Гла в а 2

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1.ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Учреждениями городского общественного управления являлись городские избирательные собрания, городская дума и городская управа.

Избирательные собрания были временными органами они созывались только для выборов гласных в городскую думу. После избрания гласных деятельность этих собраний прекращалась, и снова они созывались только для производства новых выборов через 4 года. Досрочно, т.е. до окончания четырехлетнего периода, избирательные собрания не могли созываться даже для производства дополнительных выборов гласных на место выбывших.

По Городовому положению 1870 г. одним из основных принципов организации городского общественного управления был буржуазный принцип отделения распорядительной власти от исполнительной3. В связи с этим распорядительная власть (т.е. право принимать обязательные решения) была предоставлена городской думе, а исполнительная – городской управе. Кроме того, закон урегулировал взаимоотношения между этими органами.

Городская дума состояла из избираемых на 4 года гласных «уполномоченных представителей общества»4, число которых в каждом городе зависело от количества лиц, имевших избирательные права, и колебалось от 30 до 72 человек. Возможность досрочного прекращения полномочий думы не предусматривалась. Дума могла решать все вопросы, отнесенные к компетенции городского самоуправления. Она обсуждала эти вопросы и принимала по ним определения и постановления, между которыми закон не провел четкого разграничения. Однако анализ

3Распорядительная власть в документах того периода именовалась «совершательной» (см.: Городовое положение с объяснениями. С. 19, 70).

4 Там же. С. 52.

43

Городового положения 1870 г. позволяет сделать вывод о том, что постановления принимались думой по вопросам благоустройства (о порядке содержания улиц и площадей, общественных зданий, по вопросам здравоохранения и т.п.), имели обязательный для городских жителей характер и за их нарушение была предусмотрена ответственность. По другим вопросам дума принимала определения.

Порядок производства дел в думе и порядок голосования определялся самой думой, однако по вопросам выборов должностных лиц, отстранения их от должностей и предания суду закон установил обязательное закрытое голосование. Дела в думе решались простым большинством голосов, а при их равенстве перевес давал голос председателя.

Деятельность дум проходила гласно. Все их определения и восстановления, утвержденные думой сметы городских доходов и расходов, отчеты о движении этих сумм, а также отчеты о деятельности управ и состоянии подведомственных им частей(вместесзаключениемпонимдум)подлежалиопубликованиювгубернскихведомостях, а также печатались особыми изданиями и доводились до всеобщего сведения другим способом, определявшимся думой. Все это создавало возможность для широкой критики деятельности самоуправления, в том числе со стороны прессы. Этот опыт гласности являются полезным и в современных условиях России.

Организацию деятельности городских дум достаточно ярко характеризует анализ практики проведения их заседаний.

Закон не устанавливал и не ограничивал общее количество заседаний дум, их периодичность зависела в основном от усмотрения городского головы. Однако закон установил их минимальное количество – 2 заседания в год (для рассмотрения росписей городских доходов и расходов, а также отчетов городской управы). На практике число заседаний дум в разных городах было совершено различным. В губернских и других крупных городах их назначалось больше, чем в остальных, а в небольших городах и посадах заседания проводились сравнительно редко.

На заседания дум большинство гласных собиралось неохотно. По свидетельствам городских голов, ничего не было труднее, чем собирать гласных в составе, достаточном для открытия собрания. Нередко приходилось «ожидать часа два прежде, чем соберется одна треть гласных», необходимая для законности заседания1. Городские головы вынуждены были рассылать по городу служителей управы, чтобы он разыскивали гласных и приглашали их явиться на заседание2.

1Собрание думы считалось состоявшимся, если в него прибыло не менее одной трети всего числа гласных. Для рассмотрения наиболее важных дел (о приобретении в пользу города недвижимого имущества или о его отчуждении, о займах от имени города, об устранении должностных лиц городского общественного управления от должности, о передании их суду

идр.) на заседании думы требовалось присутствие не менее половины всего числа гласных

ипринятие решения большинством не менее двух третей наличных голосов.

2Записка сенатора А. Половцова о положении крестьянского дела в городах Киевской губернии // Обозрение делопроизводства Канцелярии киевского губернатора (по данным ревизии сенатора А. Половцова. [188–?]. С. 194.

