2.3.РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ ВЛАСТЬЮ КОМПЕТЕНЦИИ И САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Царское правительство, реформируя самоуправление городов, рассматривало городское общество как «часть государственного организма»1. Поэтому местные органы были наделены правами самоуправления лишь в тех пределах, каких это посчитала выгодным и возможным ля себя центральная власть, отводившая самоуправлению лишь вспомогательную роль во всей государственной системе.

Вновых условиях капиталистического развития бюрократические правительственные органы не в состоянии были удовлетворительно решать все проблемы городов. В связи с этим удовлетворение местных нужд в установленных законом пределах правительство поручило городским выборным органам, которые лучше знали свои местные потребности.

Врезультате городской реформы 1870 г. общественному управлению была отведена роль «хозяйственного самоуправления», на которое возлагалось лишь «попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству». Царизм ограничил компетенцию самоуправления, которая определялась предметами его ведения и пределами власти.

Всоответствии со статьей 2 Городового положения, к предмету ведения самоуправления принадлежали: 1) дела по устройству хозяйственного управления

ипо городскому хозяйству, 2) дела по внешнему благоустройству города: строительная часть, устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, водопроводов, освещение города и т.п., 3) «дела, касающиеся благосостояния городского населения»: меры по обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров, попечение об охране здоровья населения, о принятии противопожарных мер, о развитии местной торговли и промышленности, об устройстве бирж и т.п., 4) устройство на счет города благотворительных заведений, больниц

изаведывание ими; участие в попечении о народном образовании, устройство театров, библиотек, музеев и других подобного рода заведений, 5) другие обязанности, возлагаемые на общественные управления.

Закрепив конкретные предметы ведения самоуправления, закон одновременно установил и конкретные пределы его власти. Это было сделано с целью взаимного разграничения обязанностей городского общественного управления и правительственных учреждений2. Например, участие самоуправления в попечении о народном образовании и здравоохранении ограничивалось преимущественно хозяйственной сферой. Городские думы могли финансировать содержание

60

учебных заведений, однако не имели права влиять на их учебный процесс, решать вопросы о приеме и увольнении преподавателей и т.п.

Передав в ведение общественного управления вопросы городского благоустройства и благосостояния, закон предоставил ему ранее отсутствовавшее у него право издавать по этим вопросам обязательные для городских жителей постановления, которые имели значение «как бы местных законов» и за нарушение которых виновные в судебном порядке подвергались денежному взысканию1.

Ограничивая сферу деятельности общественного управления указанными рамками местных хозяйственных дел, правительство стремилось устранить его от участия в общеполитической жизни страны. Органы самоуправления не имели права заниматься политическими вопросами. Они не имели даже права возбуждать вопрос о необходимости нового закона или об отмене существующего. Деятельность органов городского общественного управления ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. Эти органы были изолированы друг от друга, лишены права общаться между собой по вопросам своей деятельности, общероссийская организация городов отсутствовала. Правительство не позволяло органам самоуправления выходить за рамки местных хозяйственных дел и пресекало какую-либо их общественно-политическую деятельность.

Как показал опыт, в среде гласных преобладали верноподаннские настроения. И, несмотря на то, что иногда отдельные гласные проявляли либеральные устремления, они не находили поддержки в думах.

В 1884 г. Ф. Минков, избранный в г. Николаеве гласным «во главе консервативной партии», сообщил в министерство внутренних дел о том, что в прошедшем четырехлетии Николаевская городская дума находилась под влиянием небольшой группы людей крайнего радикального направления. По его сообщению, деятельность этих людей проявлялась в «возмутительной форме», в частности, в том, что «вслед за мученической кончиной Царя Освободителя один из партии радикалов, гласный Григорий Ге, в первом же после катастрофы публичном заседании думы…весьма ясно проводил мысль о необходимости ходатайства о введении в России конституции». По утверждению Ф. Минкова, «многие из слышавших были возмущены этою неприличною выходкою» радикалов, которые открыто проводили «всеми способами идеи, противные монархическому правлению». Однако «возмущенные действиями этой шайки, все честные граждане Николаева» на последних выборах ввели «в думу свежую, здоровую струю гласных и избрали в городские головы… представителя местной консервативной партии», а кандидат в городские головы Ге получил только 4 избирательных голоса из 602.

Имеющийся материал свидетельствует о политической пассивности городского самоуправления, о том, что оно не вмешивалось в политическую сферу и в целом его деятельность оставалась в установленных законом пределах

61

(в отличие от многих ведомств, в которых нередко преобладало оппозиционное правительственное направление, т.к. они хотели «присвоить себе власть вмешательства в дело управления государством вообще» и их деятельность нередко была поставлена «на политическую почву»). И хотя иногда имелись случаи обсуждения думами вопросов, выходивших из круга их ведения, однако они редко проявлялись «в той довольно несдержанной форме», в какой это проявлялось в деятельности земских учреждений1. Такое положение во многом объяснялось социальным составом городского самоуправления.

