейший компонент муниципальной деятельности. Именно использование экономических ресурсов территории позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению.

В настоящее время среди ученых и практиков нет единства мнений ни о сущности понятия «муниципальная экономика», «муниципальное хозяйство», ни об объектах их деятельности. Одной из

134

причин сложившейся ситуации является отсутствие единой методологической позиции об основополагающих признаках муниципальной экономики, что приводит к невозможности объективной оценки масштабов, структуры, динамики и особенностей муниципальной экономики в различных типах территорий.

С нашей точки зрения, муниципальная экономика - это система экономических отношений, складывающихся на основе совместного использования ресурсного потенциала в территориальных границах муниципального образования между субъектами различных форм собственности и органами местного самоуправления, формирующаяся в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных, культурных и духовных благ в целях достижения экономических, социальных и иных интересов местного сообщества.

Муниципальная экономика как системное явление существует в тесной взаимосвязи с государственным и частным секторами. Ее основными системообразующими элементами являются:

1) финансово-хозяйственные отношения между: органами местного самоуправления и

муниципальными предприятиями (учреждениями); органами местного самоуправления и органами

государственной власти; органами местного самоуправления и

государственными предприятиями (учреждениями); органами местного самоуправления и частными

предпринимательскими структурами; органами местного самоуправления различных

муниципальных образований; 2) властные отношения между органами местного

135

самоуправления и всеми остальными субъектами муниципальной экономики с целью регулирования социально-экономического развития территорий.

Финансово-хозяйственные отношения органов местного самоуправления с субъектами муниципальной экономики могут носить имущественный или неимущественный характер.

Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрены два вида муниципальных организаций: муниципальные предприятия и муниципальные учреждения.

Муниципальные предприятия в соответствии с Кодексом (ст. 7) создаются в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Муниципальные унитарные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения. Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Муниципальные учреждения, равно как и учреждения иных форм собственности, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 120)

136

иФедеральным законом «О некоммерческих организациях» создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Наибольшее распространение получили муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, но существует

ипрактика создания других учреждений.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за ними на праве оперативного управления. Особенность правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением на праве оперативного управления, состоит в том, что собственник имущества вправе изъять излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество, и распорядиться им по своему усмотрению, а учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Казенное учреждение является государственным (муниципальным) учреждением, которое осуществляет оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления и финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Бюджетное учреждение является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией,

137

субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

С 2011 года вступили в силу положения законопроекта, касающиеся изменения правового статуса и порядка финансового обеспечения учреждений различных типов.

Нами проведен сравнительный анализ бюджетных (БУ), автономных (АУ) и казенных (КУ) учреждений на основе нескольких критериев. Однако некоторые критерии не вошли в таблицу и рассмотрим их дополнительно. Прежде всего, создание учреждения: Новые федеральные БУ создаются по решению Правительства РФ, но необходимо принятие подзаконного акта, в котором можно установить

138

возможность создания БУ путем изменения типа автономных или казенных учреждений, передав данные полномочия от Правительства РФ профильным министерствам.

Новые федеральные АУ создаются только по решению Правительства РФ, однако следует принять подзаконные акты, в которых желательно упростить создание АУ путем изменения типа БУ, передав данные полномочия от Правительства РФ профильным министерствам. При этом новые федеральные КУ создаются по решению Правительства РФ, а массовый перевод части БУ в КУ может происходить в соответствии с положениями закона с 2011 года.

Особо оговаривается право внесения имущества в капитал хозяйственных обществ. Для БУ допускается только в случаях, прямо установленных законом, в то же время это право действует для автономных и казенных учреждений.

Изучение эволюции системы национальных счетов (СНС) и опыта применения ее в зарубежных странах и России показало, что оптимальной является трехуровневая структура СНС, включающая в себя национальный, субнациональный и субрегиональный уровни.

На государственном уровне основным экономическим индикатором оценки экономического потенциала территории в зарубежной и отечественной статистике называется валовой внутренний продукт, на региональном – валовой региональный продукт. Показатель, с помощью которого можно оценить экономический потенциал муниципального образования и результаты экономической деятельности на его территории, называется «валовой муниципальный продукт». По своему экономическому содержанию

139

показатель ВМП является близким аналогом показателя валового регионального продукта (ВРП), а потому его расчет вполне оправдано должен опираться на методику исчисления ВРП. ВМП определяется как сумма вновь созданных стоимостей товаров и услуг, произведенных хозяйствующими субъектами, действующими на территории муниципальных образований.

Данные субрегиональных счетов являются ключевыми индикаторами, отражающими состояние муниципальной экономики. Расчет ВМП позволяет распространить методологию СНС на уровень первичных территориальных образований – муниципальных районов и городских муниципалитетов. С помощью этого расчета аналитики получают возможность детализировать и уточнять территориальную и отраслевую структуру ВРП и ВВП. Кроме того, благодаря расчету ВМП существенно повышаются точность и корректность информации о состоянии экономики муниципальных образований. Это обстоятельство создает дополнительные возможности для прикладного анализа и выработки рекомендаций по мерам, нацеленным на решение проблем и развитие территорий.

Общепринятая международная методика расчета ВМП пока отсутствует. Субрегиональные (муниципальные) счета рассчитываются во многих крупных странах мира - США, Канаде, Германии, Франции, Австралии, Мексике и др. Расчет осуществляется на базе концепции ЕSА-95, в основе которой лежит Номенклатура территориальных единиц для целей статистики (NUTS). В соответствии с NUTS каждая страна имеет три уровня иерархии регионов. В некоторых случаях дополнительно выделяются

140