Государственное и муниципальное управление в современной России. Монография
.pdfприродные ресурсы, находящиеся в границах территории местного сообщества, движимое и недвижимое имущество, средств местного бюджета, государственная собственность, переданная местному сообществу для осуществления отдельных государственных функций.
Финансовую основу местного самоуправления составляют закрепленные законодательством на долгосрочной основе доходы, поступающие в местный бюджет, кредитные и иные финансовые ресурсы, поступление которых не противоречит законодательству.
Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 г. № 12-кз закрепляет основные положения о местном самоуправлении, предусмотренных Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ и Уставом Ставропольского края.
Закон определил право граждан на осуществление местного самоуправления, полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, полномочия органов государственной власти Ставропольского края в области местного самоуправления, функции государственного управления на территории муниципального образования, взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями.
ВЗаконе отражены правые, финансовые и территориальные основы местного самоуправления, органы и должностные лица муниципального образования, гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Всоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в
111
Российской Федерации» от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться:
наименование муниципального образования;
перечень вопросов местного значения;
формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом
112
Российской Федерации;
порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Устав принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ, а также нарушение установленного порядка принятия устава.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных округах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении.
Граница муниципального образования определяет территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Граница муниципального образования зафиксирована планом с пояснениями (приложение к Уставу).
Территорию муниципального образования составляют земли населённых пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли сельскохозяйственного назначения, земли, необходимые для
113
развития сельских поселений и другие земли в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения. Земля в пределах границ муниципального образования не находящаяся в собственности граждан и юридических лиц, либо в государственной собственности является муниципальной собственностью.
Кроме того, для признания территориальной единицы в качестве муниципального образования она должна иметь обязательные атрибуты территориальной основы местного самоуправления: муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:
территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями;
территории всех поселений, за исключением территорий городских округов входят в состав муниципальных районов;
территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии
сгенеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся
114
муниципальными образованиями);
в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории
свысокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);
сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его
115
состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района,
атакже для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.
Существует объективные критерии для определения территории муниципального образования:
Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было
116
объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления.
На территории муниципального образования должна существовать необходимая для решения местных вопросов социальная и коммунальная инфраструктура, что может потребовать объединения нескольких поселений в единое муниципальное образования.
При установлении территорий муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например, скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни, или хуторское хозяйствование. Это также условия, подлежащие обязательному учету.
Принципы определения оптимальной территории муниципального образования следующие:
1.Принцип баланса субъекта и объекта управления. Прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования органов власти на ней и перспективы развития территории.
2.Принцип минимизации уровня исполнения полномочий. Полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги.
Неоднородность сложившихся органов самоуправления в муниципальных образованиях вызвана характерными специфическими особенностями Ставропольского края.
Это многонациональный регион, многие территории которого отличаются самобытностью, специфичностью исторических, социально - политических, демографических и иных местных традиций. В крае сейчас постоянно проживают около 3 млн. чел., являющихся представителями более 60 национальностей и этнических групп, которых объединяла эта территория на протяжении всей истории России.
117
Территориальное управление в Ставропольском крае может организовываться по различным вариантам и схемам. Выделим четыре основных типа территориальной организации муниципальных образований:
со статусом самостоятельного муниципального образования, в состав которого входит один населенный пункт;
в составе единого самостоятельного муниципального образования объединяются несколько населённых пунктов, являющиеся его структурными подразделениями;
в составе единого районного муниципального образования (входят все поселения и территории сельского района);
в составе муниципального образования – часть поселения.
Критериями образования основного территориального типа для региона, когда в составе единого самостоятельного муниципального образования объединяются несколько населённых пунктов, являющиеся его структурными подразделениями, являются: незначительная удалённость сёл, посёлков, станиц друг от друга; наличие глубоко укоренившихся и исторически обусловленных производственных и общественно-экономических связей; отсутствие естественно-географических препятствий (рек, гор, оврагов), разделяющих и обосабливающих территорию; удобство для проживающего на данной территории населения
ввопросах совместного осуществления торгового, бытового, медицинского, учебного обслуживания, так как не во всех населённых пунктах есть в наличии весь необходимый перечень служб.
Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования,
118
компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.
Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из них наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например, муниципальная избирательная комиссия.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей менее 100, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан. Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и
119
должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.
По способу образования и делегирования полномочий органы местного самоуправления делятся на:
выборные,
другие.
Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Вторые создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т.е. выборы являются не только способом создания органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.
По назначению органы местного самоуправления делятся
на:
органы общего назначения,
органы специального назначения (с широкой и узкой специализацией).
Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие
120