были рассмотрены вопросы проекта, по которым существовали значительные противоречия. Соединённые департаменты поддержали идею исполнения одним лицом обязанностей председателя собрания и думы; высказались за создание губернских по городским делам присутствий, согласились с предложением о введении в пользу города сбора с квартир или жилых помещений.

11 мая 1870 года проект был рассмотрен Общим собранием Государственного совета. Общее собрание, признав настоятельную необходимость преобразования городского общественного управления, остановилось на двух вопросах, вызвавших значительные разногласия: 1) о соединении обязанностей председателя думы и управы и 2) об учреждении губернских по городским делам присутствий. По первому вопросу Общее собрание поддержало мнение Соединенных департаментов. Предложение же о предоставлении губернскому присутствию права непосредственного вмешательства в деятельность городского самоуправления было отклонено.

1.2.ВВЕДЕНИЕ В ДЕЙСТВИЕ ГОРОДСКОЙ РЕФОРМЫ

Сподписанием проекта императором 16 июня 1870 года Городовое положение вступило в законную силу. Оно вводилось в действие в городах и посадах страны не единовременно. В соответствии с «высочайшим указом Правительствующему сенату» Городовое положение вступило в силу незамедлительно в 41 губернском

иобластном центрах и четырех портовых городах, имеющих важное торговое и военное значение. Городская реформа первоначально была проведена в этих городах «как наиболее подготовленных к общественной деятельности». В остальных городах и посадах, отнесённых указом к первой очереди, Городовое положение необходимо было ввести в «ближайший по возможности срок, соображаясь с местными обстоятельствами, по усмотрению министра внутренних дел».

Вопрос о применении Городового положения к западным губерниям, а также к столицам и г. Одессе министерству внутренних дел было предложено подготовить дополнительно и свои предложения внести на разрешение в законодательном порядке1. Для обсуждения вопросов о проведении городской реформы в столицах, Одессе и Западных губерниях были образованы специальные правительственные комиссии. В итоге на Одессу действие Городового положения 1870 г. с некоторыми изменениями было распространено особыми Правилами, утвержденными 20 июня 1872 г., а на западные губернии – Правилами, утвержденными 29 апреля 1875 г.

1 Полное собрание законов Российской империи. Т. 45, отд. 1, № 48498. СПб., 1874.

18

Процесс проведения Городской реформы растянулся на 14 лет и даже потребовал внесения изменений в законодательство. В течение первого четырехлетия (1871–1874 гг.) новое общественное управление введено в 91 городе и пассаде

(67,4%).

В некоторых городах проведение городской реформы затягивалось на длительное время. Дольше всего этот вопрос решался в Бахчисарае Таврической губернии. Ходатайство о введении там нового городского самоуправления возбуждено в ноябре 1873 г., а фактически реформа проведена лишь в декабре 1878 года, т.е. через 5 лет. Специфика национального состава населения Бахчисарая потребовала внести изменение в уже действовавший закон. В соответствии со статьей 35 Городового положения число членов думы («гласных») из нехристиан не должно было превышать одной трети общего числа гласных. Однако в Бахчисарае это требование было невыполнимо, так как при проведении первых выборов по новому закону среди избирателей магометан было в 5,8 раз больше, чем христиан (соответственно 621 и 108 чел.). В связи с этим вокруг указанной статьи 35 с самого начала развернулась борьба различных национальных групп горожан. Татары ходатайствовали о том, чтобы в городскую думу они могли избирать более 1/3 всех гласных, т.е. чтобы к Бахчисараю из-за его «исключительного положения» не применялось требование статьи 35. При сложившихся условиях министерство внутренних дел признало невозможным применить в Бахчисарае общие правила. Поэтому по представлению министерства статья 35 Городового положения была дополнена Мнением Государственного Совета, утвержденным императором 22 ноября 1873 года. В соответствии с этим дополнением, в тех городах, в которых из-за недостаточного числа христиан было затруднительным исполнение требования об образовании городской думы в составе не менее двух третей гласных из христиан, министерство внутренних дел могло разрешить исключение из этого правила1. В связи с этим в апреле 1876 г. Таврической губернатор, высказав свои соображения, в том числе политические «брожение татар и стремление их к переселению», предложил, чтобы в Бахчисарайской думе половина гласных была из христиан и половина из нехристиан. Министерство внутренних дел 19 мая 1876 г. согласилось с этим предложением. В дальнейшем при выборах на второе и третье четырехлетие министерство дало разрешение на аналогичные исключения из общего правила, хотя одна группа горожан ходатайствовала о том, чтобы к Бахчисараю применялись общие требования статьи 35 Городового положения, в другая группа, наоборот, ходатайствовала о том, чтобы количество гласных от нехристиан не ограничивалось ½ частью думы2.

