1.3.ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И СОСТАВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ ПО ГОРОДОВОМУ ПОЛОЖЕНИЮ 1870 ГОДА

Вдореформенный период право участия в городских выборах определялось сословной принадлежностью лиц, и фактически городские общественные управления были двухсословными учреждениями, состоявшими из купцов и мещан. На основании новых Положений, специально изданных в 1846 г. и 60-е годы для столиц и Одессы, в этих городах органы общественного управления стали всесословными, т.к. право иметь в них своих представителей в равном количестве получили все сословия. В результате же городской реформы 1870 г. органы общественного управления превратились в бессословные учреждения, т.к. лица в них стали избираться независимо от сословий.

Проводя реформу, самодержавие приняло меры для обеспечения желательного для себя социального состава городского самоуправления. Для этого были расширены избирательные права городских жителей за счет распространения их на некоторые слои горожан, которые ранее не имели этих прав (в первую очередь на дворян и другие привилегированные сословия и состояния).

Городовое положение 1870 г., ликвидировав изживший себя сословный принцип, в основу организации городского представительства положило буржуазный принцип имущественного представительства. Высказывавшиеся при подготовке городской реформы предложения об устранении имущественного ценза были отвергнуты.

По Городовому положению 1870 г. (ст. 17) право голоса на выборах городской думы имели «городские обыватели», независимо от сословной принадлежности, являвшиеся российскими подданными, отвечавшие требованиям возрастного и имущественного цензов, а в некоторых случаях и ценза оседлости. Новый избирательный закон был шагом вперед по сравнению с дореформенным периодом.

По новому закону, как и по Жалованной грамоте городам 1785 года, возрастной ценз устранил от участия в выборах лиц, не достигших 25-летнего возраста. Законодатель не пошел на снижение возрастного ценза до 21 года, как это было сделано в Положении об общественном управлении г. Одессы от 30 апреля 1863 года1 и предусматривалось в первом проекте Городового положения2.

Имущественный ценз предоставлял право голоса только тем лицам, кто

1)владел в городских пределах на праве собственности недвижимом имуществом, подлежавшим сбору в пользу города, или 2) содержал торговое или про-

мышленное заведение по купеческому законодательству, или же, 3) прожив в городе в течение двух лет перед производством выборов, уплачивал в пользу

25

города установленный сбор: а) со свидетельств купеческого или промыслового на мелочный торг, или приказчичьего 1-го разряда, или б) с билетов на содержание определенных указанных в законе промышленных заведений, не требовавших обязательной выборки торговых свидетельств таких, например, как аптеки, фотографии, типографии и т.п. Плательщики других налогов избирательное право не получали. При этом лица имели избирательные права лишь при условии, что за ними не числились недоимки по городским сборам1. Минимальный размер уплачиваемых в пользу города налогов, дававших избирательское право, закон не устанавливал, хотя при подготовке городской реформы такие предложения высказывались.

Смысл статьи 17 Городового положения заключался в том, что избирательные права давал сам факт владения недвижимостью, с которой уплачивался городской налог, или факт содержания по купеческому свидетельству торгового или промышленного заведения. А для других торговцев и промышленников необходимым условием избирательного права была не только уплата налогов, но еще и проживание в городе в течение двух лет.

Новый закон установил принцип участия в городском управлении только налогоплательщиков, т.е. правом избирать и быть избранным в гласные думы пользовался тот, кто вносил в городскую кассу налоги2. Поэтому, если гласные или должностные лица городского общественного управления после их избрания утратили имущественный ценз, то они не могли оставаться гласными или же в прежней городской должности3.

Однако все же указанный принцип участия в выборах только налогоплательщиков был проведен непоследовательно. Избирательные права получили плательщики не любых, а только сравнительно немногочисленных налогов, которые прямо указаны в статье 17 Городового положения. В связи с этим избирательных прав не имели лица, уплачивавшие косвенные налоги, даже плательщики некоторых прямых налогов (больничного, адресного, сбора с трактиров или питейных заведений, сборы с извозного промысла и др.). А практика показала, что эти налоги могли превышать по своим размерам как оценочный сбор, взыскиваемый с малоценных имуществ, так и сбор с некоторых торговых документов, перечисленных в статье 17 Городового положения4.

