Государственное и муниципальное управление в современной России. Монография

оздоровление, внешнее управление т мировое соглашение могут быть отнесены к санационным, поскольку их механизм ориентирован на достижение позитивного результата. Так целью наблюдения является обеспечение сохранности имущества должника (в первую очередь для обеспечения его деятельности), проведения анализа финансового состояния должника (для обоснованного выбора дальнейших действий относительно должника), составления реестра требований кредиторов и проведения первого собрания кредиторов

Целью финансового оздоровления определено восстановление его платежеспособности и погашение задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности, то есть обеспечение условий для его дальнейшего развития. Ту же санационную задачу выполняет и внешнее управление должником, поскольку данная процедура направлена на восстановление его платежеспособности. Безусловно, сюда же можно отнести и мировое соглашение, суть которого состоит в прекращении производства по делу о банкротстве путем достижения соглашения между должником и кредиторами. И лишь одна из пяти процедур банкротства – конкурсное производство, применяется в деле о банкротстве к должнику, признанному банкротом, в целях соразмерного удовлетворения требований кредиторов. В большинстве своем она завершается принудительной ликвидацией должника.

Итак, арбитражный управляющий – это гражданин РФ, являющийся членом саморегулируемой организации арбитражных управляющих и утверждаемый арбитражным судом на проведение судебных процедур банкротства исходя из их целевых

101

функций. При этом на процедуру наблюдения утверждается временный управляющий, на процедуру финансового оздоровления – административный управляющий, на процедуру внешнее управление – внешний управляющий, на процедуру конкурсного производства – конкурсный управляющий. В связи с тем, что мировое соглашение может заключаться на любой процедуре банкротства, то при его заключении необходимые полномочия законодательно закрепляются за управляющим, утвержденным на ту процедуру, в ходе которой происходит заключение мирового соглашения.

Поскольку процедуры банкротства в основной своей массе применительно к должнику выполняют санирующую функцию, то логично дать возможность оздоровления должника его собственникам, учредителям (участникам), заинтересованным в благополучном развитии событий кредиторам. Поэтому в рассматриваемом законе введено понятие санация, под которым понимаются меры, принимаемые ими в целях предупреждения банкротства и восстановления платежеспособности должника, в том числе на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве.

В соответствии с действующим законодательством, принимать участие в арбитражном процессе и представлять собственные интересы могут следующие лица: представитель учредителей (участников) должника, представитель собственника имущества должника - унитарного предприятия, представитель комитета кредиторов, представитель собрания кредиторов, представитель работников должника как лицо, уполномоченное работниками должника представлять их законные интересы при проведении процедур, применяемых в деле о банкротстве.

102

Уже после принятия новой редакции ФЗ №127 в 2009 году федеральным законом №73-ФЗ было введено понятие недостаточности имущества, под которым понимается превышение размера денежных обязательств и обязанностей по уплате обязательных платежей должника над стоимостью имущества (активов) должника. Тем же законом было прописано понятие вреда, причиненного имущественным правам кредиторов, а также и неплатежеспособности, трактуемой законодателем как прекращение исполнения должником части денежных обязательств или обязанностей по уплате обязательных платежей, вызванное недостаточностью денежных средств.

Создание системы контроля, надзора и регулирования отношений в сфере несостоятельности (банкротства) обусловило включение в содержание закона №127-ФЗ понятия федеральные стандарты, определяющие профессиональную деятельность арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, которые разрабатываются национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и утверждаются регулирующим органом в соответствии с Федеральным законом №127-ФЗ.

Отметим, что действующее законодательство в сфере несостоятельности (банкротства) за постсоветский период в силу его огромного значения для национальной экономики, претерпело несколько серьезных трансформаций, выразившихся в кардинальных изменениях (обусловивших принятие новых законов 1998 и 2002 годов), так и в многочисленных корректировках и дополнениях (20092013 годов), направленных на совершенствование отдельных его правовых норм. Нет сомнения, что этот

103

процесс будет продолжаться и дальше с целью более объективного учета складывающейся в стране социально-экономической ситуации.

104

ГЛАВА 4. СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ

Шевченко Евгений Александрович

ФГБОУ ВО «Ставропольский государственный аграрный университет»

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Основные теории и взгляды на природу местного самоуправления сформировались в основном в XIX веке.

По мнению представителей общественной теории местного самоуправления, к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо добавить четвертую - общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в дела местного

105

самоуправления невозможно.

Разновидность общественной теории самоуправления - хозяйственная. По мнению ее сторонников, функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью.

Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не являются профессиональными чиновниками, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населений.

Государственная теория исходит из того, что местное самоуправление - часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

Большинство современных учёных придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Общепризнанные установки и ценности международной

106

демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года. В ней дается следующее определение местного самоуправления:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает».

Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ приведена следующая формулировка:

«Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся:

107

самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;

организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;

соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

законность в организации и деятельности местного самоуправления;

гласность деятельности местного самоуправления;

сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;

государственные гарантии местного самоуправления. Существуют основные признаки местного

самоуправления, отличающие его от государственной власти. К ним относятся: различие в характере власти, разграничение сфер компетенции, самостоятельные источники средств, а также территориально ограниченный выборный принцип.

Одними из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, являются:

слабость гражданского общества;

низкий уровень социальной активности;

низкая правовая культура населения;

дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления.

Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между, возлагаемыми на него обязанностями и ресурсным обеспечением.

108

Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах.

Еще одна немаловажная проблема - дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Их подготовка требует длительного времени.

Правовую основу местного самоуправления в РФ составляют:

общепризнанные принципы и нормы международного права;

международные договоры Российской Федерации;

Европейская Хартия о местном самоуправлении;

Конституция Российской Федерации;

федеральные конституционные и федеральные законы

РФ;

указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

уставы муниципальных образований;

решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования,

109

постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г № 131ФЗ, включающий 12 глав, определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления в Ставропольском крае составляют Устав (Основной Закон) Ставропольского края от 12 октября 1994 г. № 6-кз, а также закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 г. № 12-кз.

Устав Ставропольского края регламентирует правовые, организационные и финансово-экономические основы

осуществляется гражданами через выборные органы местного самоуправление - собрание представителей (думы) или иные представительные органы, а также через местную администрацию, местные референдумы, собрания и сходы граждан, иные органы самоуправляющихся муниципальных общностей. Составной частью местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Оно организуется по инициативе жителей, которые самостоятельно выбирают наименование, вид органа самоуправления (казачий круг, совет микрорайона, уличный комитет и т.д.).

Экономическую основу местного самоуправления, согласно Устава Ставропольского края, составляют

110