Обычно о введении Городового положения в действие в том или ином городе «городское общество» («жители города», городские думы и т.п.) возбуждало ходатайство, которое направлялось губернатору. В соответствии с циркуляром

19

министра внутренних дел от 19 мая 1871 года, вопрос о проведении реформы губернаторы должны были передавать на обсуждение губернского по городским делам присутствия, чтобы оно выяснило «в необходимой мере те стороны дела, которые определяют собою будущее устройство и положение» города, просящего о преобразовании общественного управления1. После этого, независимо от согласия или несогласия этого присутствия с ходатайством, губернатор должен был направить материалы в министерство внутренних дел, а при наличии генерал-губер- натора – генерал-губернатору, который и направлял ходатайство в министерство.

Вбольшинстве случаев города ходатайствовали о проведении в них реформы. Перейдем к рассмотрению того, как на примере города Мурома конкретно воплощалось в жизнь Городовое положение. Итак, муромское городское общество обращается к губернатору 18 марта 1871 года с ходатайством о введении в Муроме Городового положения 1870 года2. Почти годичное промедление объясняется тем, что закон вводился в действие не одновременно во всех городах империи.

Впервую очередь городское управление преобразовывалось в столицах, Одессе и сорока одном губернском и областном городе. В остальных городах положение предлагалось ввести в «ближайший по возможности срок, соображаясь с местными обстоятельствами, по усмотрению министра внутренних дел»3. К 1892 году городская реформа была осуществлена в шестисот двадцати одном из семисот семи городских населенных пунктов в регионах, подпавших под действие перечисленных законодательных актов4.

Вответ на ходатайство из Мурома о введении нового городского самоуправления, Владимирский губернатор уже на следующий день посылает запрос на этот счет в Министерство внутренних дел. Начальник второго отделения первого стола Хозяйственного департамента МВД ответил, что «… со своей стороны я, согласно Вашим заключением и приговором городского общества, не встречал бы препятствий предоставить Вам сделать зависящее в установленном порядке распоряжение по предмету введения в действие Высочайше утвержденное 16 июня 1870 года Городовое положение в городе Муроме… Городские учреждения должны быть открыты не позднее осени текущего года»5. После этого были составлены списки избирателей, которые отправили на утверждение начальнику губернии в августе 1871 года. Владимирский губернатор Струков утвердил их и в сопроводительной записке приказывал, чтобы «… при проведении выборов в точности соблюдались все правила и сроки, установленные в статьях 16–27 Городового положения»6.

4Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика. Л.: Наука, 1984. С. 51.

20

На такой же позиции министерство внутренних дел стояло и в тех случаях, когда большинство жителей города вообще было против проведения реформы. Такая ситуация возникла в Харьковской губернии. В 1873 г. дума представила губернатору ходатайство («приговор») жителей города всех сословий (за исключением крестьян), в котором они просили о введении нового Городового положения. В собрание горожан, созванное для обсуждения этого ходатайства, были приглашены и государственные крестьяне, как собственники недвижимых имуществ в городе; однако они отказались принять участие в этом собрании, высказав желание остаться при прежнем порядке городского управления». Крестьяне составили свой «приговор», в котором указывалось, что крестьянское население этого города, занимающиеся исключительно земледелием и состоящее из 900 домохозяев (собственников из других сословий было не более 50), «не желает преобразования городского устройства, по неимению средств к уплате налогов, сопряженных с введением нового городского управления». Рассмотрев указанные «приговоры», губернское по городским делам присутствие решило, что

всвязи с нежеланием такого значительного большинства домовладельцев г. Недригайлова на введение в нем Городового положения, ходатайство по этому вопросу остального населения города не может быть удовлетворено. О таком решении вице-губернатор сообщил в министерство внутренних дел. Однако оттуда 8 июля 1873 г. последовал ответ о том, что ходатайства самих городских жителей не могут быть единственным основанием для решения вопроса о проведении реформы1.

