Гла в а 3

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ИКОНТРРЕФОРМА 1892 ГОДА

3.1.ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Результаты деятельности самоуправления во многом определялись имевшимися у него финансовыми возможностями. А они зависели от установленных законом источников городских доходов и структуры городских расходов.

Все доходы городов делились на две категории: 1) обыкновенные, которые поступали из установленных законом постоянных источников, и 2) «чрезвычайные», которые не являлись постоянными.

Главную основу городского хозяйства составляли обыкновенные доходы. Например, за пятилетие 1880–1884 гг. они составили 2/3 общей суммы доходов (68,6%). Среди обыкновенных доходов выделялись: а) доходы с принадлежащего города имущества (земель, зданий и т.п.), они являлись самым значительным источником городских поступлений и за пятилетие составили четвертую часть бюджета (26,4%)1 и б) уплачивавшиеся в пользу города различные сборы, которые за пятилетие составили 62,3% всей суммы доходов. Среди городских сборов наиболее значительными были оценочный сбор с недвижимых имуществ частных лиц – 10,7% всех городских доходов, сбор с торговых и промысловых документов – 9,5%, с провоза и отвоза товаров – 4,7%2 и т.п. К обыкновенным доходам относились также сборы, взимаемые в пользу города при совершении нотариальных действий (засвидетельствовании актов и т.п.), сборы, взимаемые при клеймении мер и весов, сбор с аукционных продаж имущества и др.

1Статистический временник Российской империи. СПб., 1887. Сер. 3. Вып. 22. С. 166–191, 230–255, 294–295, 302–303.

2 Там же. С. 166–191, 294–295.

79

Оценочному сбору подлежали все находившиеся в городских пределах недвижимые имущества за исключением императорских дворцов, казенных зданий, которые были заняты правительственными учреждениями, и некоторых других имуществ. Размер оценочного сбора не мог превышать 10% чистого дохода с недвижимых имуществ. Если же этот доход определить было невозможно, то оценочный сбор устанавливался в размере не более 1% стоимости недвижимых имуществ. Установление указанных пределов обложения сборами на общественные надобности рассматривалось в качестве «ограждения частных интересов». А необходимость этого с точки зрения законодателя вытекала «из самых основных начал гражданского права, ибо неограниченное обложение частной собственности какими бы то ни было сборами, в существе, было бы ограничением и даже, до известной степени, отрицанием оной»1.

Сборы с документов на право торговли и промыслов могли устанавливаться думой: 1) с купеческих и промысловых свидетельств с билетов на торговые

ипромышленные заведении и 2) с разного рода патентов на заводы для изготовления напитков и изделий из спирта или вина, а также на заведения «для продажи питей». Размер этих сборов устанавливался в процентах от взимавшейся с них казенной пошлины. Максимальный размер сборов с купеческих свидетельств 1-й и 2-й гильдии вначале составлял 25%, а позже он снижен до 15%. Со всех других свидетельств и билетов размер соборов не должен был превышать 10% казенной пошлины, а сбор с патентов не должен был превышать 20% патентного сбора, взимавшегося в пользу казны.

Думы могли устанавливать в пользу города не любые сборы, а только те

ив тех пределах, которые были прямо предусмотрены законом. Установление же новых, не предусмотренных в Городовом положении сборов и налогов, или определение сборов свыше указанных в законе пределов могло быть только в законодательном порядке по ходатайству думы. На практике в министерство внутренних дел поступало значительное количество таких ходатайств. В связи с этим министерство 6 июня 1873 г. разъяснило, что ходатайства о новых городских сборах

иналогах могут возбуждаться «только в случаях более или менее исключительных». Эти случая могли быть двоякого рода: 1) город уже ввел у себя в максимальном размере предусмотренные Городовым положением сборы, однако они являлись недостаточными для покрытия обязательных расходов города, или 2) некоторые указанные в Городовом положении сборы по местным обстоятельствам не могли быть установлены. Практика же показала, что во многих городах сборы устанавливались не в максимально возможных размерах. Например, в Подольской губернии в 1885 г. в большинстве городов оценочный сбор и сбор с торговых документов не достигали предусмотренного законом максимального размера. В Черниговской губернии в начале 80-х годов оценочный сбор не достигал

1 Городовое положение с объяснениями. С. 121–122.

80

своего максимального размера в 7 городах1. Это свидетельствует о том, что гласные не хотели сами себя обременять налогами.

Доходами в собственном смысле слова можно было считать только обыкновенные доходы. А чрезвычайные доходы являлись «крайними и нежелательными». Однако на практике без чрезвычайных источников доходов большинство городов не в состоянии было покрыть свои расходы. Среди чрезвычайных доходов одни носили случайный характер (поступление недоимок городских сборов за прежние годы), другие же свидетельствовали «об оскуднении собственно городских средств и о необходимости прибегать к посторонним источникам», только благодаря которым было возможно осуществление всех необходимых расходов (позаимствование из городских капиталов, прибыль от городских банков, продажа городской земли, пособия из государственной казны и из земских сборов). За пятилетие 1880–1884 гг. чрезвычайные доходы составляли почти 1/3 всего бюджета2.

