Проект положения о губернском и уездном комиссаре, принятый правительством, в основном, повторял майский. Но и здесь правительству пришлось отступать. Было оговорено, что комиссар не осуществляет надзор в отношении банков, вузов, суда и органов государственного контроля. От других учреждений он мог требовать различные сведения, документы, объяснения, мог издавать постановления, призывать войска и перемещать милицию при беспорядках, присутствовать в губернских правительственных органах. Но правительство вынуждено было согласиться с тем, что кандидатуры комиссаров выдвигаются на местах.

Однако стабилизации отношений центра и мест не наступило. Министр-пред- седатель правительства А.Ф. Керенский в августе 1917 года говорил, что самая неотложная задача – создание «действительного аппарата власти», а В.Н. Шретер, требуя «сильной власти» отмечал, что «в данный момент такой власти нет, ибо нет подчинения. Самочинное образование ячеек власти привело к анархии, к произволу, к многовластию»1. Шретер не сказал главного: между Временным правительством и народом лежала глубокая пропасть. В августе она в значительной мере отделяла правительство даже от самоуправлений.

Усиливалась дестабилизация внутриполитической жизни. В отдельных регионах России после августа 1917 года утвердилась диктатура разных политических оттенков: на Украине, Кубани, Дону, Тереке, в Сибири, Оренбуржье, Закавказье. В тех районах страны, где пролетариат был многочисленнее и лучше организован, под влиянием большевиков Советы фактически подчинили себе местную администрацию. Это ряд районов Урала, Сибири, Донбасса и Криворожья. Все это было показателем кризиса государственности, из которого правительство не нашло выхода демократическими методами.

5.2.ПРЕДПОСЫЛКИ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

Местные самоуправления России в первые месяцы после Октябрьского восстания нередко продолжали функционировать под контролем Советов как хозяйственные органы, обеспечивая жизнедеятельность общества в области охраны природы, коммунального хозяйства и т.п. Необходимо раскрыть те процессы в государственном строительстве на демократическом и социалистическом этапах революции, которые, несмотря на демократизацию, не могли стать органами управления пролетарского государства.

Среди противоречий, присущих буржуазному государству периода империализма, одно представляет для нашей темы особое значение: монополистическому

1 Kerensky A.F. The Catastrophe. P. 29.

142

капитализму соответствует политическая реакция, усиливавшаяся в России после первой русской революции. С другой стороны, под влиянием крепнущего сопротивления левых сил росла демократическая тенденция. Особенно остро это противоречие проявилось в период Федеральной революции. Реформы местного управления в условиях Февральской революции имели тенденцию к демократизации этих органов в отличие от буржуазных революций на Западе, которые вели к демократизации высших органов, оставляя временно неизменным местный аппарат.

Основными предпосылками этой тенденции были:

1)развал хозяйственной жизни, инфляция, продовольственные трудности, нарушение традиционных межрегиональных экономических связей и усиление партикуляризма в хозяйственной жизни;

2)возрастание роли местных групп предпринимателей, которые до революции были отстранены от участия в управлении, а в начале революции получили политический приоритет;

3)острое недовольство трудящихся масс войной и разрухой, хозяйственными трудностями, способствовали обострению революционной борьбы;

4)ведущая роль и быстрое усиление влияния партии большевиков среди рабочих придавали этой борьбе целенаправленных и организованный характер, выдвинули рабочий класс как главную движущую силу революции.

Мелкая и отчасти средняя буржуазия не пошла дальше своих узко направленных групповых интересов и стремилась овладеть местными органами власти. Кадеты, имевшие прочные позиции во всех органах МВД и в инфраструктуре правительства, в соответствии со своей программой и решениями партийного съезда в конце марта 1917 года хотели предоставить самоуправлениям полномочия органов государственного управления при демократическом способе их формирования1. Об этом говорили ответственные работники МВД и их записка правительству от 5 июня2. Меньшевики и эсеры считали русскую революцию демократической, а демократически избранные самоуправления инструментом давления на правительство. В 1917 году большинство политических партий взяли курс на демократизацию самоуправлений. Эсеры исходили из положений своей программы, уделявшей особое внимание местным самоуправлениям, видя в них единственный демократический орган. Меньшевики также руководствовались про- граммой-минимум 1903 года, требовавшей развития самоуправлений, избранных на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Обе эти партии не приняли роли Советов как органов самоуправления, органов другого порядка, чем старые органы управления на местах.

Позиция большевиков в борьбе против царского самодержавия за де-

мократическую республику в России определялась с учетом того, что при

143

демократическом повороте главной задачей станет создание демократического законодательного собрания и правительства.

