Появление общественных комитетов соответствовало демократическому этапу революции, но они изжили себя и к концу двоевластия и исчезли на большей части территории страны. К этому времени подверглись демократизации старые самоуправления. Их состав изменился. В общественных комитетах надобности больше не было.

Другой формой демократизации было возложение функций государственного управления на самоуправления. Своеобразной формой демократизации стало участие в управлении органов будущей политической системы – рабоче-кресть- янских Советов.

5.4.ВЗАИМООТНОШЕНИЯ НОВЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Характер этих отношений определялся прежде всего политическим составом правительственного аппарата и органов местного самоуправления данной местности, а также политическим положением в регионе. В условиях усиления революционного накала борьбы, судебные и правительственные органы не могли игнорировать положения местных органов. Примером может быть указание Екатеринодарского окружного суда от 31 мая 1917 года об усилении борьбы с самогоноварением по заявлению Некрасовского исполкома Кубанской области и рассмотрение в том же суде заявления Темиргоевского исполкома от 3 июня об отсрочке выплаты долгов крестьян кредитному товариществу и банкам.

Между правительством и общественными комитетами развернулась борьба за политический приоритет комиссаров, которая в целом завершилась поражением правительства. Избранные местными комитетами коллегиальные комиссариаты при многих комиссарах выполняли функцию совещательного органа. Однако в ряде мест они стали контрольными органами, например, в Екатеринодаре1, а на Урале комиссариаты становились органами предварительного обсуждения важнейших вопросов, подлежащих ведению комиссаров2. Чтобы устранить комиссариаты, Временное правительство ввело должность помощника комиссара, но далеко не всегда это дало ожидаемые результаты. Исполкомы вмешивались в подбор комиссаров Временного правительства. Исполнительное бюро Одесского городского общественного комитета сообщало, что 25 июня соединенный совет 10 президиумов общественно политических организаций упразднил административное управление Одесского градоначальства, а его функции взяло на себя.

150

7 июня 1917 года МВД сообщало, что исполком Баку избрал градоначальника и его помощника, а исполком Тифлиса (Тбилиси) избрал городской комиссариат из трех человек, в том числе председателя комиссариата. В крупнейшем политическом центре страны – Москве 12 июня губернское совещание уездных исполкомов, комиссаров и членов губернского исполкома избрало комиссаром А.А. Эйлера. Очень скоро из 55 ранее назначенных Временным правительством губернских комиссаров осталось около половины, а из 439 уездных комиссаров – только 177.

С точки зрения методов и мотивов действий губернского исполкома представляет интересна история с замещением должности комиссара Орловской губернии. По назначению Временного правительства эту должность занимал октябрист С.Н. Маслов. Губернский комитет общественной безопасности в начале июня 1917 года выделил губернский исполком при комиссаре, избрав комиссаром эсера Р.В. Цветаева. МВД не согласилось с заменой комиссара. Тогда 14 июня исполкомы заявили, что Маслов смещен как октябрист, не способный демократизировать земское собрание губернии, что в период революции действует народная воля, а указания правительства выполняются постольку, поскольку они не противоречат народному правосознанию, что исполком с недоверием относится к Временному правительству и его комиссарам. Прибывший из столицы посланец правительства не смог изменить положение. В августе правительство вынуждено было утвердить Цветаева комиссаром, хотя он одновременно был председателем губернского Совета рабочих и солдатских депутатов, а правительство запрещало такое совмещение.

Смена комиссаров иногда имела место под непосредственным влиянием рабочего движения. Ревельский Совет рабочих депутатов в июне попытался сместить губернского комиссара И.И. Поске. В Кишиневе по докладу близкого большевикам сенатора Н.Д. Соколова объединенное заседание исполкомов Советов рабочих и солдатских депутатов, губернского и городского исполкомов общественных организаций в июне 1917 года приняло решение о том, чтобы комиссар Бессарабии избирался Петроградским Советом рабочих депутатов. Попытка сместить губернского комиссара А.А. Булатова была сделана Новгородским губернским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, крестьянских депутатов, профсоюзов, больничных касс и комитетов демократических партий. Исполком Новгородского губернского комитета общественного спокойствия 25 июля признал деятельность комиссара недемократической, но от увольнения воздержался.