Среди чрезвычайных доходов наиболее значительными были пособие от казны – 7,9% и поступление недоимок городских сборов за прошлые годы – 7,4%. Поступления из городских капиталов составили 1,8%, однако в некоторых городах этот источник был весомым; например, в Подольской губернии он составил 44,5% всех доходов. Прибыль с городских банков составила 3,4% доходов3.

Утверждение думой сметы городских доходов еще не означало их фактическое поступление. На практике значительная часть средств, предусмотренная сметами, из-за недоимок не поступала в городскую кассу. В 1870 г. в сумма недоимок составила 76,1% от всех фактически поступивших доходов, а к 1890 г. их удельный вес хотя и сократился, однако оставался значительным – 31,1%4. Общая сумма недоимок за 20-летний период возросла в 2 раза.

Недоимками считались сборы, не уплаченные к установленному думой сроку. Они взыскивались двумя способами: 1) недоимки доходов с городских недвижимых имуществ взыскивались в исковом порядке через суд и 2) недоимки по городским сборам (если они не были внесены в течение 6 месяцев после назначенного думой срока) взыскивались в административном порядке при содействии полиции5 путем ареста доходов с обложенного сбором недвижимого имущества, а при недостаточности этой меры – путем продажи движимого имущества

4Отчет о денежных оборотах касс за 1870 год. СПб., 1885. С. 123–135; Отчет о денежных оборотах городских касс за 1890 год. СПб., 1892. С. 127–140.

5Обязанности полиции при взыскивании городом недоимок оценочного сбора заключались в производстве исполнительных действий, так как городское управление само не могло ни наложить арест на доходы с имущества недоимщика, ни продать его (см.: Мыш М.И. Городовое положение со всеми относящимися указаниями … С. 261–262).

81

недоимщика. Если недоимка не покрывалась продажей движимости, то продаже подлежало само недвижимое имущество. Однако оба этих способа взыскания недоимок на практике оказывались неудовлетворительными.

Проведение городской реформы способствовало увеличению городских доходов, за 20 лет они увеличились в 1,8 раз. Если в 1870 году в городах, в которых

вдальнейшем была проведена реформа, доходы составляли 2 747 660 рублей, то

в1890 году – 1 3185 445 рублей. Такие темпы роста городских доходов значительно превышали темпы роста в дореформенный период: за 30 предшествовавших лет (с 1840 до 1870 года) городские доходы увеличились только в 2,4 раза, а с 1858 г. до 1879 г. – в 1,6 раз. О том, что проведение реформы способствовало более быстрому росту городских доходов, свидетельствует и тот факт, что

в10 городах, в которых не было введено в действие Городовое положение, доходы с 1870 г. до 1890 г. увеличились только в 2,7 раз.

Анализ доходов отдельных городов показал, что за 20 лет они выросли почти во всех городах (за исключением трех небольших городов). Если в 1870 г.

вабсолютном большинстве городов доходы не превышали 10 тысяч рублей, то

в1890 г. в абсолютном большинстве городов эти доходы составляли от 10 до 50 тысяч рублей. С 4 до 20 возросло количество городов с доходом более 100 тысяч рублей, а в Одессе и Харькове они превысили 1 млн рублей. За 20-летний период особенно значительный рост городских доходов произошел в Севастополе –

в21,5 раз, в Старом Крыме – в 11,8 раз, в Ялте – в 11 раз, Феодосии – в 9,9 раз, Краснокутске Харьковской губернии – в 10,2 раза1.

Однако, несмотря на рост городских доходов, их не хватало для решения всех стоящих перед городским самоуправлением задач. Дефициты городских бюджетов были обычным явлением и отмечались, как правило, не менее, чем в третьей части всех городов (от 43 в 1870 г. до 63 в 1880 году). Во многих городах расходы превышали доходы по 4–5 лет подряд2. Такое положение во многом определялось структурой возложенных на города расходы.

Местное самоуправление было удобной для правительства формой управления теми областями общественной жизни, которые приобретали для государства, становящегося на путь капиталистического развития, жизненное значение, однако которыми правительственные власти не могли эффективно управлять из центра. Из сферы государственного управления городскому самоуправлению были частично переданы вопросы народного образования, здравоохранения, торговли, промышленности и др. Центральная власть освобождалась от значительной части обременительных для себя расходов на местное управление, переложив их на плечи самоуправления. В связи с этим генерал-губернатор Юго-западного края

всвоем отчете императору за 1872 год, оценивая значение городской реформы,

отметил «большое удобство в том, что с местной администрации слагается

82

прежде лежавшая на ней доля материальной ответственности… по городскому хозяйству». В то же время отсутствие органов самоуправления, по признанию в 1881 г. губернатора, усложняло деятельность административных органов1. Да

исами многие городские управления рассматривали свои функции, как деятельность органов, предназначенных только для более удобного и выгодного отбывания местных повинностей2.