Наряду с установлением компетенции общественного управления закон определил и пределы его самостоятельности. А важнейшим показателем степени самостоятельности самоуправления являлись пределы правительственного надзора.

В дореформенный период общественное управление не было самостоятельным в решении городских дел, все наиболее важные его распоряжения и мероприятия требовали утверждения губернского начальства. Общественное управление составляло часть общего правительственного механизма и потому находилось под непосредственным и постоянным контролем правительственной власти. Однако при подготовке реформы законодатель пришел к выводу о том, что оставить в прежнем состоянии существовавшую практику контроля и надзора за деятельностью местных городских органов было нельзя, так как мелочная правительственная опека не достигала своих целей. Для успешного решения хозяйственных дел необходимо было, чтобы общественное управление пользовалось определенной долей самостоятельности. В связи с этим новый закон, отделив городское самоуправление от правительственных органов, существенно изменил отношения между ними, изменил положение городского общественного управления в общей государственной организации2.

Статья 5 нового Городвого положения провозгласила, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Это означало, что никто не мог указывать местным властям, как решать то или иное дело, подведомственное ему. По сравнению с дореформенными порядками это было шагом вперед.

Городскому самоуправлению была предоставлена свобода действий в заведывании общественными имуществами и оброчными статьями. Оно, являясь юридическим лицом, могло от имени города приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество, заключать договоры, предъявлять иски и отвечать в суде по имущественным делам города, распоряжаться своими капиталами и т.п. Отчет управы о движении городских сумм окончательно утверждался думой; по этому вопросу самоуправление освобождалось от отчетности перед контролирующими

1РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2497. Л. 275 об.; Д. 1263; Оп. 1. Д. 4400. Л. 68 об. – 69; Д. 4401. Л. 323 – 323 об.

2 Новое городовое положение в его практическом применении. Киев, 1874. С. 12.

62

учреждениями и не подлежало ревизии правительственных органов (прежние же городские общественные управления были подчинены ревизии казенной палаты).

Однако общественное управление действовало самостоятельно в основном в имущественной сфере. Законодатель не пошел на полный отказ от надзора за его деятельностью, т.к. на самоуправление был возложен целый ряд обязанностей, затрагивавших правительственные интересы. Законодатель посчитал, что по таким вопросам городское управление в своих действиях должно состоять «под наблюдением правительственной власти»1. Например, городские думы по вопросам благоустройства могли издавать обязательные для местных жителей постановления; однако это делалось не иначе как по предварительному согласованию с полицией и с одобрения губернатора. Решения общественного управления были поставлены в определенную зависимость от правительственных распоряжений и в других случаях, когда общественные интересы соприкасались с правительственными. И вообще за пределами собственно хозяйственной сферы деятельности самоуправления проявлялась «повсюду с необходимою долею участия правительственного надзора и влияния»2.

Правительственный надзор за городским общественным управлением был сохранен. Однако, чтобы он не превратился в прежнюю оперу, надзор был поставлен в определенные рамки. На правительственные власти был возложен лишь надзор за законностью действий самоуправления без вмешательства в его хозяйственную деятельность.

Формами надзора являлись: 1) утверждение правительственными властями определенных действий и распоряжений общественного управления3 (и делалось это «с точки зрения охранения общих государственных польз»4), 2) опротестование и отмена незаконных решений городских дум, 3) возбуждение вопроса об уголовном преследовании должностных лиц самоуправления.

Органами надзора за деятельностью общественного управления являлись министр внутренних дел, губернатор и губернское по городским делам присутствие. Ранее существовавший прокурорский надзор не предусматривался, так как он был «признан несостоятельным и отмене по оказавшейся бесплодности»5.

3Утверждению правительственных властей подлежали постановления городских дум об устройстве и порядке деятельности торговой полиции, о порядке надзора со стороны управ и торговых репутаций за производством торговли, о займах, поручительствах или гарантиях от имени города(в тех случаях,когдасуммалежащих на городеобязательств превышала или должна была превышать сумму городских доходов за два последних года) и по ряду других вопросов.

63

Министерство внутренних дел утверждало в должностях городских голов

изаступающих их место в губернских городах и градоначальствах. Оно утверждало также некоторые постановления дум губернских городов (о планах этих городов и по ряду хозяйственных дел) и отдельные постановления дум других городов (о возложении обязанностей городской управы единолично на городского голову без создания управы, о займах, поручительствах или гарантиях от имени города в установленных законом случаях и т.п.).