Февральская революция создала благоприятные условия для творческой активности масс в государственном строительстве. В ночь с 1 на 2 марта председатель Государственной думы М.В. Родзянко говорил по телефону генералу Н.В. Рузскому: «...Народные страсти так разгорелись, что сдержать их вряд ли будет возможно... Агитация направлена на всё, что более умеренно и ограниченного в своих требованиях»1.

В ходе революции демократизированными оказались большинство созданных общественных (гражданских, местных и т.д.) комитетов, городские и земские самоуправления и даже институт правительственных комиссаров. Демократизация проходила в острой борьбе между различными слоями общества. Представители капитала пытались направить демократическое движение в государственном строительстве в угодное им русло, поставить его под свой контроль и выхолостить его демократическое содержание. Так, комиссар Временного правительства по Кубанской области К.Л. Бардиж поручил организацию гражданских комитетов атаманам казачьих станиц, старшинам волостей и аулов, заведомо зная, что они противники этих органов. Комиссар Таврической губернии (Крым) сам назначил губернский комитет, объединявший органы управления на местах2.

Поддерживая требование о демократизации государственного аппарата путем выборности комиссаров и других должностных лиц, большевики не однозначно относились к местным органам. Только Советы большевики считали органами революционно-демократической диктатуры. В этом качестве Советы рабочих и крестьян устраняли городские думы, вмешивались в решение вопросов городского хозяйства, контролировали отношения рабочих с предпринимателями по вопросам заработной платы, приема и увольнения, рабочего времени, смены администрации, например, в г. Грозном3.

Возникшие в первые дни Февральской революции комитеты общественной безопасности были преимущественно демократическими органами. Эти органы добились демократизации городских и земских самоуправлений. Это, в общем, соответствовало и задачам большевиков по демократизации государственной и общественной жизни. Советы направляли в состав этих органов своих представителей, в том числе большевиков, способствуя их демократизации. Вместе с тем, большевики сорвали попытки правительства поставить Советы под контроль общественных комитетов.

3Запин В.А. Ленинское учение о революционно-демократической диктатуре и Советы. Крас-

нодар, 1975. С. 177–179.

144

На демократическом этапе революции участие большевиков в комитетах общественной безопасности усиливало боевитость этих органов при решении задач демократизации в стране.

К апрелю 1917 года стало очевидным, что революция пошла дальше демократического этапа. Апрельская конференция большевиков взяла курс на передачу власти Советам рабочих и крестьян, а не органам самоуправления, которые не соответствовали интересам пролетариата в качестве органов власти. Конференция внесла ясность в позиции большевиков в государственном строительстве. Однако в деле укрепления демократии органы самоуправления еще не исчерпали

вто время свои возможности. Значительной была их роль в хозяйственной жизни.

Всоответствии со своей муниципальной программой, большевики стремились к независимости самоуправлений от правительства1. Они требовали выборности и сменяемости всех должных лиц, замены полиции всенародной милицией, введения прогрессивного налогообложения, запрещения сверхурочных работ, охраны труда женщин, а в Сибири – организации коллективного сбыта продуктов земледелия2. В горнозаводских районах Урала, где преобладало рабочее население, большевики ставили общественные комитеты и волостные органы под контроль Советов. В июне политическое влияние в стране этих органов стало падать, но накопленный ими опыт участия масс в управлении хозяйством сделал необходимым их функционирование под контролем Советов.

Творчество масс в государственном строительстве проявлялось и в том, что ими определялась система органов, которые принимали участие в управлении. В этом творчестве не было единообразия и в печати его называли «кустарным государственным творчеством». Примером может быть город Царевококшайск,

вкотором одновременно действовали земский уездный комитет, продовольственная комиссия, земельный комитет, ревизионная комиссия, уездный Совет крестьянских депутатов.

5.3. РЕОРГАНИЗАЦИЯ СТАРЫХ САМОУПРАВЛЕНИЙ

Специфические формы приобрела демократизация старых самоуправлений, которая прошла, в основном, в марте-апреле, но продолжалась и позже. Так, 29 мая правительство дало указание о проведении дальнейшей демократизации губернских земских собраний. В казанской губернии из земского собрания были удалены предводители дворянства, представители казны и ведомств,

145

председатели земских управ по назначению. В то же время в этот орган вводились представители крестьянских Советов, политических партий, националистов. Во вновь избранной губернской земской управе большинство составили представители Советов крестьянских и рабочих депутатов1.

Популярной формой демократизации самоуправлений были пополнение или замена старого состава. По инициативе губернского совета и исполкома общественных организаций Киева 16 марта был изменен состав губернского земского собрания, а состав уездных земств увеличился в 2–3 раза. В Орловской губернии демократизация земств проходила в двух направлениях: путем замены всех гласных (г. Трубчевск и г. Мценск) и путем пополнения старого состава новыми гласными. В городе Ливны уездный комиссар помешал к 40 старым гласным присоединить 90 новых, уравняв их число. В Ельце и Севске новые гласные были допущены в самоуправления с правом совещательного голоса. К началу августа по 26 губерниям состав земств изменился следующим образом.

