Государственное и муниципальное управление в современной России. Монография
.pdfи с другой стороны ведомственных структурных подразделений местных администраций.
В–третьих, высокие требования к бесперебойной и надежной работе предприятий, обеспечивающих подачу воды, электро– и теплоэнергии, предопределяют необходимость систематического контроля за безаварийной работой оборудования, качественного проведения ремонта, разветвленного сетевого хозяйства, правильного учета и точности расчетов за предоставляемые услуги.
В–четвертых, наличие естественных монополий в отдельных сферах муниципального хозяйства требует повышенного внимания к ним со стороны органов местного самоуправления.
Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения поселений:
на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно–методологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения поселений;
на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градообслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты;
на муниципальном уровне практически реализуются задачи по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.
В Федеральном законе №131 2003 г. разграничены функции муниципальных образований разных типов по удовлетворению потребностей населения в услугах городского хозяйства.
Обеспечение безопасности – одна из глобальных проблем существования человеческого общества.
161
Безопасность характеризует состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность, соблюдение жизненно важных интересов личности, общества и государства, их взаимная ответственность.
Указанные органы действуют на основе соответствующих федеральных законов («О полиции», «Об органах Федеральной службы безопасности», «Об обороне», «О гражданской обороне», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О санитарно–эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей среды» и др.). Органы местного самоуправления как один из уровней публичной власти оказывают содействие перечисленным органам государственной власти в решении стоящих перед ними задач.
За последние годы в России, как и во всем мире, усилилась угроза терроризма, что потребовало принятия соответствующих дополнительных мер безопасности со стороны государства и общества.
Под терроризмом понимается насилие или угроза его применения в отношении физических лиц, уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества либо других материальных объектов, незаконное вмешательство или угроза незаконного вмешательства в информационные ресурсы и информационные системы, а также иные действия, создающие опасность гибели людей, причинения значительного материального ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий. Террористические акты совершаются в целях устрашения населения или оказания воздействия на
162
принятие должностными лицами, органами государственной власти и местного самоуправления или международными организациями решений, обеспечивающих удовлетворение социально– политических и имущественных требований и интересов террористов.
В целях противодействия терроризму в России принят Федеральный закон «О борьбе с терроризмом». Согласно данному закону органы местного самоуправления, общественные объединений и организации независимо от форм собственности, должностные лица должны оказывать содействие органам государственной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом. Для координации этой работы создаются межведомственные антитеррористические комиссии на региональном и муниципальном уровнях. Комиссии, в которых участвуют должностные лица органов местного самоуправления, разрабатывают меры, направленные на повышение эффективности защиты населения от терроризма, осуществляют контроль выполнения предприятиями, учреждениями и организациями мер противодействия террористическим угрозам.
Систему безопасности образуют уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности. В настоящее время полиция общественной безопасности входит в систему МВД. Орган внутренних дел муниципального образования имеет двойное подчинение (местной администрации и органу МВД субъекта РФ); финансирование осуществляется в основном по линии МВД и частично – из местного
163
бюджета. Муниципальных органов общественного порядка в России нет.
Для оказания помощи полиции в охране общественного порядка, согласно Закону РФ «Об общественных объединениях», могут привлекаться местные общественные объединения, например народные дружины, а также граждане.
Важным компонентом общественного порядка является порядок движения на улицах и дорогах, который обеспечивает Государственная инспекция безопасности дорожного движения – ГИБДД, входящая в состав соответствующего органа МВД. Органы местного самоуправления совместно с органами МВД участвуют в организации дорожного движения на территориях населенных пунктов. Они обеспечивают обустройство тротуаров, установку уличных указателей, ограждений, уличного освещения. Для крупных городов для обеспечения безопасности дорожного движения одной из задач муниципальной власти является оптимизация транспортных потоков на территории города: строительство объездных дорог, путепроводных развязок, пешеходных тоннелей, установка светофоров.