Непосредственный надзор за законностью деятельности городского самоуправления возлагался на губернатора. В связи с этим ему были предоставлены соответствующие полномочия. Городской голова должен был сообщать губернатору о времени предстоящего заседания думы и о вносимых на ее обсуждение вопросах. Это позволяло губернатору принимать меры к снятию с повестки дня обсуждение того или другого вопроса. Например, Киевский губернатор 13 марта 1883 г. приостановил внесение на рассмотрение Каневской думы вопроса об издании обязательных постановлений о том, чтобы жители города «в высокоторжественные дни украшали свои дома флагами». В связи с тем, что «обсуждение этого вопроса в думе…могло повлечь за собою весьма неудобные заявления и прения», губернатор передал данное дело в губернское по городским делам присутствие. А оно отменило распоряжение городского головы о внесении в думу указанного вопроса, так как он выходил из круга дел, вверенных городскому самоуправлению, а поэтому не подлежал обсуждению думы1.

Копии всех определений думы должны были представляться губернатору «безотлагательно». Эти определения печатались для общего сведения, если губернатор не усматривал в них нарушения закона. Только с его разрешения печатались также предшествовавшие принятию определений обсуждения, прения

иречи, а также отчеты о заседаниях дум. В тех случаях, когда губернатору поступала жалоба на незаконность постановлений дум или когда он непосредственно сам усматривал незаконность действий общественного управления, он передавал вопрос на разрешение губернского по городским делам присутствия. В этом случае губернатор имел право приостановить исполнение этих определений дум на срок до одного месяца.

Городовое положение 1870 г. установило правительственный надзор лишь за законностью действий самоуправления. Однако закон был непоследовательным, т.к. попускал неопределенность в этих формулировках по данному вопросу. Губернатору было предоставлено право приостанавливать исполнение постановлений дум не только в случае незаконности этих постановлений, но и в случаях, если он «встретит препятствие к их изданию». А это положение о «препятствиях» могло трактоваться очень широко.

Органом, специально созданным для целей надзора, было губернское по го-

родским делам присутствие, которое, по мысли законодателя, должно было

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2503. Л. 305 – 306 об.

64

совмещать в себе понимание «как общегосударственных интересов, так и местных потребностей и нужд»1. По этому этого органа не было в Земском положении и с его помощью правительство имело действенное «средство энергично, вовремя, остановить общественные управления в их неправильных действиях или незаконных увлечениях». А министерство внутренних дел рассматривало эти присутствия как средство успешного направления деятельности общественных учреждений2.

Председателем губернского по городским делам присутствия был губернатор, а членами – представители высшей губернской администрации (вице-губер- натор и управляющий казенной палатой), чины судебного ведомства как «лица опытные в применении и толковании законов» (прокурор окружного суда, председатель мирового съезда или один из членов съезда), а также представители общественных учреждений, т.е. лица «близко знакомые с условиями местного хозяйственного управления» (председатель губернской земской управы и городской голова губернского города)3. Представители общественного управления в составе присутствий были в меньшинстве не случайно. При их учреждении исходили из того, что «в составе этих присутствий представительство общественных элементов ни в каком случае не должно превышать половины» всех его членов4.

В компетенцию губернского по городским делам присутствия входило: 1) рассмотрение различных жалоб на противозаконность определений дум, 2) рассмотрение разногласий городского головы с управой и городской управы с думой, 3) рассмотрение пререканий городского общественного управления с правительственными, земскими и сословными учреждениями о пределах ведомства, власти и обязанностях, 4) распоряжения об исполнении за счет города обязательных для него повинностей в случае, если городское управление не исполнило их после напоминания об этом губернатора, 5) предание суду должностных лиц общественного управления (за исключением городского головы). При решении вопроса о возбуждении уголовного преследования присутствие действовало «вполне самостоятельно, помимо городской думы и даже вопреки ее постановлениям»5.

Губернатор передавал на рассмотрение губернского по городским делам присутствия любое определение городской думы, которое он признавал незаконным. Присутствие могло отменить постановления городских органов, при этом решения присутствия были обязательными для дум и должны были приводиться в исполнение немедленно даже в тех случаях, когда были обжалованы городской думой6.

65

Как городское самоуправление, так и местные правительственные власти были недовольны ограниченностью своих прав.

Несмотря на то, что самостоятельность городского самоуправления по сравнению с дореформенными порядками была расширена, она все же оставалась ограниченной, и на практике постепенно шел процесс дальнейшего ее ограничения. По утверждению Киевского городского головы, к 80-м годам начало самостоятельности городского управления постепенно было «подавлено и почти уничтожено». Целым рядом циркуляров власть губернаторов все более и более усиливалась. В результате последовательных правительственных мероприятий самоуправление постепенно теряло то положение, в которое оно было поставлено первоначально, и приближалось к той же зависимости от губернской власти, в которой находились старые думы. Киевский городской голова по этому поводу иронично заметил, что при таком подходе «гораздо лучше возвратиться к прежней подчиненности городского управления губернскому начальству и не вводить города в заблуждение, что они сами управляют своими делами»1.

