Гла в а 5

МЕСТНЫЙ АППАРАТ УПРАВЛЕНИЯ

5.1.ПРИСПОСОБЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ К НОВЫМ УСЛОВИЯМ

Внаследство от царской России Февральская революция получила бюрократический аппарат управления, громоздкий и неоправданно централизованный.

Вцентре его были министерства, ряд Особых совещаний и главных управлений. Их местный аппарат был подчинен своим ведомствам и губернаторам или начальникам областей. После Февральской революции этот центральный и местный аппарат управления мало изменился: было расформировано министерство двора, вместо губернаторов и начальников областей Министерство внутренних дел (МВД) назначило правительственных комиссаров. Другую группу органов составили цензовые земства и городские органы общественного управления, хотя они не имели полномочий органов государственного управления и самостоятельной компетенции.

Задача демократического этапа Февральской революции состояла в том, чтобы начать борьбу с бюрократическим централизмом в правительственном аппарате, сделать земства и городские общественные органы действительными самоуправлениями вполне демократическими и с самостоятельными полномочиями. Кроме того, революция породила новые органы, претендовавшие на право управления – Советы. Надо было определить их место в политической системе. Мы рассмотрим изменения в системе органов управления, сложившихся после революции, реформу местного управления, а также изменения в судебном аппарате, в организации армии и милиции, их роль в судьбах режима Временного правительства.

Аппарат управления государство получило в наследство от царизма. Главным в этом наследстве были кадры чиновничества, система и структура государственных органов. В ходе Февральской революции изменениям подверглись все эти компоненты, особенно чиновничество.

Политические позиции русского чиновничества в значительной мере определялись его социальным составом и отношениями с дворянством и буржуазией.

134

Русское чиновничество было прочно связано с архаичным, косным, рутинным дворянским аппаратом.

Участие купечества в XVII веке в работе феодального государственного аппарата положило начало традиционной связи с дворянским государством той части обывателей, которые не нашли себе места в предпринимательстве и устремились в корпорацию чиновников.

На монополистической стадии развития капитализма происходит сращивание монополий с государственным аппаратом. В России господство капитала был недолгим, проникновение представителей капитала в государственный аппарат было ничтожным, а участие чиновников в деятельности капиталистических предприятий пресекались правительством, хотя полностью прекратить связи чиновничества с капиталом оно не могло. Поэтому процесс сращивания с капиталом у чиновничества проходил медленно. Усиление этих связей не устраняло, а соседствовало со средневековой рутиной и косностью. Как и в Пруссии, русское чиновничество составляло касту, а государство, управляемое этой кастой, казалось стоящим над обществом и его классами. В 1917 году кастовость чиновничества облегчала возможность возврата к монархическому строю. Поэтому слом старого аппарата в России в ходе революции был особенно необходим тем более, что классовое расслоение в российском аппарате к этому времени еще не привело к отрыву массы низшего чиновничества от дворянского государства.

Безболезненный переход массы чиновничества на службу государству был обусловлен, по крайней мере, двумя обстоятельствами. Дворянство России не имело массовых политических организаций, оно распадалось на многочисленные группки с противоречивыми интересами. Кастовое чиновничество не было связано с классовыми организациями дворянства. Оно было непосредственно связано с царизмом, и падение царизма лишило чиновничество основной опоры. Другим обстоятельством было социальное происхождение русской чиновничьей массы. Россия в условиях капиталистического развития во многом еще оставалась феодальной по своему государственному и общественному строю. Однако «всякая бюрократия по своему историческому происхождению, и по своему современному источнику, и по своему назначению представляет из себя чисто и исключительно буржуазное учреждение…», – писал В.И. Ленин, говоря о кадрах этих учреждений1.

В отличие о прусского чиновничества XIX века, которое рекрутировалось из своей среды, из мелкого дворянства и в ничтожной степени из буржуазии, происхождение русского чиновничества было более сложным. Его верхний слой составляли потомственные дворяне – выходцы из помещиков, а средний слой – потомственное чиновничество, среди которых было 40% дворян.

1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. 5-е изд. М.: Госполитиздат, 1958–1965. Т. 31. 1962. С. 34.

135

Анализируя социальный состав царского чиновничества, П.А. Зайончковский отмечал, что среди губернаторов в 1903 году было 70,9% помещиков1. Хотя низшие чиновники на 93% были выходцами из чиновной среды и разночинцев,

вусловиях глубокой централизации они оставались противопоставленными народу и послушными верхам, слепым орудием дворянского государства. Однако численность помещиков в государственном аппарате имела тенденцию к снижению. Так, в 1914 году из чиновников II класса земельную собственность имели 43,8%, а в 1903 году – 51%, среди чиновников III класса было соответственно 30,8% и 42,3%, из чиновников IV класса уже в 1902 году только 24,1% имели земельную собственность2.

