Государственное и муниципальное управление в современной России. Монография
.pdfорганам местного самоуправления заключать их с другими субъектами гражданских прав, при этом учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.
В пределах компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля эффективности использования
исохранности муниципальной собственности и т.п. Согласно Федеральному закону «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуру муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое
инедвижимое имущество.
Взаконах субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется такими объектами, как: унитарные предприятия; ценные бумаги; объекты инженерной; - имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и
151
организациями, входящими в состав муниципальной собственности и т. д. В соответствии с действующим законодательством за каждым уровнем местного самоуправления закрепляется имущество, предназначенное для решения соответствующих вопросов местного значения.
К объектам собственности муниципальных районов закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района; автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района и другое, перечисленное в Федеральном законе №127-ФЗ;
В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения как на территории муниципальных районов, так и на территории поселений. Понятно, что на территории самих сельских и городских поселений муниципальное имущество не будет таким многофункциональным.
Многообразие объектов муниципальной собственности обусловливает необходимость ее классификации. В зависимости от возможности физического перемещения все объекты муниципальной собственности могут быть поделены на движимое и недвижимое имущество.
152
Всостав недвижимого имущества входят муниципальные земли; недра и другие природные ресурсы; здания, сооружения, нежилой фонд; муниципальные предприятия; муниципальные учреждения; муниципальный жилищный фонд.
Всостав движимого имущества могут быть включены: пакеты акций (акции) и доли участия муниципальных образований в хозяйственных обществах; ценное движимое имущество; малоценное движимое имущество; средства местного бюджета и внебюджетных фондов и пр.
Взависимости от особенностей функционирования выделяют: объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации функций собственника и непосредственно управляемые им самим; объекты муниципальной собственности, входящие в систему муниципального хозяйства; муниципальные учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления.
Вкачестве признаков классификации объектов муниципальной собственности могут выступать их функциональное назначение; характер выражения (стоимостной или вещественный); степень их доходности (доходообразующие, самофинансируемые, бюджетообременительные) и т. п.
Согласно Конституции РФ муниципальная собственность в нашей стране признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Являясь формой общественной собственности, она принципиально отличается от собственности частной. Первая служит общему благу, вторая – удовлетворяет интересы одного лица или группы лиц.
Всостав общественной собственности входит не
153
только муниципальная, но и государственная собственность, различия между которыми заключаются
всубъектах права; объектах права; основаниях приобретения и прекращения права собственности; содержании права владения и права пользования соответственно государственной и муниципальной собственностью. Однако несколько иная ситуация с реализацией права распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности – оно ограничено органами государственной власти.
Одним из ключевых условий обеспечения динамичного социально-экономического развития муниципальных образований является создание эффективной системы взаимоотношений местных органов власти с предприятиями различных форм собственности. Как показывает практика, при построении экономических отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения муниципалитетам наиболее выгодно взаимодействовать с муниципальными предприятиями, особенно если последние эффективно функционируют в рентабельных отраслях муниципальной экономики.
Вследствие хронической финансовой недостаточности местных бюджетов, необходимости привлечения дотаций и использования преференций в налогообложении определяет нецелесообразность создания или сохранения муниципальных предприятий
втех отраслях, где они действуют неэффективно и негативно отражается на развитии рынков соответствующих товаров и услуг. В этом случае предпочтительнее привлечение частных предпринимателей. Более того, передача права по оказанию услуг муниципальных предприятий в частные
154
руки, как правило, имеет большую результативность с точки зрения социально-экономического развития территорий, хотя при этом утрачивается непосредственный контроль со стороны органов местного самоуправления за решением тех или иных вопросов местного значения.
В отношении предприятий, не находящихся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления вправе применять только договорные формы регулирования их хозяйственной деятельности, но никак не административные методы управления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет органы местного самоуправления только правом координировать участие немуниципальных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, но не правом управлять ими.
Безусловно, регулирование экономической деятельности хозяйствующих субъектов во многом менее результативно, чем непосредственное управление ими. Однако при умелом и правильном использовании инструментов регулирования органы местного самоуправления могут оказывать на немуниципальные предприятия и организации достаточно сильное воздействие, добиваясь от них полного и качественного удовлетворения потребностей местных жителей в материальных ресурсах, различных услугах, рабочих местах.
Привлечь частный сектор к решению тех или иных вопросов местного значения можно путем приватизации муниципальных предприятий (с условием сохранения новым собственником профиля их деятельности) или
155
путем размещения муниципального заказа. Причем это далеко не единственные способы вовлечения предприятий и организаций, не входящих в состав муниципальной собственности, в дела местного сообщества. Предприятие любой формы собственности независимо от своих размеров и характера деятельности не может функционировать полностью автономно от территории, на которой расположено. Это предприятие пользуется землей, электроэнергией, теплом, водой, объектами коммунальной сферы, дорогами и т. п. Соответственно, размер платы за все эти ресурсы и услуги может быть предметом соглашения (договора) между муниципальным органом и предприятием в зависимости от того вклада, который вносит это предприятие в социально экономическое развитие данного муниципального образования.