В 115 уездах уездные собрания пополнены были более, чем на 100%, что существенно сказывалось на социальном составе земства.

8 июня Временное правительство вынуждено было узаконить пополнение самоуправлений до 50 процентов состава представителями общественных организаций. Буржуазное государственное строительство заключало в себе противоречие: демократизация местного аппарата управления, проводимая под давлением масс демократами снизу, встречала противодействие сверху со стороны крупного капитала, стремившегося в своих интересах к государственной централизации. В этой ситуации победа демократической тенденции в государственном строительстве способствовала децентрализации государственного управления, ослаблению и политической изоляции Временного правительства. К концу лета 1917 года власть правительства стала почти номинальной. В то же время в сознании трудящихся централизм ассоциировался с гнетом царизма и деятельностью Временного правительства. Даже в начале 1918 года, когда заканчивалось установление Советской власти, в массах еще сохранялись негативное отношения к централизации управления в стране.

1 РГИА. Ф. 1789. Оп. 2. Д. 1. Л. 9.

146

Земские и городские общественные органы помогли придти к власти демократов в марте 1917 года. Однако революция показала, что сами самоуправления не отвечают требованиям политической обстановки. Так, товарищ (заместитель) министра внутренних дел В.М. Троцкий писал, что в городах страны в списках избирателей местных самоуправлений до февральской революции значилось лишь один процент жителей, а в Москве и того меньше – 0,3 процента населения1. Даже средний класс не мог мириться с таким положением.

В качестве демократического дополнения к ценовым самоуправлениям стали создаваться на местах комитеты общественной безопасности, гражданские комитеты и другие органы, претендовавшие на власть, равную той, что Временное правительство обещало и дало земствам и городским управам. Сначала появление этих органов не вызывало опасений у правительства, так как инициаторами их создания были выходцы из цензовых органов. Правительство дало указание

осоздании объединенных исполкомов этих органов и Советов рабочих депутатов, чтобы поставить их под свой контроль. Так, высшим органом Терской области в мае 1917 года стал областной съезд и исполком, разработавшие Положение

овременном самоуправлении Терской области.

Эти органы создавались на основании телеграммы МВД Временного правительства от 15 марта, в которой говорилось: «…на местах в целях поддержания порядка и устройства управления на новых началах возникают в одной и той же местности ряд общественных комитетов, различного наименования и состава, деятельность которых не всегда согласована. В целях согласования и планомерного выполнения предстоящих задач по управлению Временное правительство находит необходимым объединение существующих и вновь возникающих комитетов в губернские, уездные и волостные… В этих комитетах должны быть представлены интересы всех групп населения данной местности». Следует отметить, что национальных районах Средней Азии и Северного Кавказа в следствие некоторой политической индифферентности населения в начале Февральской революции в составе исполкомов общественных организаций были, в основном, представители националистов, знати, бывшие чиновники, командный состав гарнизонов, меньшевики и эсеры. Иным было положение и состав общественных исполкомов в других районах страны2. Губисполкомы согласовывали свою деятельность с губернскими комиссарами, которые являлись уполномоченными и исполнительными органами Временного правительства. Следовательно, новые органы признавались правительством властью на местах. По мере демократизации этих органов отношение к ним со стороны правительства, тем более первого Временного правительства, в котором преобладали правые элементы, стало изменяться: оно стремится свести к нулю роль этих органов в управлении, выдвигая

1 Троцкий В.М. Реформа городского самоуправления. Пг., 1917. С. 8.

2Сенцов А.А. Из истории борьбы за создание Советской власти на Кубани // Ученые записки ВЗФИ. М., 1970. Вып. 21. Ч. 1. С. 123.

147

на первый план своих комиссаров. 31 марта МВД сообщало военному министру, что общественные комитеты «…рассматриваются как выразители общественного мнения и в этом своем значении не должны иметь распорядительных, а тем более исполнительных функций по управлению». Эти решения были продиктованы тем, что местные исполкомы по составу и политическому курсу были демократичнее правительства1. В состав Новгородского губернского комитета общественного спокойствия вошли представители кооперативов, уездных общественных комитетов, губернского земства, городских самоуправлений, военных, служащих, духовенства, Советов рабочих и Советов крестьянских депутатов. В состав Бердянского городского исполкома входили представители от всех слоев населения, общественных организаций и Совета рабочих и Солдатских депутатов. В состав Усть-Лабин- ского станичного гражданского комитета Кубанской области входили казаки, иногородние (т.е. не казаки), торговцы, промышленники, служащие железной дороги, представители Совета рабочих депутатов, т.е. в этот орган были искусственно втиснуты представители разных и даже противоположных классовых интересов, что и предопределило развал этого комитета. В большинстве своем они были оппозиционны крупному капиталу, но и противниками большевиков.