Городская реформа в городах проводилась по инициативе министерства внутренних дел и губернаторов2.

По многим городам высказывалось мнение о невозможности проведения

вних реформ из-за отсутствия необходимых средств для содержания нового городского управления. В губернском по городским делал присутствии отмечалось, что крестьяне уже имели свое волостное устройство и управление, на которое несли определенные расходы, а при введении в действие Городового положения они будут еще обязаны выполнять городские повинности и сверх того на них дополнительно лягут «всею почти своею тяжестью расходы по городскому управлению»3.

Всвязи с такими возникшими вопросами о невозможности проведения городской реформы из-за ограниченности городских средств министерства внутренних дел разъясняло, что «введение в городах городового положения 1870 г. не может быть обусловливаемо известным состоянием городских денежных средств», так как новый закон не только установил новые источники доходов, но и обеспечивал более успешное поступление доходов из существовавших источников.

21

Министерство также разъяснило, что Городового положение не вводит новые расходы на общественное управление, так как расходы на эти цели зависят от усмотрения городской думы1.

Давая разрешение на введение Городского положения в конкретных городах, министерство внутренних дел нередко указывало, не позднее какого времени его следует ввести в действие. Например, по Таврической губернии по ходатайствам, поступившим в 1870 г. в начале 1871 года, министерство ориентировало на введение Городового положения «не позднее осени 1871 года».

Изложенные факты позволяют сделать вывод о стремлении министерства внутренних дел провести городскую реформу в сжатые сроки, независимо от состояния городских денежных средств, от наличия или отсутсвия ходатайств городов о ведении в них в действие Городового положения и даже вопреки желанию большинства населения городов.

При издании Городового положения 1870 г. было установлено, что в губерниях, управлявшихся на общих основаниях, оно подлежит введению в действие «в ближайших по возможности срок». Когда же речь шла о западных губерниях, то целенаправленно ставилась задача постепенного введения там нового городского общественного управления.

При решении вопроса о распространении городской реформы на западные губернии учитывались в первую очередь политические соображения. Юго-За- падный край (т.е. Правобережная Украина) значительно отличалась от других губерний в административном отношении, и находился «в исключительном положении»; последовавшие за постановлением 1863 года меры повлекли там «полновластие администрации»2. В своем отчете за 1872 год генерал-губернатор Юго-Западного края отмечал, что во многих городах края преобладают польский и еврейский элементы, поэтому «введение в них нового Городового положения еще преждевременно». По его мнению оставление таких городов в прежнем их положении имело бы «менее вредных последствий в политическом отношении, нежели образование самостоятельного городового управления с несомненно враждебным правительству направлением» (с этим согласился император и на отчете сделал пометку: «справедливо»). В тех же городах, в которых было большинство русских, генерал-губернатор считал, что скорейшее введение нового городового положения является неотложною необходимостью»3. А в 1873 г. на запрос министерства внутренних дел генерал-губернатор ответил, что, пока в городах преобладает население евреев и поляков, давать им права общественного

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 37. Д. 2190. Л. 52–53, 55 об.

2Извлечение из всеподданнейшего отчета сенатора Половцова по ревизии Киевской губернии // Материалы Высочайше утвержденной Особой комиссии для составления проектов местного управления. По сенаторской ревизии записки сенатора Половцова. СПб., [1882].

С. 1

3Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. Т. 1–6.

Т. 5. СПб., 1879. С. 240.