Привлекать к реализации планов социальноэкономического развития своих территорий немуниципальные хозяйствующие субъекты муниципалитеты могут и через механизм предоставления им налоговых льгот, субсидий, дешевых кредитов, муниципального жилья работникам, муниципальных заказов и т. п.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют объектами муниципальной собственности, многими из которых создана нормативная база для управления муниципальным имуществом. Наряду с общими положениями о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом, имеются частные положения о порядке сдачи в наем и в аренду муниципального жилья, нежилых помещений, относящихся к муниципальной собственности. При определении целесообразности приватизации объекта в сравнении с арендой могут быть реализованы разные
156
подходы для экономически эффективных («доходных») и убыточных объектов.
Доходный объект можно продать по высокой цене и получить разовые крупные поступления в бюджет. В то же время арендная плата за этот объект будет пополнять бюджет постоянно и в связи с инфляцией со временем может возрастать, поэтому нужны профессионально выполненные экономические расчеты. Для убыточных объектов целью приватизации является сокращение расходов бюджета на их содержание. Цена объекта может быть весьма низкой. Единственным ограничителем выступает социальная значимость объекта и в условиях бюджетного дефицита принятие таких решений является нелегкой задачей.
Приватизация объектов муниципальной собственности осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии порядком, установленным Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» (1997 год). Наиболее характерными ее способами являются аукцион и коммерческий конкурс, при этом условиями конкурса чаще выступают следующие: сохранение профиля предприятия в течение определенного времени и рабочих мест.
Средства от приватизации не подлежат налогообложению. Во многих муниципальных образованиях эти средства направляются целевым назначением на содержание объектов социальнокультурного и коммунально-бытового назначения, на финансирование мероприятий по социальной защите населения, на реализацию соответствующих инвестиционных программ.
Одновременно отметим проблему передачи из
157
собственности субъекта РФ в муниципальную собственность отдельных «доходных» объектов, жизненно важных для территории (гостиницы, рестораны, аптеки и т.п.), но этому нередко препятствуют региональные власти. Поскольку закон здесь на стороне местного самоуправления, самым надежным способом решения вопроса является обращение в суд. В целом можно сделать вывод, что при управлении муниципальным имуществом возникает множество сложных проблем, и к их решению необходим взвешенный обоснованный подход.
Цель управления градообслуживающей сферой – достижение установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда; обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры; устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования; безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения.
Управления градообслуживающей сферой строится на основе соблюдения принципов:
комплексность, сбалансированность и взаимоувязка отдельных подсистем;
увязка вопросов развития городского хозяйства с общей стратегией социально–экономического развития муниципального образования;
обеспечение бесперебойности, надежности и устойчивости функционирования систем жизнеобеспечения;
158
привлечение населения к участию в решении проблем содержания жилищного фонда и благоустройства территорий.
Соблюдение этих принципов составляет непременное условие эффективного управления системами жизнеобеспечения.
Каждая отрасль градообслуживающей сферы является, с одной стороны, сферой муниципальной деятельности и подсистемой общей системы муниципального образования, а с другой стороны, подсистемой соответствующей отраслевой системы более высокого (регионального или федерального) уровня. Например, городской транспорт составляет подсистему системы жизнеобеспечения города и в то же время подсистему региональной транспортной системы. Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей; городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть, ответственная за обеспечение населения соответствующими муниципальными услугами, обеспечивать координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы.
Размещение на территории муниципального образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь жилищно–коммунального хозяйства.
Уровень развития градообслуживающей сферы
159
определяется совокупностью количественных и качественных показателей.
Количественные показатели позволяют оценить уровень развития каждой подотрасли (объем услуг, оказываемых населению, уровень потребления услуг на одного человека, прирост мощностей предприятий и организаций городского хозяйства и т. д.).
Качественные показатели характеризуют качество услуг, оказываемых каждой подотраслью муниципального хозяйства, уровень использования производственных мощностей, эффективность труда, уровень его механизации, автоматизации и компьютеризации, степень развития конкуренции, уровень развитости рынка муниципальных услуг.
Муниципальное хозяйство имеет ряд особенностей, влияющих на основные характеристики и показатели деятельности предприятий и организаций этой сферы.
Во–первых, существует прямая зависимость объемов производства от объемов потребления услуг, что осложняет организацию работы коммунальных предприятий, вызывая необходимость расчета производственных мощностей и передающих коммуникаций по наибольшей потребности при низком (среднем) уровне и неравномерности использования этих мощностей по времени. При этом высокая стоимость основных фондов предприятий, высокая степень их износа снижает эффективность инвестиций в коммунальное хозяйство.
Во–вторых, разнообразие форм собственности предприятий и организаций муниципального хозяйства осложняет координацию их деятельности. Для некоторых предприятий характерно двойное подчинение: со стороны муниципальных и региональных органов управления общей компетенции
160