44

Несмотря на принимавшиеся меры и на невысокий уровень требовавшегося кворума, заседания дум очень часто не могли состояться из-за неприбытия установленной законом одной трети всего числа гласных, а это затягивало решение многих вопросов.

Вбольшинстве заседаний дум присутствовало не менее половины всех гласных. Были даже такие гласные, которые за 4 года вообще не присутствовали ни на одном заседании или присутствовали не более одного раза в год. В среднем за 1878–1880 гг. в Воронежской губернии гласные, не посетившие ни одного собрания думы, составляли соответственно до 15% общего числа гласных. В вопросах посещаемости заседаний не было заметной разницы между гласными разных разрядов и категорий. Несмотря на это, гласные первого разряда (которых закон считал наиболее заинтересованными в городских делах) заседания дум посещали реже, чем другие гласные; купцы на заседания дум приходили чаще, чем другие лица1.

Посещаемость заседаний дум зависела от вопросов, которые подлежали рассмотрению, от рода занятий гласных, времени года и других факторов. Как правило, самыми многочисленными были заседания, в которых проводились выборы должностных лиц городского общественного управления.

Многие гласные, занятые решением своих проблем, посещали только те заседания, на которых обсуждались вопросы, затрагивавшие их собственные интересы или интересы их «партий», и делали это с «единственною целью провести какой-нибудь вопрос или препятствовать его разрешению». Торговцы наиболее активно посещали те заседания, на которых решались дела, так или иначе касавшиеся вопросов торговли2.

Всвязи с низкой посещаемостью заседаний дум законодатель вынужден был 25 ноября 1880 г. Внести изменения в Городовое положение. Это изменение установило, что, если на заседание явилось менее одной трети всего состава думы, то для рассмотрения дел, которые предполагалось рассмотреть в несостоявшемся собрании, назначалось новое собрание. И это повторное собрание признавалось состоявшимся независимо от числа явившихся гласных3.

Трудно было не только собрать гласных в количестве, достаточном для открытия думы, но и удержать их в заседании до окончания рассмотрения всех вопросов, внесенных в повестку дня. После начала собрания гласные постепенно покидали его, а когда оставалось менее трети всех гласных, заседание приходилось преждевременно заканчивать. В результате многие дела оставались нерассмотренными и откладывались до следующего собрания. Преждевременное закрытие заседаний дум было обычным явлением.

45

Требование определенного кворума для законности заседаний использовалось в борьбе различных групп гласных. Имеются сведения о нередко практиковавшемся способе искусственного прекращения заседаний дум. Когда составлявшие определенную группу гласные начинали убеждаться в том, что большинство думы готово принять решение в нежелательном для них направлении, они покидали заседание и из-за отсутствия кворума делали невозможным разрешение вопроса «в надежде, что это пройдет сообразно их видам в другой раз при ином составе гласных»1.

Посещая заседания думы, многие гласные не проявляли в них никакой инициативы и ограничивались только пассивным «слушанием» дел, предложенных городским головой, и молчаливой подачей своего голоса. В обсуждении дел обычно участвовало небольшое число одних и тех же гласных, которые в сущности одни и разрешали дела, направляя ход обсуждения вопросов в желательном для них направлении. Бездеятельность гласных проявлялась и в малом числе предложений, которые они вносили в думу по различным вопросам.

Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что отличительной чертой большинства гласных было их полное равнодушие к исполнению своих обязанностей. Это равнодушие проявлялось в самых разнообразных формах:

взначительном удельном весе гласных, вообще не посещавших заседания думы;

взначительном числе заседаний, которые не могли состояться из-за неявки необходимого количества гласных; в отсутствии всякой инициативы со стороны большинства гласных при обсуждении вопросов в думе; в незначительном числе вносимых ими предложений. Такое положение в значительной степени объяснялось социальным составом дум.

Вгородском самоуправлении (особенно в небольших городах) обычно наблюдалось господство отдельных гласных или их «партий», которые становились «решителями всех городских дел», а остальные гласные шли за ними, «как послушное их орудие». По утверждению временного Одесского генерал-губерна- тора, высказанного в его отчете императору за 1882 год, в большинстве малых городов самоуправление представлялось «чистою фикцею», так как «недостаточность развития городских обывателей» и обширные полномочия, предоставленные законом городским властям, давали возможность «таким людям», захватившим власть, распоряжаться общественными делами по своему личному усмотрению2.