Апрельская (1917 г.) конференция партии большевиков определила отношение партии к Временному правительству и позицию большевиков в соглашательских Советах. Партия взяла курс на мирное развитие революции и переход власти к Советам. Так, Ореховский городской общественный комитет Таврической губернии жаловался губернскому комиссару, что Совет рабочих и солдатских депутатов в июне 1917 года пытался взять управление в городе в свои руки.

После апрельских выступлений трудящихся, прошедших под усиливающимся влиянием партии большевиков и правительственного кризиса, первое коалиционное правительство (май 1917 года) не смогло стабилизировать политическую обстановку в стране.

Местные исполкомы либо левели под влиянием революционных сил, явочным порядком осуществляли управление, – еще одна форма демократизации, – либо разваливались под воздействием правых элементов. Нередко они не подчинялись распоряжениям Временного правительства или предавали им свою интерпретацию, изменяли содержание. Так, представитель Иркутского исполкома Кругликов в августе 1917 года говорил на совещании губернских комиссаров, что на местах приходится «исправлять» указания правительства.

Местные исполкомы вмешивались во все сферы государственной, политической и экономической жизни. Чтобы смягчить кризис в снабжении населения, Иваново-Вознесенский уездный исполком Владимирской губернии 1 июля запретил оптовую торговлю и розничную продажу тканей. Он постановил продавать обувь и ткани со скидкой 60%. Меленковский уездный исполком взял

1Сенцов А.А. Рождение Кубано-Черноморской республики (1917–1918). Краснодар, 1984.

С. 9–52.

148

у местного землевладельца подписку о немедленном выезде. Орехово-Николь- ский продовольственный комитет в июле запретил выпуск и продажу товаров фабрики С. Морозова, а Гаврило-Посадский исполком Суздальского уезда в марте 1917 года запретил свободную продажу продовольственных товаров и распределил их поровну среди населения. В апреле Суздальский уездный исполком арестовал председателя уездной земской управы. Дальше других пошел Актюбинский уездный гражданский комитет, который обложил налогом прибыли капиталистов, установил цены на предметы первой необходимости, ввел трудовую повинность, пытался экспроприировать церковное имущество. В других местах по данным МВД различные комитеты захватывали шахты и предприятия, упраздняли земельные управы, передав их функции крестьянским Советам, отбирали скот, устанавливали право рыбной ловли, расторгали договоры аренды покосов, определяли плату за полевые работы и время труда и отдыха, вводили принудительную аренду по низким ценам. МВД приводило многочисленные факты вмешательства исполкомов в дела различных ведомств. Так, Мигулинский волостной комитет Минской губернии взял на себя судебные функции.

Нередко волостные комитеты были организаторами крестьянских выступлений. По данным МВД в июне 1917 года в Казанской губернии было 75 нарушений права землепользования, в Могилевской – 74, в Саратовской – 65, в Пензенской – 51 и т.п. При этом организованные нарушения составляли 44,5% от их общего числа. Аграрное движение продолжалось вплоть до Октябрьской революции. Примером может послужить захват церковных земель крестьянами в селе Янове и в Сирадигороде Подольской губернии в октябре 1917 года. Так определялся круг вопросов, подлежащих ведению демократических местных органов. Этот опыт также будет использован Советами.

Народное творчество выработало разные формы демократизации управленческого аппарата. Одна из них – создание общественных комитетов, которые правительство вынуждено было допускать в качестве органов управления и которые вмешивались в компетенцию государственных органов. Анализ их состава, структуры и деятельности на основе архивных материалов позволяет сделать вывод, что комитеты общественной безопасности (гражданские комитеты) в массе своей были органами демократическими1. Поэтому правительство не решилось на крутые меры в отношении этих органов, да и не в состоянии было их применить, но правовой статус этих органов не определяло, рассчитывая с ними со временем покончить. Но они сами исчерпали себя: без конкретной политической программы общественные комитеты вскоре утратили свои политические качества, а классовое расслоение мелкой буржуазии ослабило их. Попавшие в эти органы пролетарские и полупролетарские элементы стали концентрироваться вокруг Советов, еще раньше ушли из них представители правых партий.

1Бабикова Е.Н. Сибирское крестьянство и выборы в земства в 1917 году // Из истории социально-экономической и политической жизни Сибири. Томск, 1980. С. 92, 112.

149