В свою очередь местная правительственная администрация, наоборот, была недовольна «чрезмерной» самостоятельностью и бесконтрольностью самоуправления, своим «безвластием» по отношению к самоуправлению. Например, Одесский градоначальник отмечал, что существенным недостатком Городового положения 1870 г. было «отсутствие полномочий правительственной власти обуздывать злую волю общественных деятелей или же побуждать их к более заботливому отношению к интересам городских обывателей»2.

Такая позиция губернаторов связана с тем, что по городской реформе общественное управление было освобождено от той подчиненности правительственным властям, в которой оно находилось до этого. Новые общественные учреждения были выведены из подчинения губернскому правлению. Губернатор не имел право единоличной властью разрешать жалобы на постановления городских дум и многие другие вопросы, которые он обязан был передавать на разрешение губернского по городским делам присутствия или вышестоящих правительственных органов. Губернатор не имел права вмешиваться в хозяйственные распоряжения самоуправления, так как границы возложенного на него надзора были ограничены только надзором за законностью действий органов общественного управления.

Губернское по городским делам присутствие также не могло начать хозяйственную самостоятельность городского самоуправления. Приделы власти присутствия были ограничены: 1) рассмотрением законности определений городского общественного управления и обсуждением составленных думами обязательных постановлений в случаях, когда губернатор встретит препятствия к их

1 Записка … в городах Киевской губернии. С. 456, 458.

2РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2503. Л. 428; Д. 2504. Л. 532 об.; Фонд библиотеки. Оп. 1. Д. 17. Л. 92 об., 93 об.; Д. 24. Л. 27 об.; Д. 60. Л. 163.

66

изданию или когда относительно издания таких постановлений не состоится соглашение между городским общественным и местным полицейским управлениями. По первому роду дел присутствие наделялось только кассационной властью, т.е. правом отменять определения дум, признанные незаконными; ему не было предоставлено право входить в обсуждение сути хозяйственных распоряжений

ицелесообразности принимавшихся городскими думами постановлений. Второй род дел был единственным случаем, когда присутствие могло входить в непосредственное рассмотрение польз и нужд города. При возникновении между полицейским и городским общественным правлениями разногласий по указанному вопросу присутствие рассматривало по существу проекты обязательных постановлений и могло изменять их согласно доводам сторон1. Такое ограничение пределов власти губернаторов и присутствий по городским делам «обусловливалось установленным в 1870 г. принципом самоуправления общественных учреждений» в хозяйственных делах города2.

Однако, несмотря на провозглашенную законом самостоятельность городского общественного управления, на практике ни губернатор, ни губернское по городским делам присутствие нередко не признавали ее. Фактически во многих случаях их надзор не ограничивался надзором только за законностью действий городского управления и принимал характер вмешательства в хозяйственные дела города, особенно со стороны тех губернаторов, которые «не считали себя в праве умалять значение» своей власти3. Такому положению в значительной степени способствовала «боязнь» губернаторов «сознаться перед просителями в том, что они не имеют права вмешиваться в дела, непосредственно вверенных думам», боязнь «умалить авторитет своей власти в глазах жителей и ненависть всей вообще бюрократии ко всему тому, что пользуется, хотя тенью самостоятельности и независимости от той бюрократии»4.

Фактически отношения городского самоуправления и правительственной власти в разных губерниях и в разное время нельзя охарактеризовать однозначно.

Имеются многочисленные свидетельства о беспрекословном выполнении самоуправлением всех требований правительственных властей, об их «весьма мирных» отношениях, об отсутствии крупных или вообще каких-либо пререканий

иконфликтов между ними.

Однако отсутствие столкновений городского самоуправления с правительственными властями вовсе не означало, что к этому не было повод в связи с незаконными действиями губернаторов и губернских по городским делам присутствий (из-за отмены законных постановлений дум и т.п.). И хотя общественному управлению было предоставлено право обжаловать их действия в Сенат, во

67

многих случаях самоуправление было «готово скорее поступиться своими правами, нежели приносить жалобы». Это объяснялось, в частности, жизнью породить враждебные отношения с губернатором или же просто нежеланием портить отношения с правительственными властями1. И когда речь шла о сохранении «тишины и спокойствия», органы самоуправления прямо обращались к помощи правительственных властей и на войска смотрели «как на главную, если не единственную силу, могущую предупредить возникновение беспорядков»2.

Однако, несмотря на в целом «мирные» отношения между органами общественного управления и правительственными властями, имелись неединичные факты прямого противодействия самоуправления законным или незаконным действиям администрации. А это приводило к конфликтам между ними.