Предоставляя избирательные права только плательщикам некоторых прямых налогов, составители Городового положения объясняли это тем, что именно эта

1От такого относительно случайного фактора, как неуплата недоимок по городским сборам, в некоторых городах количество избирателей сокращалось в два и более раз. РГИА. Ф. 1287.

Оп. 38. Д. 249. Л. 318–319; Д. 2507. Л. 114–115.

2Мыш М.И. Городовое положение со всеми относящимися к нему указаниями, судебными и правительственными разъяснениями. СПб., 1890. С. 42.

26

группа городского населения, уплачивая в городской бюджет большую часть доходов, была больше всего заинтересована в правильном их расходовании, в поддержании и улучшении городского благоустройства. Однако средства городской кассы пополнялись за счет плательщиков не только прямых, но и косвенных налогов, а также за счет доходов от принадлежащих городу имуществ и капиталов (с городских земель, зданий и т.п.). А анализ городских доходов после 1870 г. показывает, что этот последний источник (городские имущества и капиталы) был одной из важнейших статей городских поступлений; например, за пятилетие 1880–1884 гг. в каждом четвертом городе он дал более половины всей доходной части бюджета.

Кроме того, плательщики городских налогов, дававших избирательные права, в основном не сами платили эти налоги, а перекладывали их на других лиц. Севастопольский градоначальник в 1890 г. отмечал, что принцип определения избирательного права уплатой городских сборов «не удовлетворяет вовсе началам справедливости, так как лица, признаваемые плательщиками городских налогов – домовладельцы и купцы, в сущности их вовсе не уплачивают, а перелагают на квартиронанимателей и покупателей»1.

Городовое положение признало избирательные права женщин, однако оно не признало право непосредственного их участия в избирательных собраниях. Женщины могли осуществить свои права только через своих уполномоченных.

Правом голоса на выборах пользовались не только граждане, но и различные юридические лица (ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, монастыри и церкви), если они владели в городах недвижимым имуществом, с которого взимался в пользу города сбор, или уплачивали в пользу города установленные сборы с документов на право торговли и промыслов.

В историко-правовой литературе отсутствуют конкретные истолкования вопроса о результатах применения нового избирательного закона. Обобщение материалов, имеющихся в Российском государственном историческом архиве, позволило восполнить этот пробел и показало, что в разные периоды избирательные права получили в среднем 6,3–7,3% всего городского населения2. Однако более показательными являются расчеты удельного веса избирателей не от всего городского населения, а от населения, достигшего 18 и 25 лет.

При отсутствии цензов избирательные права имели бы все лица, достигшие 18-летнего возраста, однако фактически право голоса имела только примерно их десятая часть (11,2–12,9%). Установление возрастного ценза устраняло от участия в выборах примерно четвертую часть горожан в возрасте старше 18 лет (22,7%). Остальные цензы (в основном имущественный) лишали права голоса

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2503. Л. 241; Д. 2504. Л. 504.

2Дальнейшиестатистическиерасчеты,имеющиесявглаве2даннойработы,сделанынаосновании обобщения разрозненных сведений, содержащихся в РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 1529– 1532, 1686–1693, 1900, 1945–1949, 1987, 2168–2173, 2336–2338, 2498, 2507.

27

подавляющее большинство горожан в возрасте старше 25 лет, среди которых избирательные права имело только 14,5–16,7% лиц. Среди устраненных от выборов оказались рабочие, учителя, врачи, разночинцы и другие лица, не имевшие собственности, облагаемой городскими налогами, и не занимающиеся торгово-про- мышленной деятельностью.

Удельный вес избирателей среди городского населения зависел, как правило, от численности горожан. Чем больше было городское население, тем меньшим был удельный вес избирателей. Например, в 1875 г. в городах с населением до 5 тысяч человек избиратели составляли 21% горожан в возрасте старше 18 лет, а в городах с населением более 50 тысяч человек – 5,2%. Это связано с тем, что, чем крупнее был город, тем больше в нем было пришлого населения, не имевшего в городе недвижимой собственности.

В большинстве городов избиратели составляли не более 20% населения в возрасте старше 18 лет. По отдельным городам этот удельный вес избирателей среди горожан колебался от 1,4% в г. Одессе во 2-ом и 4-ом четырехлетиях до – в Старом Крыме Таврической губернии в 1-ом четырехлетии1. Ни в одном из городов и посадов избиратели не составляли более 50% населения в возрасте старше 18 лет. А среди населения старше 25 лет в разные период избиратели составляли от 50 до 65% лишь в одном-двух городах2.