Основанием для избрания или отстранение комиссаров нередко служило их отношение к решению аграрного вопроса. 25 мая Самарский крестьянский съезд отменил циркуляр Временного правительства от 3 мая о недопустимости самозахвата земли и решил немедленно передать землю земельным комитетам. В июне Самарский губернский комитет народной власти избрал губернским комиссаром председателя съезда эсера С.А. Волкова, который не явился на вызов МВД и вступил в должность явочным порядком. В Виленской губернии комиссар

151

О.С. Балай был избран на собрании выборщиков в апреле, а в июле он утвердил решение продовольственных комитетов об отобрании земли у ряда владельцев и о распределении ее среди неимущих. В Курской губернии Дмитриевский уездный исполком 15 августа устранил комиссара уезда А.К. Казакова за то, что он препятствовал самозахватам земли, избрав комиссаром В.В. Бритарева.

Иллюстрацией массовых выступлений против контрреволюционных представителей Временного правительства являются события в Черноморской губернии и Кубанской области. В Новороссийске 24–25 мая одновременно работали два съезда: Совет рабочих депутатов и мелкобуржуазных гражданских комитетов. На совместном заседании съезды выразили недоверие комиссару правительства кадету Н.Н. Николаеву и избрал комиссариат во главе с эсером А.П. Сазоновым. Правительство не признало комиссариат и назначило комиссара из местных эсеров Н.С. Долгополова. В июле в Екатеринодаре соединенное заседание представителей общественных организаций выразило недоверие комиссару Кубанской области кадету К.Л. Бардижу. Но на Кубани, в отличие от Черноморья, позиции контрреволюции были сильны, и правительство оставило комиссара на посту, а Кубанский областной исполком был объявлен органом, не являющимся «поддержкой авторитета власти»1.

В почти массовой смене комиссаров правительства не трудно заметить общую черту: правительство отстаивало комиссаров-кадетов, а массы заменяли их представителями левых течений – обычно эсерами. Этот процесс демократизации местного управления проходил по инициативе масс, большинство которых весной и летом 1917 года еще верили мелкобуржуазным партиям. Так, в июне среди 10 краевых, областных и губернских комиссаров Сибири было четыре эсера, один меньшевик, один народный социалист, один кадет и трое беспартийных2.

Временное правительство взяло курс на ликвидацию демократических местных управлений. В казачьих областях прошла волна их погромов. В июле при молчаливом согласии правительства были разогнаны исполкомы в Темиргоевской, Архангельской, Платнировской и других станицах Кубанской области3.

Таким образом, выступления трудящихся против правительственных органов вылилось в борьбу прежде всего против комиссаров как сторонников политики Временного правительства. Формы этой борьбы были различными: отстранение комиссаров от должности, перевыборы, установления над ними контроля местных органов, включение их в коллегиальный орган из местных представителей. Все это ослабляло влияние правительства на местах. Меньшевистская газета «День» 3 мая писала о постоянных конфликтах между общественными

152

организациями и властью. Газета П.П. Рябушинского «Утро России» 5 мая отмечала, что в стране нет организованной авторитетной власти1.

Единственная отрасль государственного строительства, в которой Временное правительство стремилось добиться существенного успеха, было местное самоуправление. Правительство вынуждено было реагировать на демократическое движение и пыталось взять под свой контроль реорганизацию местного управления, которую явочным порядком проводили массы. Особенно это относилось к тем местностям, где не было земств и где могли возникнуть органы нежелательные для правительства.

В ответ на требования буржуазных слоев Прибалтики Временное правительство 30 марта образовало Эстляндскую губернию во главе с комиссаром и губернским земским советом. В состав губернии были включены соседние уезды с эстонским населением. Губернский земский совет избирался уездными земскими советами и городскими думами. Уездные земские советы избирались уездными избирательными собраниями, участники которых выдвигались волостными земскими собраниями. Выборы были всеобщими, равными и тайными при возрастном цензе 21 год и цензе оседлости один год2. В отношении Лифляндии 22 июня было принято аналогичное постановление3.

Следовательно, здесь не был проведен принцип отделения земств от правительственной администрации, который декларировали не только меньшевики и эсеры, но и кадеты: выбранный земский совет действовал под руководством назначенного центральной властью комиссара. Совет, по существу, был совещательным органом при комиссаре, а не органом власти. Поэтому здесь не было даже той урезанной формы самоуправления, которая действовала во Франции, Бельгии, Голландии, где на ряду с назначенным представителем правительства, есть областной выборный орган власти. Это была модификация бюрократической централизации, свойственная старой России.