Вежегодных отчетах губернаторов имеются сведения о «пререканиях» городского общественного управления с полицией, военными властями, губернаторами, губернскими по городским делам присутствиям3. Киевский губернатор

в1890 году сообщил в министерство внутренних дел о том, что среди гласных городских дум встречаются лица, которые «позволяют себе явно проводить мысли, противоречащие распоряжениям правительственных властей и учреждений, и оказывать им гласно неуважение». А некоторые думы «прямо упорствовали»

вподчинении законным требованиям губернских по городским делам присутствий4.

Вслучаях «пассивного сопротивления» городских дум или группы гласных распоряжениям местной правительственной власти последняя нередко была бессильна в направлении деятельности органов самоуправления по желаемому для себя пути.

Серьезный конфликт возник в 1883–1884 годах между Луцкой городской думой и Волынским губернатором по поводу избрания заступающим место городского головы поляка Корвин-Пиотровского. Несмотря на то, что в июне 1883 года министр внутренних дел не утвердил его в должности, городская дума оставила без исполнения требования губернатора, генерал-губернатора и губернского по городским делам присутствия о производстве новых выборов. В думе была возбуждена «смута», происходило «брожение умов между гласными». В результате дума решила до рассмотрения жалобы, направленной ею в Сенат, новые выборы не производить, а исполнение должности городского головы поручить КорвинПиотровскому «не как неутвержденному заместителю, а как старшему по числу избирательных голосов члену управы». Фактически дума допустила его к исполнению должности заступающего место городского головы «вопреки решению правительственной власти». Губернское по городским делам присутствие

68

неоднократно отменяло определение думы, однако она каждый раз принимала свое прежнее решение, и губернское присутствие оказывалось в положении «бесплодно повторяющего свое требование». Присутствие сожалело, что «ни одно из законоположений не предоставляет в распоряжение местной власти никаких средств, способных понудить думу к исполнению законного требования или прервать ее пассивное сопротивление». Не находя выхода из такого положения, присутствие поставило перед Сенатом вопрос об ответственности городской думы за неисполнение его законного требования. Решение данного вопроса в Сенате затянулось, а генерал-губернатор решил его по-своему, положив конец «острому оппозиционному положению Луцкой думы» путем высылки из губернии «главного вожака оппозиции»1.

Имелись факты прямого произвола правительственных органов по отношению к самоуправлению, не выполнявшему незаконные требования администрации. Ярким примером этого служит спор, возникший между Воронежской городской думой и губернатором вокруг земли, сдававшейся управой в течение нескольких лет в аренду под огороды. Весной 1879 г. губернатор поставил вопрос об уничтожении огородов, как вредных в санитарном отношении. Однако дума решила контракт с арендатором прекратить не весной, а осенью, так как изменение или прекращение договора на аренду земли могло быть не по произвольному усмотрению думы, а только по основаниям, изложенным в самом договоре. Это дело дважды рассматривалось губернским по городским делам присутствием (оно поддержало губернатора), а затем по жалобе думы – в Сенате, который 28 февраля 1880 г. признал, что постановление этого присутствия об уничтожении огородов не было обязательным для думы, т.к. казалось ее хозяйственных распоряжений. Поэтому Сенат отменил постановление губернского присутствия и оставил в силе постановление думы, которое отсрочило уничтожение огородов до осени. Однако задолго до этого, почти сразу после возникновения разногласий между губернатором и городской думой, местное полицейское начальство по-своему разрешило вопрос о существовании огородов. Оно поручило отряду полицейских истоптать огороды и уничтожать посев арендатора, что и было сделано 19 апреля 1879 г. А на обращение в связи с этим городского головы губернатор ответил, «что действия полиции он находит правильными». И практика показала, что губернатор очень редко признавал действия полиции неправильными.

Отношения с полицией занимали важное место в вопросах взаимоотношений самоуправления с правительственной властью. Городские думы не имели собственных органов для принудительного исполнения своих решений. По этим вопросам они вынуждены были обращаться за помощью полиции, в руках которой оставалась принудительная власть.

Передавая самоуправлению решение задач местного хозяйства и благоустройства, Городовое положение 1870 г. обязало полицию «оказывать содействие

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 1756. Л. 264, 294 об., 328–333; Д. 2503. Л. 438–439.

69

к исполнению законных» его требований. Полиция обязана была, во-первых, наблюдать за точным исполнением обязательных постановлений городской думы и возбуждать преследование виновных в нарушении этих постановлений, а во-вторых, взыскивать всякого рода недоимки по установленным в пользу города сборам и повинностям. Таким образом, городское управление, не имевшее по этим вопросам своих исполнительных органов, было поставлено в прямую зависимость от полиции не только в вопросе исполнения своих постановлений, но и в вопросе взыскания своих денежных средств.