Федеральный закон №131-ФЗ 2003 г. возлагает на органы местного самоуправления поселений и городских округов функцию обеспечения первичных мер противопожарной безопасности. Полномочия органов местного самоуправления в данной области определены Федеральным законом «О пожарной безопасности». Перечень функций органов местного самоуправления в сфере пожарной безопасности значительно шире предусмотренного Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это противоречие предстоит устранить в процессе совершенствования
164
отраслевого федерального законодательства.
Вопросы гражданской обороны и обеспечение действий при возникновении чрезвычайных ситуаций (ГОЧС) возложены на федеральные органы, входящие в состав МЧС, с участием органов местного самоуправления. Финансирование этих органов частично осуществляется из местных бюджетов. К органам местного самоуправления относятся только муниципальные аварийные службы для устранения чрезвычайных ситуаций бытового характера и службы спасения на водах. В соответствии с существующим законодательством при исполнительном органе местного самоуправления создается орган ГОЧС в целях реализации на территории муниципального образования единой государственной политики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности. Он взаимодействует с соответствующими территориальными структурами федеральных и региональных органов исполнительной власти. Начальник муниципального органа ГОЧС назначается главой муниципального образования по согласованию с руководителем соответствующего органа субъекта РФ и должен иметь подготовку по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности.
Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКК было связано с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКК поселений находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых министерств и ведомств. В ходе приватизации эти объекты были переданы в
165
муниципальную собственность, с высокой степенью износа и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание. Для того чтобы не допустить полный развал систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вынуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношенные трубопроводы, устаревшие котельные и насосные станции и т. д.
Средств для их поддержания (и тем более для технического перевооружения) у местных властей не было, вследствие чего стала резко нарастать аварийность в системах жизнеобеспечения. Финансовый кризис и банкротство градообразующих предприятий поставили многие города и поселки с моноструктурным характером экономики в сложные условия, практически на грань вымирания. В результате начал нарастать объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно–коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими и другими организациями, что стало причиной неплатежей, охвативших практически все отрасли экономики.
Первоочередная задача финансового оздоровление предприятий ЖКК включает в себя инвентаризацию, реструктуризацию и ликвидацию накопившейся многолетней задолженности. Решение этой задачи даст положительный эффект.
Передача распоряжения бюджетными средствами на дотирование отрасли от предприятий к жителям осуществляется в комплексе с мерами социальной защиты малоимущих граждан. Вместо дотирования предприятий ЖКК были введены адресные жилищные субсидии, зачисляемые на персонифицированные счета граждан.
Изменение тарифной политики включает в себя
166
введение государственного регулирования тарифов на услуги естественных монополий (электроэнергию и природный газ) и ежегодное установление федеральным законом предельной стоимости ЖКУ на 1 м2 жилой площади дифференцированно по субъектам РФ. В некоторых регионах по согласованию с гражданами вводятся коммунальные пайки.
Содержание жилищного фонда и систем инженерного обеспечения поселений потенциально привлекательно для инвесторов. Предусматривается в основном переход с бюджетной на заемную основу инвестирования отраслей ЖКК (концессионные механизмы) с частичным бюджетным финансированием.
Реализация указанных мероприятий существенно повлияет на деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКК, избавит их от непосредственного выполнения хозяйственных функций по управлению и обслуживанию жилищного фонда, позволит существенно сократить расходы местных бюджетов на дотирование предприятий ЖКК. В то же время в условиях реформирования ЖКК перед местными органами возникает много новых задач.
В структурах всех муниципальных администраций есть подразделения, отвечающие за вопросы ЖКК. Важно их укреплять, осуществляя переподготовку специалистов применительно к новой экономической и управленческой ситуации в сфере ЖКК, обучая их работе с населением, немуниципальными управляющими и эксплуатирующими организациями. В администрациях некоторых городов созданы специальные структурные подразделения но вопросам регулирования ЖКК.