Анализ имущественного ценза показывает, что избирательным правом обладали только две немногочисленные категории городского населения: владельцы недвижимой собственности и торгово-промышленники.

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 1529. Л. 61 об. – 62; Д. 1688. Л. 269–270; Д. 2169. Л. 138–139.

2Эти сведения подтверждают вывод В.А. Нардовой, сделанный из анализа удельного веса избирателей ко всему населению городов, об ошибочности утверждения ряда дореволюционныхавторовотом,чтовнебольшихгородахизбирательноеправофактическиприближалось ко всеобщему (см.: Нардова В.А. Указ. соч. С. 60–62, 80).

28

Обобщение архивных материалов показало, что абсолютное большинство среди избирателей составляли домовладельцы, т.е. лица, получившие право голоса в связи с платежом в пользу города одного оценочного сбора с недвижимых имуществ (к этой группе избирателей относились мещане, дворяне, духовенство, разночинцы и другие домовладельцы, не занимавшиеся торгово-промышленной деятельностью). Собственно такой результат и стремился достичь законодатель. После принятия Городового положения министерство внутренних дел настаивало на введении в городах оценочного сбора с недвижимых имуществ (хотя некоторые думы уклонялись от этого) для того, чтобы домовладельцы не были устранены от участия в городском представительстве1. Преобладание среди избирателей собственников недвижимого имущества было повсеместным. В большинстве городов удельный вес этой категории избирателей превышал 90%, а в ряде небольших городов все избиратели являлись плательщиками только оценочного сбора. Среди избирателей-домовладельцев большинство составляли мещане

иприравненные к ним категории городского населения2.

Кторгово-промышленной части избирателей наряду с купечеством могли относиться мещане, крестьяне и даже дворяне, если они занимались торгово-про- мышленной деятельностью. Торгово-промышленники составляли меньшинство среди всех избирателей, и их удельный вес постепенно сокращался: к 1880 году они составляли 18,3% всех избирателей, а к 1890 г. – 13,1%. Имеющиеся сравнительные данные за 1880–1890 годы показывают, что за этот период их удельный вес среди всех избирателей увеличился в 54 городах, а сократился в 75. В большинстве городов удельный вес торгово-промышленников среди избирателей не превышал 10%3. Значительный их удельный вес был, как правило, в градоначальствах, губернских и других городах с развитой торговлей4.

Одной из целей городской реформы было привлечение к участию в выборах дворян и других лиц привилегированных званий и состояний. Анализ имеющихся архивных материалов по 72 городам Владимирской, Тверской, Тульской

иСмоленской губерний за 1890 год показал, что в среднем привилегированные сословия и состояния составили 11,4% всех избирателей, купцы – 5,3%, мещане – 66,6%, лица сельского состояния – 16,7%. При этом в губернских и приравненных к ним городах удельный вес избирателей привилегированных сословий

икупцов был значительно больше, чем в остальных городах. Если в губернских

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2497. Л. 13.

2Из сведений, имеющихся за первое избирательное четырехлетие по Костромской губернии, видно, что среди избирателей, получивших право голоса по платежу сборов с недвижимого имущества, мещане составили 80,2%, привилегированные сословия – 13,4%, а купцы – 6,4% (РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 1529. Л. 2–19).

3К 1890 г. до 10% всех избирателей торгово-промышленники составляли в 72 городах, от 10 до 20% – в 40 городах, от 20 до 30% – в 10 городах, свыше 30% – в 5 городах.

4 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 1688. Л. 234–235, 269–270; Д. 1946. Л. 16–17; Д. 2170. Л. 60–61.

29

городах привилегированные сословия составили 20,8% избирателей, то в остальных городах – 7,8%1.

Несмотря на то, что Городовое положение в 1870 г. предоставило избирательные права меньшинству горожан, оно все же открывало доступ к выборам лица, значительно отличавшимся друг от друга по своему имущественному положению. Особенно существенными эти различия были в крупных городах. Например, в Одессе в 1891 году минимальный сбор с недвижимых имуществ, уплачивавшийся избирателями, составлял 11 копеек, а максимальный – 6 697 рублей. В Воронеже в 3-м четырехлетии минимальный размер уплачиваемых сборов, дававших право голоса, составлял 4 копейки, а максимальный – 186 рублей. При этом плательщики небольших налогов составляли абсолютное большинство избирателей. Плательщики больших налогов составляли незначительное число избирателей.