Решение вопросов в думах нередко зависело от материального состояния лиц, «воротил», которые попадали в гласные в основном ради своих личных целей и способны были подчинять своему влиянию других лиц, нерешившихся идти им наперекор. Показательной в этом отношении является ситуация, сложившаяся

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2504. Л. 308 об.; Д. 2505. Л. 322 об.

2Там же. Д. 2503. Л. 139, 193 об.; Д. 2505. Л. 379; Фонд библиотеки. Оп. 1. Д. 17. Л. 93; Д. 59. Л. 644.

46

в 1891 году в г. Ялте, когда в городскую думу были избраны три брата Вухштаба. Они были одними из самых богатых людей в Ялте, которую в связи с этим «держали в значительной от себя зависимости». По этому поводу в декабре 1891 г. в газете «Крымский вестник» появилась заметка, в которой автор отмечал: «Таким образам, заседая все трое в числе гласных в нашей думе, они будут похожи на того богатого мужика, который, расправляя бороду направо, говорит «и Иван мне должен», и, расправляя ее налево, продолжает «и Степан мне должен», – а дума наша, уподобляясь в свою очередь бедному мужику, бородку в клин, с грустью будет шептать «и я ему должна!» Денежная зависимость от братьев Вухштабов... явится неминуемо в новой думе, они грозят захватить монополию мнения...». Материальная зависимость от братьев Вухштабов грозила «создать неразрушимый деспотизм одной партии в думе и низвести коллегиальное разрешение городских дел к одной пустой формальности»1.

Кроме материального давления на гласных, имелись и факты прямых их подкупов с целью провести в думе желаемое решение2.

Врезультате всех этих обстоятельств думы нередко принимали решения, удовлетворяющие не общественные, а частные интересы.

Исполнительным органом самоуправления была городская управа. Количество ее членов определялось избиравшей ее думой, однако их не должно было быть менее двух без председателя. Через каждые два года половина членов управы обновлялась по очереди. Количественный состав управ в разных городах колебался от 3 до 13 человек. Однако в основном управы состояли из 3–5 членов.

Внебольших уездных и безуездных городах, а также в посадах в целях упрощения организации общественного управления дума могла не учреждать управу,

алежащие на ней обязанности возложить единолично на городского голову. По объяснению в январе 1883 г. Временного Одесского генерал-губернатора, города фактически не пользовались указанным правом, «усматривая в коллегиальном управлении больше гарантий правильности онаго, чем в единоличном»3.

Круг деятельности управы закон установил лишь в общих чертах. На управу возлагалось непосредственное заведывание городскими делами. Она вела текущие дела по городскому хозяйству, исполняла определения думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях, представляла думе отчеты о своей деятельности и состоянии подведомственных ей частей. Управа, как коллегиальный орган, принимала определения, а отдельные члены управы – единоличные распоряжения.

47

Порядок деятельности и делопроизводства управы определялся думой, а распределение дел между ее членами зависело от самой управы, председателем которой был городской голова.

Городской голова, члены управы и секретарь составляли присутствие управы. Делопроизводство управы сосредотачивалось в ее канцелярии, возглавляемой секретарем. В составе канцелярии выделялись различные части, столы, отделения. Например, канцелярия Воронежской управы в 1876 году состояла из двух столов (хозяйственного и распорядительного). В Москве в 1878 г. в управе было пять столов (хозяйственный, квартирно-справочный, распорядительный, строительный и по воинской повинности), а с усложнением городского хозяйства усложнялась и структура управы. К 1888 году в ней было уже 8 столов (4 хозяйственных, квартирный, справочный, распорядительный и строительный). Канцелярии управы, как и канцелярия думы, находилась в заведовании городского головы. Обе это канцелярии могли быть соединены в одну.