Однако в целом социальные связи, формы деятельности, структура государственного аппарата в начале ХХ века определялись дворянским окружением царя. При царизме выходцы из буржуазных слоёв поглощались мощной бюрократической организацией. С падением царизма социальное происхождение чиновничьей массы проявилось явственно: она легко перешла на службу «родному» по классу государству.

Революция внесла изменения в кадровый состав органов власти и управления: в государственный аппарат вошла большая группа преподавателей, интеллигенции и других слоев общества. Этот процесс был обширным, но носил эволюционный характер. Чиновничество было отодвинуто на второй план, но его роль

вуправлении оставалась еще весьма значительной, особенно в отраслевом аппарате, в основном сохранившем свою структуру и ведомственное подразделение.

Особое внимание обращалось на реорганизацию местного аппарата, которая проходила под усиливающимся давлением революционных масс и сдерживающим влиянием правящей верхушки. Временным правительством были разработаны законы о введении земств в тех регионах России, где их раньше не было (Средняя Азия, Сибирь, Кавказ, Прибалтика). Расширение избирательного корпуса увеличило представительство буржуазии в местных самоуправлениях. В то же время правительство боялось утратить контроль над важнейшими функциями управления. Для характеристики «преобразовательной» деятельности правительства представляет интерес неосуществленный проект организации местного управления.

До Февральской революции полномочия губернаторов были чрезвычайно широки. При нём действовали ряд комитетов и присутствий. В связи с ликвидацией должности губернаторов предполагалось передать функции этих присутствий и комитетов различным центральным и местным органам. Так, в ведение МВД должны были перейти губернские правления, распорядительный комитет, занимавшийся квартирьерскими обязанностями для армии, присутствие по

1Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 211.

2 Там же. С. 96.

136

крестьянским делам. Расширялись функции местных органов министерства финансов: они выполняли полномочия губернской оценочной комиссии, комитета попечительства о народной трезвости, присутствия по промысловому налогу, комитета по делам местного кредита. К ведению министерства юстиции переходили функции губернского присутствия по делам об обществах, комитета попечительного общества о тюрьмах и т.д. Упразднялись губернские присутствия по земским и городским делам, землеустроительные комиссии1.

Из этих проектов в практической деятельности правительства отчетливо проглядывает стремление сконцентрировать в ведении центрального аппарата важнейшие проблемы государственного управления, передав самоуправлениям основную нагрузку по местному управлению. В записке МВД правительству от 5 мая 1917 года говорилось о необходимости передать самоуправлениям все местное управление, т.е. функции всех местных органов министерства финансов и военного, но общая тенденция государственного строительства намечалась вполне отчетливо. Самоуправления, которые раньше были «пятым колесом в телеге» государственного управления, стали важным элементом системы буржуазного государства. Но они сохраняли родимые пятна прошлого: были избираемы, не подчинялись правительственной администрации. В царском Положении о земских учреждениях их компетенция была определена в общей форме – «дела местного управления и хозяйства». Речь шла об общественном управлении. Закон от 21 мая 1917 года о волостном земстве в ст. 79 определил и чисто административные полномочия земств, подлежавшие ревизии правительственных комиссаров: объявление населению новых законов, выдача видов на жительство, контроль за выполнением воинской повинности, задержание преступников. Кроме того, самоуправлениям дано право издавать обязательные постановления по культурно-хозяйственным вопросам, в их ведении была милиция, руководство которой они назначали. Но и комиссар имел право ею распоряжаться.

Приобретение исполнительно-распорядительных функций делало самоуправления органами государственного управления, но не подчиненными правительству. Итак, тенденция к расширению полномочий самоуправлений, а с другой стороны, стремление усилить надзорскую роль правительственных комиссаров. Эта противоречивость действий Временного правительства объясняется экономическими и политическими противоречиями между различными группами: крупный и местный капитал, стоявшими за правительством и местными органами. Разобщенность усиливала деструкцию аппарата управления, не давала возможности найти оптимальный вариант отношений центра и мест.

Расширяя полномочия местных органов под давлением населения, Временное правительство стремится тут же нейтрализовать эти уступки. В связи с этим после Февральской революции возрождается идея создания губернского совета как организационной формы жесткого контроля правительства над местными

1 РГИА. Ф. 1789. Оп. 2. Д. 1. Л. 9.

137

органами. Был разработан проект создания губернского совета. В него должны были войти губернский комиссар и его помощники, губернский инженер, председатель окружного суда, управляющий казенной палатой, начальник управления земледелия, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и другие лица1. Это был один из вариантов господства местных цензовых элементов, противостоящий Советам рабочих и солдатских депутатов. С созданием губернского совета правительство пыталось отодвинуть на задний план все органы, рожденные революцией. Губернский совет как исполнительный орган должен был состоять из четырёх присутствий: общего, административного, сельского и хозяйственного, во многом дублируя компетенцию самоуправлений2. Этим принижалась роль самоуправлений, которые с точки зрения правительства были слишком активны и демократичны (после выборов летом 1917 года). Таким путем МВД хотело создать систему равновесия между самоуправлениями и местной правительственной администрацией при руководящей роли комиссаров. Проект реализован не был вследствии Октябрьской революции.

