Государственное и муниципальное управление в современной России. Монография

органы, как, например, финансовый или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т.д.).

Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;

добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на:

коллегиальные;

единоличные.

Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). Такие

121

решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на:

представительные (проектная функция);

исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении,

агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.

Для оценки способов формирования и компетенции органов местного самоуправления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Существует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размером его территории, объемом и

122

сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов.

Основные схемы, принятые в США:

1.Форма «совет-мэр», или форма со слабым мэром. Население избирает совет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.

2.Форма «мэр-совет», или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть его квалифицированным большинством голосов (обычно 2/3).

3.Форма «совет-управляющий». Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.

4.Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

5.Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.

В Германии сложились четыре основные организационные формы местного самоуправления.

123

1.Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.

2.Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельно правление общины - магистрат (коллегиальный исполнительный орган), возглавляемый бургомистром.

3.Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего состава, руководит и советом, и администрацией.

4.Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, отдельно избирается глава администрации (директор или городской голова).

В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комбинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

В Российской Федерации выделяют три модели построения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

124

В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в России выделяют следующие варианты формирования представительного органа муниципального района. Он может:

1)состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;

2)избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает:

а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

б) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;

в) по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счёт местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определённых законом;

г) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

125

д) защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении).

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего:

в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности;

в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы, муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и передаваемая в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления.

126

Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закреплённое за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Всостав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные и валютные фонды, муниципальные и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Всоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных

127

предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и передаваемая в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения территории (республики, края, области, района, муниципального образования).

Процесс формирования финансово-экономической основы местного самоуправления начался после принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. Именно он становится правовой основой муниципальной собственности – важнейшей составляющей экономической основы самоуправления. Порядок её формирования был установлен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Согласно этому, и другим документам в муниципальную собственность передавались:

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов. К ним относились: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты;

128

объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации.

2.Объекты государственной собственности, находящиеся

введении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.

3.Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.

В развитие вышеназванного постановления, Президент РФ своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, предаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом городов и районов.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

129

Правовая основа местных финансов начала законодательно оформляться в 1991 г. Её составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ.

В советский период развития нашего государства все действующие на территории РФ бюджеты, включая и местные бюджеты, объединялись в рамках единого государственного бюджета. В настоящее время местные бюджеты, являются частью финансовой системы РФ, существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления.

Финансовые средства муниципального образования включают:

а) средства местного бюджета; б) муниципальные внебюджетные средства;

в) финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;

г) средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы и т.д.).

Составление и исполнение местного бюджета – обязанность исполнительного органа местного самоуправления (местной администрации), К ведению представительного органа местного самоуправления относятся: рассмотрение проекта местного бюджета; утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнения.

Проект местного бюджета составляется на основании прогноза социально-экономического развития муниципального образования, решений органов местного самоуправления, а также необходимости финансирования за счёт бюджета тех или иных затрат.

При формировании бюджетов различных уровней применяются социальные нормы и нормативы,

130