Для предварительного рассмотрения росписей доходов и расходов, отчетов и других дел дума могла создавать из числа гласных особые подготовительные комиссии (финансовые, ревизионные и др.), которые подчинялись только ей и не подчинялись управе. Подготовительные комиссии не наделялись какой-либо распорядительной или исполнительной властью, они ограничивались подготовкой тех или иных вопросов для рассмотрения думой.

Для «ближайшего заведывания отдельными отраслями городского хозяйства и общественного управления», а также для принятия соответствующих мер «в случая чрезвычайных» могли создаваться особые временные или постоянные исполнительные комиссии, которые в составе городского самоуправления играли «роль вторых исполнительных органов»1. Исполнительные комиссии учреждались думой, однако инициативу в их образовании и определении порядка их деятельности закон предоставил городской управе; дума лишь утверждала представления управы по этому вопросу. Исполнительные комиссии подчинялись управе, их председатели назначались управой из числа своих членов.

Отмеченные различия между подготовительными и исполнительными комиссиями были связана с положенным в основу Городового положения принципом разделения распорядительной и исполнительной власти. Если бы городской думе было предоставлено право учреждать самостоятельные исполнительные органы, независимые от управы, то «в думу могла бы, в сущности, перейти вся исполнительная власть»2.

Количество создававшихся в городах комиссий было различным. Однако в большинстве городов этих комиссий либо не было вообще, либо было незначительное количество.

48

Недостатки, имевшиеся в деятельности собраний думы, были характерны

идля деятельности комиссий, которые формировались думой из своей среды. Комиссии нередко образовывались из лиц «неохотно отдающих безвозмездно свой труд»1, поэтому неисполнение возложенных на них задач было обычным явлением. Многие подготовительные и исполнительные комиссии проявляли в своей деятельности крайнюю медлительность и «небрежность до того им всем общую, что передача какого-либо вопроса или дела в комиссию считалось городскими жителями за прекращение дела»2. Керчь-Еникальский градоначальник по этому поводу отмечал, что эти комиссии зачастую служили «самым вопиющим тормозом, а иногда и окончательною могилою многих вопросов городского хозяйства»3. В комиссиях дела могли находиться без всякого движения по несколько лет.

Законом не была установлена ответственность членов подготовительных комиссий за волокиту и небрежное исполнение возложенных на них дел. В связи с этим предоставленное думам право создавать подготовительные комиссии «превратилось почти повсеместно в удобный способ для городских управ сваливать с себя всякое сколько-нибудь трудное и сложное дело на безответственные подготовительные комиссии». Кроме того, если гласные хотели затянуть какойлибо вопрос или же окончательно снять его с обсуждения, то они образовывали специальную подготовительную комиссию, «вполне полагая на ее бездействие

ибезответственность»4.

Городовое положение 1870 г. детально не регулировало правовой статус гласных дум и должностных лиц самоуправления. Это было сделано лишь в общих чертах.

Гласные в составе не менее пятой части всего их числа имела право требовать назначение заседание думы. Они принимали участие в обсуждении вопросов в думе, могли вносить свои предложения о рассмотрении на заседании конкретных вопросов. Гласные избирали и сами могли избираться в различные городские органы и на городские должности. Каждый из них в думе имел один голос и не мог передавать его другим лицам.

Гласные не являлись должностными лицами. Должностными лицами городского общественного управления были городской голова, члены управы (в том числе «заступающий место городского головы», исполнявший обязанности головы во время его отсутствия)5, городской секретарь, кандидаты на должности членов управы, члены торговой депутации, председатель и члены комиссии для

5В Одессе наряду с заступающим место городского головы избирался товарищ городского головы.

49

оценки недвижимых имуществ, члены исполнительных комиссий1. При выборах на эти должности дума не имела права «входить в гласную оценку нравственных качеств баллотирующегося».2 За исключением городского головы и заступающего на его место, другие должностные лица не подлежали утверждению правительственной властью, как это было раньше. Перед вступлением в должность избранные лица, как и гласные, приносили присягу о добросовестном исполнении принимаемых ими на себя обязанностей. Назначение содержания должностным лицам и определение его размера зависело от думы.

В отличие от гласных, которые о своих отлучках из города должны были лишь извещать городского голову, должностные лица самоуправления на такие отлучки должны были получить у него разрешение.