Однако полиция, «обремененная множеством своих прямых обязанностей»

иприказам своего прямого начальства, смотрела на свои обязанности по отношению к самоуправлению как на второстепенные. Поэтому в действительности самоуправление не получало необходимой помощи со стороны полиции, которая небрежно исполняла требования, «исходящие не от правительственной, начальствующей над ней власти, а от выборного городского управления»1. Самоуправление не имело никакой власти над полицией, и поэтому оно нередко было бессильно настоять на исполнении своих же постановлений. В результате, по замечанию Харьковского губернатора, обязательные постановления весьма часто не выполнялись и в сущности лишались «значения какой бы то ни было обязательности», становились «мертвой буквой», «забытыми правилами, на которые никто не обращает внимания»2.

Самоуправление не получало необходимой помощи со стороны полиции

ив вопросах взыскания недоимок по городским сборам. Например, в конце 70-х годов полицией без последствий оставлены многократные просьбы по этому поводу городских управ. В.М. Хижняков, трижды избиравшийся Черниговским городским головой, в своих воспоминаниях писал, что полиция заботилась преимущественно о получении казенных платежей, а по городским сборам накапливались недоимки и, «относясь строго к бедным плательщикам, она оставляла без взыскания более богатых и влиятельных лиц». По его замечанию, общим убеждением было то, что «полиция служит правительственным лицам и учреждениям, но никак не городу и его жителям».3 А невыполнение полицией обязанностей по оказанию содействия городскому самоуправлению приводила к столкновениям, «к постоянным пререканиям, и борьбе между ними»4.

Сложившееся положение объясняло взгляд городского общественного управления о бесполезности для города полиции в качестве исполнителя его распоряжений по благоустройству города и взысканию городских сборов, а так же взгляда о необходимости учреждения особых, установленных специально

3Хижняков В.М. Воспоминания земского деятеля / предисл. В.Я. Богучарского. Пг., 1916. XV.

С. 36.

4 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2593. Л. 347 – 347 об.; Д. 2504. Л. 510.

70

для этих целей исполнительных органов городского управлении. При таких обстоятельствах в некоторых городах предпринимались попытки создать специальную хозяйственную полицию, которая находилась бы в распоряжении городовой управы и следила бы за выполнением постановлений дум. Однако эти попытки пресекались правительством, так как в этом случае самоуправление вышло бы за пределы очередных ему прав.

ВЯлте 10 мая 1874 года городская дума утвердила составленную управой по согласованию с уездным исправником инструкцию ялтинским городовым, в которой предусматривалось, что «городовые, составляя городскую хозяйственную полицию, состоят в штате ялтинской полиции и находятся в непосредственном распоряжении городской управы, подчиняясь в тоже время ялтинскому уездному исправнику», т.е. установлено двойное подчинение полиции. Среди обязанностей городовых была предусмотрена и обязанность «принимать зависящие меры

кисполнению городских постановлений». В связи с этим министр внутренних дел сделал замечание Таврическому губернатору о том, что городская управа не имела законных оснований для составления такой инструкции, а дума – для ее утверждения, так как закон не предоставил самоуправлению права составлять инструкции для правительственных учреждений. Поэтому министр предложил губернатору передать это незаконное определение городской думы на рассмотрение губернского по городским делам присутствия1.

Ввопросах взаимоотношений самоуправления и царской власти особое место занимают отношения городских голов и правительственных органов.

После проведения городской реформы естественно возник вопрос об отношениях между губернаторами и городскими головами. В связи с этим министр внутренних дел, разъяснял смысл городового положения 1870 г., в своем циркуляре от 9 февраля 1873 г. объяснил, что городские головы подведомственны губернатору и обязаны оказывать ему «должное уважение, как представителю высшей правительственной власти»2. А за невыполнение законных требований губернатора городской голова мог нести ответственность в судебном порядке.

При отлучках из города на время до двух месяцев городской голова должен был сообщить об этом губернатору, а на более длительный срок он мог уезжать только с разрешения губернатора.

Городской голова, рассматривавшийся как «хозяин» города, был главным председателем самоуправления и главным ответственным перед правительством лицом за законность действий всего общественного управления. Положение и значение городского головы было «слишком важно с точки зрения охраны

1 РГИА. Ф. 1237. Оп. 38. Д. 1216. Л. 79 – 83 об.

2Сборник циркуляров и распоряжений министерства внутренних дел, относящихся до гг. губернаторов, вице-губернаторов, советников губернских правлений, канцелярий гг. губернаторов, губернских типографий, строительных и врачебных отделений, а также до городских и земских учреждений. С 1858 по 1896 год / сост. В.П. Урусов. М., 1896. С. 37; РГИА.

Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2496. Л. 103.

71

правительственного интереса», который, как считал законодатель, нельзя было «оставить без должного обеспечения». Поэтому избранных в эту должность лиц было признано необходимым допускать к исполнению обязанностей лишь тогда, когда правительство не встретит законных к тому препятствий1. В связи с этим городские головы, а также заступающие на их место2 в губернских и приравненных к ним городах должны были утверждаться министром внутренних дел, а в остальных городах – губернатором. Это ограничивало самостоятельность городского управления, предполагавшую свободу выбора должностных лиц. Правительственные органы свое право утверждения указанных должностных лиц рассматривали как средство поднятия «значения власти в глазах гласных дум»3 и могли использовать его для того, чтобы не допустить на эти должности нежелательных лиц.

Однако на практике губернаторы иногда не ограничивались простым утверждением в должностях избранных лиц и занимались не предусмотренным законом подбором желательных для них кандидатов в городские головы, а затем принимали различные меря к тому, чтобы избраны были именно эти лица. С такой практикой не согласилось даже министерство внутренних дел4.

При решении вопросов об утверждении избранных лиц в должностях проводились негласные проверки их «благонадежности», переписка по этому поводу нередко носила конфиденциальный, секретный или даже совершенно секретный характер5.

Право губернатора и министра внутренних дел не утверждать лиц, избранных в должности городского головы, по закону не было безусловным и неограниченным. В дореформенный период губернатор мог не утвердить в общественной должности избранное лицо, если за ним имелся какой-либо «явный порок»6. Однако Городовое положение 1870 г. такое правило не предусмотрело, а вместо него установило конкретный перечень ограничений для занятия этих должностей7. Городские головы могли быть не утверждены в должности только в том случае, если они не удовлетворяли этим указанным в законе условиям или при их выборах были допущены нарушения требований Городового положения. В связи с этим министерство внутренних дел на первоначальном этапе «приняло к руководству», что только в пределах этих ограничений и мог последовать законный

1РГИА. Ф. 1237. Оп. 38. Д. 1485. Л. 6; Д. 2504. Л. 302 об.; Городовое положение с объяснения-

ми. С. 87.

2В дальнейшем, когда в этой главе речь идет об утверждении в должностях городских голов, имеются в виду и заступающие на их место.

72

отказ в утверждении избранных должностных лиц. Иначе, с точки зрения МВД, предоставление административной власти неограниченного права отказывать

вутверждении избранных лиц могло бы лишать общественные выборы всякого значения1.

В70-е годы министерство внутренних дел разъяснило, что сведения о неблагонадежности в нравственном отношении не относятся к условиям, которые могли бы служить законным препятствием к утверждению в должности избранных лиц; а если на эти должности все же избирались лица, неблагонадежные в нравственном отношении, то «в подобных случаях администрации оставалось терпеливо ожидать, что опыт укажет обществу необходимость относиться с большей разборчивостью в деле выборов»2. В связи с таким подходом министерство

в1873 году не посчитало прямым законным препятствием к утверждению избранного городским головой г. Курска чиновника Каневского И.И., который ранее уволен с государственной службы как неблагонадежный по нравственным мотивам (за противозаконные действия при приобретении земли)3.

Однако в конце 70-х годов министерство внутренних дел изменило свою первоначальную позицию в этом вопросе. Поэтому в связи с конкретными жалобами Сенат указом от 11 ноября 1881 г. (а затем и от 8 марта 1883 г.) разъяснил, что к не утверждению лиц в должности городского головы, могут быть только формальные поводы, т.е. нарушения закона при производстве выборов. Сенат исходил из того, что по Городовому положению власть губернатора по отношению к городскому общественному управлению ограничивалась только надзором за законностью его действий; поэтому и при утверждении городского головы в должности губернатор обязан лишь удостовериться, «не встречается ли к тому законных препятствий, т.е. удовлетворяет ли избранный условиям, установленным Городовым положением, … не входя в суждение о его способностях и в оценку его нравственных качеств, так как общественное избрание достаточно выражает и общее к избранному уважение и доверие к его способностям»4. Таким образом, Сенат в данном случае ограждал городское самоуправление от административного произвола и расширительного толкования статьи 92 Городового положения,

вкоторой установлено правило об утверждении в должностях городских голов и заступающих их место.

Отмеченный выше официально неопубликованный указ Сената местные правительственные власти восприняли неодобрительно. Например, Волынский губернатор расценил его как отрицание прав губернатора не утверждать должностных лиц, избранных городским общественным управлением, как отмену,

4Тамже.Д.2157.Л.311–311об.;Д.2388.Л.21об.;МышМ.И.Городовоеположениесовсеми относящимися указаниями … С. 143.