Содержание и ремонт жилищного фонда –
167
потенциально рентабельная и конкурентная сфера деятельности. Между тем во многих муниципальных образованиях все эти работы выполняются муниципальными унитарными предприятиями, подчиненными местной администрации. Она выступает в этом случае как прямой участник хозяйственной деятельности и как местный монополист.
В условиях многообразия форм собственности на жилищный фонд и нежилые помещения все собственники, включая органы местного самоуправления, юридические и физические лица, вправе самостоятельно определять организации для целей управления и обслуживания принадлежащего им жилищного фонда. Ключевая задача муниципальной власти – сoздание конкурентной среды в этой сфере. Для этого необходимо разделение функций и формирование договорных отношений между собственником жилья (или уполномоченной им организацией), управляющими компаниями и подрядными эксплуатирующими организациями.
Основным требованием при формировании или выборе управляющей компании должна являться ориентированность на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья. В роли подрядчиков по техническому обслуживанию, содержанию и ремонту жилищного фонда могут выступать жилищно–эксплуатационные организации (ЖЭО) всех форм собственности и организационно– правовых форм.
Разделение функций заказчика и подрядчика в современных условиях осуществляется на основе создания муниципальных служб заказчика, частных управляющих компаний и товариществ собственников жилья (ТСЖ). Понятие управляющей организации было
168
впервые введено Федеральным законом «О товариществах собственников жилья» и Жилищным Кодексом РФ. Муниципальная служба заказчика как управляющая организация может быть учреждена органом местного самоуправления в форме муниципального учреждения.
Важную роль в системе эксплуатации жилищного фонда играют расчетно–кассовые центры (РКЦ). Это специализированные информационно–вычислительные организации, осуществляющие деятельность по обработке и сбору платежей граждан. Они могут создаваться органами местного самоуправления в форме муниципальных учреждений или хозяйственных обществ.
Важнейшее условие успешного реформирования ЖКК – участие граждан в этом процессе, превращение жителя из пассивного потребителя ЖКУ и жалобщика на их низкий уровень, в полноправного собственника жилищного фонда. Во всем мире основная часть жилищного фонда находится в частной собственности: собственник сам содержит его, оплачивая услуги коммунальных служб. Собственник многоквартирного жилищного фонда сдает квартиры в аренду. Муниципального жилья в зарубежных городах очень мало. Как правило, это жилье невысокого качества для малообеспеченных слоев населения.
Федеральным законом 2003 г. предусмотрено сохранение в муниципальном собственности только жилищного фонда социального назначения для обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан на условиях договора социального найма.
Важная задача реформирования ЖКК – постепенная передача управления жилыми домами и прилегающими к ним территориями объединениям собственников
169
жилья: ТСЖ, жилищным и жилищно–строительным кооперативам Порядок создания и деятельности ТСЖ определен Федеральным законом «О товариществах собственников жилья». Жилищные и жилищно– строительные кооперативы, основанные на объединении их членами своих имущественных паев, рекомендуется преобразовывать в ТСЖ.
Товарищество собственников жилья – некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации общего недвижимого имущества в кондоминиуме.
Кондоминиум–имущественный комплекс, включающий один или несколько жилых домов с прилегающим земельным участком. Кондоминиум как неделимый имущественный комплекс подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Отдельные жилые помещения в кондоминиуме находятся в собственности граждан, юридических лиц, муниципального образования или других собственников, а общее имущество находится в долевой собственности. К общему имуществу в кондоминиуме относятся лестничные клетки, лифтовые шахты, крыши, технические этажи и подвалы, прилегающие земельные участки и другие объекты.
Предметом ведения ТСЖ является распоряжение общим имуществом кондоминиума, а также деятельность по содержанию, сохранению и приращению недвижимости в кондоминиуме. ТСЖ – юридическое лицо, подлежащее государственной регистрации в органах юстиции. Органы местного самоуправления обязаны оказывать поддержку ТСЖ, предоставлять им налоговые и иные льготы, предусмотренные для нанимателей муниципального
170