Большое значение придавалось закону о волостном земстве от 21 мая 1917 года, который определил статус низового звена и управления в сельской местности в 43 губерниях, т.е. в 9,5 тысяч волостей4. Согласно ст. 2 и 11 закона, выборы в волостные земские собрания проводились не только крестьянским населением, как это было раньше при избрании сходов, а всем населением волости прямым голосованием. Волостное земское собрание избиралось на три года. На этот же срок оно избирало свою управу из лиц, не моложе 21 года. Согласно

4Постановление Временного правительства от 21 мая 1917 г. о введении волостного земского самоуправления:временноеположениеоволостномземскомуправленииинаказопроизводстве выборов волостных земских гласных / под ред. секретаря комитета П.В. Чагина. Пермь: изд. Пермского губернского статистического комитета, 1917. 42 с.

153

статьи 3 закона, отношения с вышестоящими земствами строились на основе соглашений Следовательно, земство признавалось независимым органом. Однако на волостное земство возлагались некоторые обязанности административного и полицейского характера. По этим вопросам они были в подчинении у местных комиссаров согласно статьям 3, 18, 20, 94 закона.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях было изменено 9 июня. Новое положение уточнило компетенцию земств. На них возлагались обязанности управления и хозяйство в вопросах раскладки повинностей, наблюдения за состоянием дорог, пристаней, путей сообщения, содержания почтово-те- леграфных учреждений, больниц, школ и т.п. Выборы были всеобщими, равными при тайном голосовании.

Низшее звено земств избиралось прямым голосованием. Возрастной ценз для избирателей определялся в 21 год. Земские собрания на один год избирали своего председателя. В отличие от старых земств, новые имели право издания обязательных постановлений, которые имели принудительную силу. В постановлении

овыборах губернских уездных гласных от 21 мая устанавливался порядок выборов: губернские гласные избирались уездными земскими собраниями и городскими думами на три года, первые выборы до 1 января 1919 года (ст. 52). На такой же срок избирались гласные от сельских местностей и городских поселений в уездное земское собрание. Исполнительными органами земств были управы1.

На добровольной основе земства губернии могли войти в члены Всероссийского земского союза, образование которого предусмотрено постановлением правительства от 7 июня2. Добровольный характер членства в этом союзе говорил

отом, что земства рассматривались как общественные, а не государственные органы, хотя они выполняли ряд функций государственного управления. Сам Всероссийский земский союз не был государственной организацией и имел весьма неопределенные задачи: мероприятия общеземского характера. Губернские земства избирали по три представителя в высший орган союза – Собрание уполномоченных. Через этот орган правительство могло направлять работу земств, получивших слишком широкие полномочия и независимость от правительственной администрации.

Расширение полномочий земств было демократической мерой. Но, в месте с тем, это означало предоставление местной, в том числе национальной, буржуазии прав управления, означало расширение и укрепление социальной базы Временного правительства. В постановлениях правительства земства характеризовались как юридически самостоятельные организации, участвующие в гражданском обороте, имеющие право вступать в товарищества для участия в торговых, промышленных и иных частноправовых предприятиях. Земства могли выступать в союзы между собой.

154

В целях унификации управления и упрочения позиций местной буржуазии Временное правительство стало разрабатывать проекты введения земств в тех регионах страны, где их не было раньше. В основу положений о введении земств

вСибири, в казачьих областях, на Севере, в Закавказье и Средней Азии было положено постановление от 21 мая о выборах губернских и уездных гласных и от 9 июня о губернских и уездных земских учреждениях, предусматривавшие всеобщее избирательное право, отсутствие ограничений по религиозным и национальным признакам и т.д. Имелись некоторые отличия в Положениях о земствах по разным регионам. Так, в Средней Азии следовало создать областные земства

ввиду отсутствия там губерний, на них должны были возлагаться все задачи управления. В Донской области земствам предлагалась не выполнимая задача – выкупить имущество казачьего войска. Земли и имущество казачьего войска разрешалось облагать земскими налогами. В Киргизии разрешалось создать национальные земства черезполосно с русскими или смешанные, на Кубани земства не имели отношения к имуществу казачьего войска, что делало земства неплатежеспособными и т.п.1

При введении земств в новых регионах учитывалась местная специфика. Так,

вАрхангельской губернии и в Сибири за волостными и инородными управами, действовавшими среди малых народностей, сохранялось право осуществления судебных функций по маловажным делам2. В Якутии на Новой земле губернские земские собрания и управы несли обязанности уездных и действовали через земских уполномоченных, имевших права гласных. Им подчинялись иногородние управы, сельские и родовые управления, старосты и старшины. Следовательно, принцип независимости земств здесь и действовал. Уполномоченный обязан был раз в год собирать съезды местного населения, старшин и старост. Порядок выборов земских органов определялся губернскими или областными земскими собраниями. Съезд избирал совет из 3-5 человек, который действовал бы при уполномоченном с совещательным голосом3.