Вопросы, на которые могли и должны были расходоваться городские средства, определил сам закон. Все городские расходы он разделил на две категории: 1) обязательные расходы, которые должны были производиться в обязательном

ипри том в первоочередном порядке, даже если другие расходы для города были более необходимыми и 2) прочие расходы (необязательные), которые законодателем рассматривались как менее важные для городов.

Обязательные расходы в 1870–1890 годах в среднем составляли 75,3% всех городских расходов, а к 1890 г. возросли до 78,9%. Они делились на две группы: 1) расходы на чисто местные нужды и 2) расходы, удовлетворявшие общеимперские потребности и являвшиеся по существу пособием государственной казне.

Красходам на чисто местные нужды относились расходы: 1) на содержание городского общественного управления, 2) на содержание городских общественных зданий и памятников, 3) на содержание городских улиц, площадей, дорого, мостов, водопроводов, городское освещение и т.п. в размере не менее существовавшего в городе при введении в действие Городового положения 1870 г., 4) уплата сумм по городским займам и выполнение городом принятых на себя обязательств; 5) пособия на содержание учебных, благотворительных и иных общеполезных заведений на основании постановлений, утвержденных в законодательном порядке. Эти обязательные расходы в 1880–1884 гг. составили 43,2% всех городских расходов, а в 1890 г. – 49,9%.

Кобязательным расходам второй группы относились расходы на воинские потребности, на отопление и освещение тюрем, на содержание полиции и общественных пожарных команд, на занесенные в государственную роспись пособия государственному казначейству. Эти расходы, не имевшие прямого отношения к местным потребностям были возложены на самоуправление, так как являлись обременительными для центральной власти. Они поглощали третью часть всего городского бюджета (в 1880–1884 гг. – 32,1%, а в 1890 г. – 29%) и забирали у самоуправления средства, необходимые для достижения главных его целей повышения благоустройства и благосостояния городов.

В связи с этим, по свидетельству в начале 80-х годов Воронежского городского головы, должностные лица самоуправления были до чрезвычайности обременены делами, не касающимися ни городского хозяйства, ни городского благоустройства, и почти не имели времени для успешной работы по удовлетворению

83

польз и нужд собственно города. Канцелярия и бухгалтерия Киевской городской управы состояли из множества служащих, на содержание которых расходовались значительные суммы, однако деятельность которых обслуживала интересы государства, а не городского населения. В связи с этим из общего числа существовавших в управе отделений («столов») собственно городские дела сосредотачивались «едва ли не в одном столе», а остальные вместе о значительной частью бухгалтерии занимались почти исключительно делами по удовлетворению требований правительства1.

Самые значительные средства городское самоуправление вынуждено было расходовать на воинский постой и другие воинские потребности. Например,

в1880–1884 гг. они составили 15,4% всех городских расходов, а для многих городов они были просто разорительными. В одном городе расходы на воинские потребности превысили 50% всех городских расходов, в 10 городах они составили от 30% до 50%, в 36 городах – от 10% до 30%. А когда у городского общественного управления по поводу этих расходов возникали споры с военным ведомством, их решение было не в пользу самоуправления2.

Большие расходы на военные потребности объяснялись тем, что способ отбывания воинской квартирной повинности был невыгодным для большинства городов. В них почти не было казарменных помещений для войск, поэтому достойная повинность отбывалась натурою. А суммы, получаемые на эти цели от казны,

вбольшинстве случаев оказывались недостаточными. Поэтому городские управления за наем помещений для войск вынуждены были доплачивать свои средства и нередко значительные.

ВВолынской губернии дело дошло даже до того, что губернатор в 90-е годы вынужден был поставить вопрос о сокращении расходов городов на военные нужды, которые при пограничном положении губернии были намного больше, чем

вгородах других губерний. Если за пятилетие 1880–1884 гг. в среднем в Российской империи расходы на воинские нужды составили 3,3% всех городских расходов. При значительном сосредоточении войск и небольших размерах отпускаемых для них казной квартирных окладов те доплаты из городских средств, которые приходилось делать, были для городов чрезмерными и даже непосильными. Губернаторы отмечали, что своею «задолженностью и расстройством финансов многие города обязаны исключительно тем большим и обременительным расходам, которые приходится им нести по расквартированию войск»3.