Большое значение в местном управлении имел институт правительственных комиссаров. С их помощью Временное правительство пыталось утвердить власть на местах. 5 марта 1917 года министр-председатель князь Г.Е. Львов направил в губернии телеграммы о смещении губернаторов и о возложении их функций на председателей земских управ, т.е. на лиц, избранных на основании Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 года, предусматривавшего высокий имущественный ценз для участия в выборах. В соответствии с этой телеграммой в Ставропольской губернии, например, уже 6 марта губернатор князь Оболенский передал свои полномочия председателю губернской земской управы Кухтину3.

Временное правительство назначило во все губернии, а Министерство внутренних дел – в уезды своих комиссаров из числа председателей соответствующих земских управ, предводителей дворянства. Большинство назначенных были октябристами и кадетами. Иногда назначение комиссаров превращалось в политический фарс. Интересно в этом отношении решение сбора станицы Усть-Ла- бинской Кубанской области, который 30 апреля 1917 года просил упразднить должность комиссара в станицах, так как ими везде являются атаманы станиц4. То же произошло в Туркестане, где комиссаром Временного правительства первое время был генерал-губернатор А.Н, Куропаткин, стремившийся сохранить старый аппарат управления, лишь в конце марта Ташкентский Совет добился устранения Куропаткина, но на его место правительств назначило видного кадета Н.Н. Щепкина, который возглавил созданный 7 апреля Туркестанский комитет.

138

При обсуждении правового статуса комиссаров на апрельском совещании губернских комиссаров развернулась дискуссия. Товарищ министра внутренних дел С.М. Леонтьев заметил, что «революция смела все те органы старого режима, которые были на местах», но, несмотря на это, «коренных реформ» в этой области правительство не намечало, так как это функции Учредительного собрания. Представитель МВД В.Н. Шретер довольно прозрачно говорил, что губернские комиссары должны выполнять те же функции и политическую роль, что бывшие губернаторы, что необходимо создать новые формы на старой основе. Поэтому комиссары должны быть назначаемы, они должны осуществлять надзор за соблюдением законности и целесообразностью действий правительственных учреждений, следить за соблюдением законности самоуправлениями, не вмешиваясь в их деятельность. Таким образом, было определено место комиссара в системе правительственной администрации.

Надзорные функции комиссаров в отношении самоуправлений были связаны с новым положением этих органов после революции. Они были формой государственного контроля над самоуправлениями, формой их связи с правительственной администрацией. Предусмотренная законом сложная процедура вмешательства комиссаров в дела самоуправлений свидетельствовала о неоправданно глубокой децентрализации управления в стране.

Сложнее было найти формы отношений комиссаров с появившимися органами (комитетами общественной безопасности, гражданскими комитетами, местными исполкомами общественных организаций и т.п.), так как эти органы нередко фактически осуществляли власть и управление на местах, а в 17 губерниях к апрелю 1917 года губернские исполкомы избрали правительственных комиссаров. Демократы стремились ограничить роль комиссаров и усилить влияние местных органов управления. Так, представитель Московского областного исполкома общественных организаций А.П. Левицкий и другие участники апрельского совещания губернских комиссаров отмечали, что единоличная власть комиссаров в губернии невозможна, хотя на этом настаивало МВД. Были высказаны три точки зрения на вопрос об отношениях комиссаров и общественных исполкомов: власть управления во всем объеме принадлежит комиссарам; комиссар входит в состав губернского исполкома; комиссар является председателем коллегиального комиссариата.

Характер решения апрельского совещания определялся его октябристко-ка- детским составом. Предложения о выборности и коллегиальности института комиссаров было отвергнуто, так как они должны быть представителями правительства, а не местных интересов. Было решено, что комиссар должен действовать в единении с местными исполкомами, что он будет назначаться правительством по согласованию с местными организациями. Оставалось неясным, что следует понимать под словом «единение»: комиссар ли подчиняется исполкому в случае разногласий или наоборот. Совещание приняло решение о сохранении всех уцелевших губернских правительственных учреждений, то есть

139

различных присутствий комитетов и других, а также о возмещении местным комитетом расходов, которые они несут по общегосударственным обязанностям.