22

представительство в тех широких размерах, какие определены Городовым положением, «было бы опасно». Он предлагал продолжить городскую реформу с необходимою по политическим соображениям постепенностью, Городовое положение вводить в действие не во всех городах одновременно, а начинать с тех, в которых «не представится это вредным и опасным в политическом отношении»1.

Это предложение Юго-Западного генерал-губернатор о постепенном распространение Городового положения 1870 г. на города западных губернии было поддержано министерством внутренних дел и специальной правительственной комиссией, созданной для обсуждения этого вопроса, а затем одобрено Государственным Советом и императором2. Министр внутренних дел отмечал, что особая осторожность в порядке введения Городового положения в западных губерниях императора диктуется историческими условиями этих губерний и разнородностью национального состава городов, «возбуждающей некоторую разрозненность интересов» в среде этого населения. Министр стоял на той позиции, что реформу следует проводить «без поспешности», «с особой осмотрительностью». Он отмечал, что по отношению к западным губерниям «правительство до последнего времени воздерживалось – и имело на то основания – от всяких реформ, которые дают некоторый простор общественно деятельности». Преобразование городского общественного управления было первым «решительным шагом на пути этих реформ» в западных губерниях3. Поэтому особое значение придавалось именно постепенности проведения в этих губерниях городской реформы.

Вопрос о распространении Городового положения на западные губернии подробно обсуждался специальной правительственной комиссией. В 1873 г. она пришла к выводу о том, что имеющиеся законы были достаточны для предотвращения развития городского общественного управления в нежелательном направлении. При той компетенции, которая была определена законом для общественного управления, при тех ограничениях, которые содержались в Городовом положении в целях обеспечения законности действий этого управления, при наличии установленного законом порядка производства дел в городских думах указанная комиссия не видела каких-либо серьезных опасений «к тому, чтобы в деятельности общественных управлений в западных губерниях, с преобразованием их по Городовому положению, предвидеть односторонности политического или противоправительственного свойства»4.

Эта комиссия поддержала предложение о постепенном распространении Городового положения 1870 г. на города западных губерний, не состоящие в частном владении. Одновременно с учетом специфики края комиссия предложила предусмотреть некоторые исключения из общих правил, в том числе возмож-

23

ность не утверждения по политическим мотивам в должностях лиц, избранных городскими головами и заступающими их место, возможность назначения этих лиц от правительства (взамен выборности) в целях устранения их политической неблагонадежности и даже возможность временного приостановления действия общественного управления1.

Первые два предложения впоследствии были закреплены в законе. Однако при обсуждении третьего предложения Государственный Совет отметил, что

взаконе нет надобности особо упоминать о временном приостановлении действия общественного управления, так как разрешение на принятие подобной крайней меры, в случае необходимости, может быть испрошено через Комитет Министров, на основании пункта 3 статьи 12 учреждения сего Комитета; между тем, заявление заранее об упомянутой мере, которая в обыкновенное время, по всему вероятию, не будет даже нужна, внушило бы лишь опасения местным жителям и воспрепятствовало бы тому благоприятному впечатлению, которое следует ожидать от издания рассматриваемого закона2. Таким образом, законодатель был обеспокоен тем, как закон будет воспринят общественным мнением.

При проведении городской реформы в западном крае ставилась, в частности, задача унификации, приведения его городского управления в соответствие с городским управлением всей империи. Министр внутренних дел отмечал, что «своеобразные условия запанного края до тех пор будут сохранять свою своеобразность, … пока местные учреждения не получат общего с другими губерниями устройства». А когда 8 февраля 1875 года данный вопрос обсуждался в Государственном Совете, Соединенные департаменты законов и государственной экономии отметили, что осуществление реформы в западных губерниях «составит новый и весьма важный шаг к сближению западного края с остальными частями империи, к упрочнению между ними той связи, которая… наилучшим образом обеспечивается единством учреждений и законов»3.

29 апреля 1975 г. император утвердил мнение Государственного Совета о применении Городового положения 1870 г. к городам западных губерний. Действие нового закона было распространено только на города и посады; оно не распространялось на местечки, которых в Юго-Западном крае было более 300 и которые

взаконодательстве имели « довольно неопределенное положение – среднее между городом и селом»4.

24