Значительные средства города должны были расходовать на полицию, являвшуюся правительственным учреждением. На городское самоуправление было возложено участие в расходах на содержание чинов городской полиции, содер-

жание пожарной команды, принадлежавшей к составу полиции, устройство

84

или наем помещений с отоплением и освещением для городского полицейского управления и пожарной команды, выдача квартирных денег их чинам, не имевшим от города помещения, другое вещественное довольствие. Многие городские полиции полностью содержались на средства городов без какого-либо участия государственной казны. И когда возникал вопрос о дополнительных ассигнованиях на содержание увеличивающегося штата такой полиции, правительство стремилось переложить их на самоуправление1.

В общем итоге расходы на содержание полиции в 1880–1884 гг. составили 8,8% всех городских расходов, а на содержание пожарной команды – 5,5%. За пятилетие средства на полицию не расходовались только в 3 городах из 1352. И хотя проведение городской реформы способствовало сокращению удельного веса расходов на полицию3, их размер был больше, чем расходы на народное образование и здравоохранение вместе взятые.

Свои средства города обязаны были расходовать и на тюрьмы, которые были не местными, а общегосударственными учреждениями. Еще при подготовке городской реформы отмечалось, что расходы на отопление и освещение тюрем «по всей справедливости следовало бы сложить с городов, отнеся их на государственные земские сборы». Однако в связи с тем, что этот вопрос из-за его сложности

иважности необходимо было «подвергнуть особому рассмотрению», было «признано, впредь до особых распоряжений, нужным причислить упомянутые расходы к числу обязательных для городов издержек», так как немедленное их прекращение «могло бы поставить в затруднение государственное казначейство». И, несмотря на то, что при подготовке городской реформы правительство «твердо решилось на освобождение городов» от обязательных расходов по отношению

иосвещению тюрем, в дальнейшем эти расходы с городов так и не были сняты4.

В1890 году в расходы на отопление и освещение тюрем в целом составили 130 732 рубля или 1% всех городских расходов. Однако для конкретных городов, где имелись тюрьмы, эти расходы были значительными. Например, в Харьковской губернии они составили 17,5% всех расходов. А по абсолютным размерам эти расходы в указанных городах были на 2–4 месте5.

На практике города производили расходы не только на отопление и освещение тюрем, но и на другие цели. В связи с тем, что в Одессе помещение существовавшей тюрьмы пришло «в совершенную ветхость», городская дума приняла постановление об отпуске в распоряжение казны 400 тысяч рублей на постройку

3В 1870 г. расходы на полицию составили 14,7%, а в 1890 г. – 9,6%. В 1880–1884 годах в городах, в которых было введено Городовое положение 1870 г., расходы на полицию составляли 8,8%, а в 10 городах, в которых городская реформа не была проведена, они составили 20%.

85

новой тюрьмы (и это в то время, как у города оставался долг казне в размере 159 757 рублей). В связи с этим появилась возможность «иметь в Одессе в непродолжительном времени новую тюрьму со всеми позднейшими усовершенствованиями без особенного обременения государственного казначейства»1.

Расходы городского самоуправления по обслуживанию общеимперских нужд в среднем поглощали почти третью часть всех городских средств, а в некоторых городах они доходили даже до 70%. В 1880–1884 годах расходы на военные нужды, полицию, пожарную команду и пособия казне в городах составили более 50% всех расходов2.

Если городское самоуправление не выполняло возложенные на него обязательные расходы и не реагировало на напоминания об этом губернатора, то статья 12 Городового положения позволяла губернатору по решению губернского по городским делам присутствия приступить к непосредственным исполнительным распоряжениям за счет города3. И делалось это путем наложения губернатором ареста на городские доходы, исполнение распоряжений губернатора по этим вопросам возлагалось на местную полицию. В этом случае городская управа должна была подчиняться действиям полиции4.

На практике указанное право в разных губерниях использовалось по-разному. Например, в Харьковской губернии факты применения ст. 12 Городового положения были редкими5, а Подольский губернатор в 1888 г. это право использовал 7 раз6. «В виду расстройства городского хозяйства, неуплаты казенных долгов и неудовлетворения обязательных расходов» Таврический губернатор в 1884 году взял г. Бердянск «под правительственную опеку, по точному смыслу ст. 12 Городового положения»7.

Необходимость производить обязательные расходы не давала возможности многим городам в достаточной мере удовлетворять непосредственно городские потребности. По своему усмотрению самоуправление имело право использовать свои средства только после производства всех обязательных расходов. Это право самостоятельного расходования оставшихся средств было новым правом самоуправления, которого не существовало в дореформенный период. Однако все же эти оставшиеся средства могли расходоваться не на любые цели, а только на местные нужды, которые не выходили из круга вверенных самоуправлению дел.

3С 1877 г. в местностях, состоявших на военном положении, по отношению к воинским потребностям губернаторы получили право применять эту меру по собственному усмотрению без особых постановлений губернских по городским делам присутствий.

86