По итогам апрельского совещания губернских комиссаров, отдел местного самоуправления МВД 6 мая опубликовал «Временное положение о губернских комиссарах», в котором их функции были определены как надзорные, а исполкомам общественных организаций отводилось право обсуждать вопросы местного управления1. В связи с этим указывалось, что «классовым, партийным и профессиональным организациям не принадлежат функции управления». Следовательно, во главе всей правительственной администрации на местах стоял комиссар. В казачьих областях станицы были подчинены военному ведомству, а комиссарам подчинялась гражданская администрация. В отношении городских управ

ивойсковой администрации он выполнял функции надзора за соблюдением ими законности. Мощное демократическое движение в значительной мере нейтрализовала роль комиссаров как приемников губернаторов.

Особенно сложные отношения были у комиссаров с Советами. В основе этих противоречий лежала классовая несовместимость комиссаров с рабочими и крестьянами. В связи с этим на 1 Всероссийском съезде Советов в июне 1917 года отмечалось, что крестьянский ЦИК назвал комиссаров Временного правительства людьми, подобранными из помещичьего состава. Поэтому между ними

иСоветами возникали постоянные конфликты2, пока не появились выборные комиссары.

Виюле утвердилась власть Временного правительства. Однако демократическое движение, ядром которого был пролетариат и его партия, не только не угасло, но стало приобретать наиболее организованные формы, разрушающие действовавшие на государственный механизм России, особенно на отношения центрального аппарата с местным. Местный аппарат подвергался сильному влиянию слева.

Выход из создавшегося положения Временное правительство видело в том, чтобы срочно провести перевыборы городских дум и земств. Новые самоуправления должны были заметить не только непопулярные цензовые органы, но

иустранить органы демократии с усвоенной ими широкой компетенцией в области местного самоуправления. Перевыборы были задуманы и как удар по Советам, чтобы и их лишить полномочий, которые они нередко явочным порядком себе присваивали. На августовском совещании губернских комиссаров и председателей исполкомов один из руководителей МВД Н.Н. Авинов говорил, что с созданием новых самоуправлений все другие органы, рожденные революцией, надо упразднить.

1СобраниеузаконенийираспоряженийПравительства,издаваемоеприПравительствующем сенате. 1917. Отдел первый. Второе полугодие. Пг.: Сенатская типография, 1917.

С. 2888.

2 Первый Всероссийский съезд … Т. 1. С. 146.

140

Перевыборы проходили в июле-августе. Выборы показали значительное усиление позиций центристских и левых партий и резкое падение влияния кадетов и других правых группировок. По данным МВД социалистический блок получил 34,4% голосов в губернских городах и 20,4% голосов в остальных городах. Значительно усилились позиции большевиков, которые получили соответственно 7,3% и 4,5%, хотя большевики не ставили своей целью борьбу за самоуправления. Однако выборы показали, что массы отворачиваются от самоуправлений как формы государственности: в выборах приняло участие лишь 57,9% городских избирателей.

Августовское совещание губернских комиссаров и председателей губернских исполкомов проходило в период, когда результаты избирательной компании, в основном, были уже известно. Стоял обычный для Временного правительства вопрос об укреплении власти. Ничего нового правительство предложить не могло: оно делало ставку на укрепление власти комиссаров и распределение компетенции между центром и местами. Правительство, по мысли В.Н. Шретера, должно было осуществлять всю полноту власти верховной, а местное самоуправление ведать все вопросы местного самоуправления под надзором комиссаров, которые имели право опротестовать акты местного самоуправления в административный суд.

Критикуя проект положения о губернских комиссарах, представитель ВЦИК I созыва Л.Г. Шапиро отмечал, что у комиссаров остается вся сфера политических вопросов, что он может вернуть в самоуправление неугодное постановление. При новом рассмотрении в самоуправлении это постановление могло быть принято большинством не менее 2/3 голосов. Следовательно, комиссар мог блокировать работу самоуправления, имея на своей стороне 1/3 гласных. Если же постановление все же будет принято то у комиссара остается еще право опротестовать его в административный суд. Требование большевиков и других левых сил о выборности сменяемости комиссаров правительства должно было нейтрализовать отрицательную роль, которую уготовило комиссару Временное правительство, и при определенных условиях поставить его на службу народу.

Отношения между комиссарами и самоуправлениями были показателем кризиса государственности, который проявлялся в образовании глубокого разрыва между демократизированными самоуправлениями и правительственным аппаратом, в котором еще сильно было оторванное от народа чиновничество.

По идее Временного правительства все органы государства в России делились как бы на две части. Назначаемая часть – правительство и его аппарат на местах занимались общегосударственными вопросами, которые местные органы освоить не могли: оборона, внешние сношения, связь, транспорт, финансы, продовольственное дело и т.п. Другая часть – это демократически избранные органы самоуправления с широкими полномочиями по всем остальным вопросам. Связующим звеном между ними был принцип законности их деятельности, надзор за соблюдением которой осуществлял комиссар Временного правительства.

141