Городскими должностными лицами могли избираться не только гласные, но и другие лица, имевшие избирательные права. Однако для занятия должностей закон установил определенные ограничения по родственному, религиозному и служебному признакам3. Должности по городской общественной службе были совместимы с должностями по земским и сословным учреждениям. А лица, состоявшие на городской службе, без увольнения с нее могли занимать городские общественные должности только с разрешения их начальства.

Должности в канцеляриях думы и управы (кроме городского секретаря) замещались по найму, порядок которого определялся думой.

Городовое положение 1870 г., организовав самоуправление на новых началах, отвергло прежде существовавший порядок, по которому городская общественная служба признавалась личной повинностью городских жителей. Поэтому лица, избранные на общественную должность, как и гласные, имели право отказаться от ее принятия, а после принятия – отказаться от нее в любое время по собственному желанию.

Должностным лицам общественного городского управления (за исключением городских секретарей в губернских городах, столицах и Одессе) не присваивались права государственной службы, дисциплинарной ответственности они не подлежали, а к ответственности за должностные преступления подвергались только в судебном порядке. Предание должностных лиц суду могло быть только по определению думы или губернского по городским делам присутствия.

1В отличие от членов исполнительных комиссий члены подготовительных комиссий должностными лицами не являлись.

2 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2497. Л. 32.

3Членами управ не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, а также родные братья. Число членов управы из нехристиан не должно было превышать одной трети всего ее состава. Евреи не могли быть городскими головами или заступающими их место. На должностипогородскойобщественнойслужбенемоглиизбиратьсядуховныелица,председатели и члены судебных мест (за исключением почетных мировых судей), прокуроры и их товарищи, чиновники казначейства.

50

В связи с тем, что после реформы городская общественная служба приобрела определенную престижность, вокруг избрания должностных лиц самоуправления велась борьба различных «партий», а в этой борьбе, как и в борьбе за места в думе, применялись различные средства и методы (материальная зависимость лиц, «угощения» и т.п.). Имеются сведения об обещаниях своим единомышленникам различных вознаграждений, о спаивании, подкупах и запугиваниях, применявшихся при выборах городских голов.

Иногда дело доходило до прямых угроз расправой. В посаде Климове Черниговской губернии в 1876 г.членом управы избран православный казак Т. Коваленков. 25 августа 1876 г. дума отстранила его от должности члена управы и звания гласного, а на его место назначила старообрядца. Однако губернское по городским делам присутствие отменило это определение думы. После этого Коваленков получил письмо, в котором содержалось требование старообрядцев о его отставке, а также угроза убийством и новым пожаром (ранее его дом уже пытались поджечь). В такой обстановке он вынужден был отказаться от должности члена управы, пробыв в ней только 2 месяца.

Лица, входившие в состав органов городского самоуправления, нередко использовали свое общественное положение в личных интересах. Например, «мелкий торговый и промышленный класс» стремился уменьшить размер установленных думой торговых сборов и нередко, предвидя конкуренцию, противодействовал мерам благоустройства в тех частях города, где не была сосредоточена торговля. Имеются сведения о том, что в небольших городах, где состав дум и управ состоял в основном из мещан-землевладельцев, гласные нередко использовали свое положение для того, чтобы купить или получить в аренду участки земли по значительно более низким ценам, чем в окружающих эти города местностях. Это было связано с тем, что размер этой платы зависел от самой думы, которая в таких случаях «жертвовала общественными интересами в пользу частных или групповых интересов».

Показательной в этом отношении является и информация губернаторов в министерство внутренних дел, в которой сообщалось, что «во всех частных кредитных учреждениях, если не во главе, на директорских местах, то в числе членов правлений, советов, ревизоров и т.п. сидят, в большинстве, гласные думы, пользуясь в городских кредитных обществах широким кредитом, на который уходят городские средства – до несчастной минуты какого-либо внезапного краха»1.

Свое служебное положение в личных интересах нередко использовали и должностные лица самоуправления. Если городскому голове и членам управы закон запрещал входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства, то в отношении членов исполнительных комиссий такие ограничения не были предусмотрительны. Это послужило «источником почти повсеместных, с точки зрения закона легализованных, злоупотреблений и нанести городскому

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2504. Л. 365.

51