При таких обстоятельствах, отказавшись от сословного принципа организации городского управления, законодатель прибег к неизвестной русскому праву поразрядной системе, в основу которой был положен имущественный ценз и по которой различные слои городского населения получали неравномерное представительство в городском управлении.

Суть нового начала заключалась в том, что избиратели делились на разряды не по сословиям, как это было раньше и как это предусмотрено Земское положение 1864 г., а по размеру налогов, уплачивающихся в пользу города. По существу это было равнозначное деление избирателей по величине капитала. Отдельные избирательные собрания (разряды) были составлены из крупных, средних и мелких плательщиков городских налогов, чтобы таким способом «уравновесить» городское представительство «соответственно материальной заинтересованности

вобщественных делах» всех плательщиков средств в городскую кассу2. Основная мысль новой системы заключалась в том, чтобы соразмерить степень участия лиц в городском общественном представительстве с количеством уплачиваемых ими в городскую кассу сборов и налогов3. Это был главный принцип новой избирательной системы.

Для производства выборов гласных учреждались три избирательных собрания (разряда), которые были крайне неравными по своему составу4. Для этого лица, имевшие право голоса, вносились в список избирателей в том порядке,

вкаком следовали по сумме причитавшихся с каждого из них в доход города сборов, дававших право голоса на выборах. Затем лица, внесенные в этот список,

1Обобщенные сведения, имеющиеся в РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2507. Л. 90–91, 112–121, 132–133, 436–444, 450, 476–509; Д. 2601. Л. 202–207.

4Деление городских избирателей на три избирательных собрания заимствовано из законодательства Пруссии (РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 1807. Л. 5).

30

делились на три разряда с таким расчетом, чтобы в первый разряд вводили те из них, кто стоял в начале списка и уплачивал одну треть общей суммы сборов, платимых всеми избирателями; во второй разряд входили лица, следовавшие за первым разрядом по списку и уплачивавшие вместе также одну треть всех сборов; в третий разряд входили все остальные избиратели.

Установленная законом трехразрядная система выборов обеспечивала преобладание в городском управлении избирателей первых двух разрядов. В разные периоды в первый разряд избирателей входило 2,8%–3,1%, во второй разряд – 10,9–11,7%, в третий – 25,2–86,3% всех избирателей. Несмотря на такой крайне неравный количественный состав, каждый разряд избирателей выбирал одинаковое количество гласных городской думы, т.е. одну треть всего их числа. Поэтому, например, в 1885 году в среднем один гласный избирался от двух избирателей первого разряда, от восьми избирателей второго разряда и 58 избирателей третьего разряда. Избиратели первого разряда с большей вероятностью становились гласными, независимо от того, пользовались ли они действительно общественным доверием1. Во многих городах выборы по первому разряду из-за его малочисленности превращались в простое назначение избирателями самих себя гласными2.

При введении трехразрядной системы специально ставилась задача «не допускать преобладания большинства над меньшинством, неизбежного при совокупной подаче голосов всеми избирателями»3. Такой порядок рассматривался как гарантия устранения преобладания «менее платящего большинства над образованным меньшинством», а без этого цель реформы не была бы вполне достигнута»4.

Поразрядная система являлась гарантией участия в делах местного управления небольшой по численности, но наиболее состоятельной части городского населения. А практика показала, что интересы избирателей первого и второго разрядов были тесно связаны между собой. Второй разряд не балансировал между первым и третьим, и примыкал обычно к первому5. А это привело к тому, что для многочисленной группы избирателей первых двух разрядов трехразрядная система превратилась из гарантии участия в делах местного управления в гарантию их преобладания, так как они выбирали 2/3 всего состава гласных дум и могли решать городские дела в своих интересах. Поразрядная система создавала в среде самих же избирателей очевидные преимущества для весьма незначительной группы наиболее состоятельных горожан, создавала преобладание своеобразного меньшинства в меньшинстве, т.е. преобразование меньшинства наиболее

31