17 июня действие Положения о земстве в Архангельской губернии и Сибири было распространено на Акмолинскую, Тургайскую, Уральскую, Семипалатинскую и Семиреченскую области. Однако введение здесь земств возлагалось на губернские (областные) исполкомы общественных организаций, так как гражданская администрация в прошлом почти отсутствовала. Общественные комитеты создавали органы по введению земств, либо сами занимались их организацией, пользуясь правами уездных земских управ4. Это же положение 1 июля распространено на Туркестан. Так как здесь не было волостей, выборами должны

1Усатов С.А. ОрганыгосударственнойвластииместногосамоуправленияРоссиивфеврале– октябре 1917 года: историко-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 134.

155

были заниматься уездные управы. При этом кочевники голосовали по месту пребывания, но входили в списки по месту зимовий1.

Врайонах расселения калмыков и киргизов создавались Киргизское внутреннее ордынское земское управление и Калмыцкое степное земское управление

справами губернских земств. Уездному земству соответствовало улусное у калмыков и участковое у киргизов управление. Низовым звеном были волостные земские собрания у киргизов и аймачные земские собрания у калмыков. Но права этих органов были ограничены: в отличие от постановлений земств и других районах страны, их постановления требовали утверждения уездными органами2.

Новые земства вводились вместо прежних цензовых органов и общественных комитетов. Им пытались заменить даже Советы рабочих и крестьян, но этому воспрепятствовали большевики. Введение земств имело и оборотную сторону: фиксировался определенный «уровень» демократизма. Поэтому в ряде мест их введение было встречено враждебно, так как масс больше импонировали более демократичные и почти неуправляемые волостные исполкомы, подлежащие теперь ликвидации3. В сельских районах мало было партийных организаций. Выборы волостных земств обычно проводились без участия по мажоритарной системе, что удовлетворяло сельскую буржуазию. По более прогрессивной пропорциональной системе избирались уездные и губернские земские органы, что удовлетворяло требования левых партий4.

Вответ на общее недовольства цензовыми городскими думами правительство издало 15 апреля постановление о выборах гласных городских дум5. Согласно статьи 3 этого акта, вводилось всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайной подаче голосов. Отменялись всякого рода цензы, кроме возрастного – 20 лет. Избирателями могли быть все жители города и военнослужащие, чьи воинские части располагались в городе, а так же лица, имеющие в городе имущество, службу и иным образом связанные с городом. Никто не мог иметь более одного голоса. В выборах не участвовали председатель высшей администрации, монахи, сотрудники милиции, душевнобольные, осужденные. Согласно статье 24 устанавливалось пропорциональная система выборов. Прошедшие в июле-ав- густе выборы в городские думы были вполне демократичными. Они обозначали политический закат партии кадетов, обеспечили большинство меньшевикам и эсерам, показали рост влияния большевиков в массах.

3Седов А.В. Борьба крестьян России за демократическое самоуправление в период перераста- ниябуржуазно-демократическойреволюциивсоциалистическую//Вопросыисториисоциа- листической революции и социалистического строительства в СССР. Горький, 1972. С. 32.

156

Постановлением правительства была расширенна компетенция городских дум: они получили право издания обязательных постановлений, стали действительными самоуправлениями. Вместе с тем, над городским самоуправлением учреждался правительственный контроль. Решение городских дум об отчуждении городских недвижимых имуществ, о займах и других обязательствах, которые вместе с другими обязательствами превышали годовой доход, о договорах застройки на срок более двенадцати лет или на сумму более 500 тысяч рублей и т.п. – подлежали утверждению МВД1. В постановлении от 15 июля о поселковом управлении установлен статус поселковых собраний и управ, аналогичный городскому, но подобно волостным земствам они имели некоторые административные и полицейские полномочия (ст. 96): право задерживать преступников, исполнять распоряжение правительственных органов2.

Исполнительными органами в городах и поселках были соответствующие управы, избиравшиеся думами на три года. Обязательные постановления поселковых собраний подлежали утверждению уездной управой3. Следовательно, статуса земства эти органы не имели – постановления земств в утверждениях не нуждались.

Готовясь к муниципальным выборам, Временное правительство быстро определило статус низовых звеньев самоуправлений, что бы закрепить эти органы государственности. Эта мера становилась формой противодействия стремлению большевиков передать власть Советам. С приближением октябрьского восстания укрепление самоуправлений приобретало все более антибольшевистский оттенок.

157