73

всущности, Сенатом действия статьи 92 Городового положения1. Однако все же ни губернаторы, ни министерство внутренних дел строго не придерживались указанного разъяснения Сената, и вопреки ему в дальнейшем имелись факты не утверждения городских голов по мотивам их политической, нравственной и служебной неблагонадежности.

Особой спецификой отличались правила утверждения городских голов и заступающих их место в Правобережной Украине. Из-за особого политического положения западных губерний, города которых не могли считаться «политически вполне благонадежными», у царизма не было «непоколебимой уверенности» в том, что городские головы в этих губерниях «поставят себя с первого раза в указанное для них новым законом положение, не переступая границ дарованных им прав». В связи с этим правительство признало необходимым предусмотреть в законе «ожидаемую возможность не доверять» думам «в правильном производстве выборов»2.

29 апреля 1875 г. император утвердил Мнение Государственного Совета, в соответствии с которым в западных губерниях, возможно, было не утверждение

вдолжности городских голов и заступающих их место не только в случае прямого нарушения закона при их избирания, но и «в тех случаях, когда губернатор, по имеющимся в виду его данным, затруднился бы допустить избранное лицо к исполнению должности головы». Однако в последнем случае решение вопроса об утверждении или не утверждении в этих должностях было предоставлено не губернаторам, а министру внутренних дел. И хотя эти отступления от Городового положения предполагалось установить лишь как временную меру, фактически они просуществовали вплоть до проведения городской контрреформы 1892 года.

При разработке указанного закона в первую очередь «имелись в виду известные ограничения в правах общественного представительства собственного для лиц, возбуждающих какие-либо сомнения в их политической благонадежности»3. Однако в законе было сформулировано положение более общего характера о том, что министру внутренних дел предоставлено право не утверждать городскими головами и заступающими их место вообще всех, кого губернатор «затруднился бы» попустить к исполнению этих должностей4. И на практике такое не утверждение в должностях связывалось не только с политической неблагонадежностью лиц, но так же и с причинами неполитического свойства (нравственной, служебной неблагонадежностью и т.п.).

Всего за период действия Городового положения 1870 г. имеются сведения о не утверждении в должностях 31 городского головы и 11 заступающих его место (см. приложение № 14). Такие факты были в большинстве городов Правобережной Украины, в которых проведена городская реформа (в 21 и 33).

74

Неутвержденными в должностях оказались 24 дворянина, 12 мещан, 3 купца

и6 прочие лица. С правительственной точки зрения важно было собственно « не происхождение, а известная степень благонадежности» лиц1.

Каждый третьим факт неутверждения в должности (14 и 42) был связан с политическим причинами. В Правобережной Украине это объяснялось в первую очередь избранием городскими головами лиц польского происхождения, которые могли «противодействовать видам правительства» и поэтому, как правило, считались политически неблагонадежными. Сменявшие друг друга Юго-западные генерал-гу- бернаторы утверждение поляков в должности городского головы считали вредным

идаже опасным в политическом отношении, противоречащим всему тому, что было предпринято по воле императора «для бесповоротного обрусения края».2 Поляки не утверждались в должностях городских голов в связи с тем, что они были прямо или косвенно связаны с «последним польским мятежом», имели «крайние польские убеждения», были «рьяными польскими патриотами» и т.п. Однако имелись факты неутверждения поляков в этих должностях и при отсутствии достоверных данных об их политической неблагонадежности, а в пяти случаях они не утверждены в должностях из-за национальной принадлежности, т.е. вообще при отсутствии каких-ли- бо сведений об их политической или иной неблагонадежности3.

Если для западных губерний закон прямо предусматривал возможность неутверждения избранных лиц в должностях городских голов по мотивам их политической или иной неблагонадежности, то для остальных губерний такая возможность не предусматривалась. Однако со сменой правительственного курса по отношению к местному самоуправлению практика пошла по пути нарушения основных начал Городового положения 1870 г.; политические мотивы неутверждения в должностях городских голов стали применяться не только к западным, но

ик остальным губерниям.

Всвязи с тем, что 8 марта 1888 г. городским головой г. Ялты избран архитектор Винберг, в министерство внутренних дел поступило анонимное письмо, в котором говорилось о его политической неблагонадежности. Несмотря на то, что по анонимному письму проверка не должна была проводиться, министерство «по важности» изложенного в нем факта конфиденциально поручило Таврическому губернатору проверять его. Проверка показала, что при выборах городского головы нарушений закона не было. Однако родным братом Винберга был бывший председатель Таврической губернской земской управы, который удален от этой должности в связи с обвинением в принадлежности к «противоправительственному сообществу». По сведениям Таврического жандармского управления

1 Материалы … Т. 5. С. 183–184.

2Там же. С. 8, 113; РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 1756. Л. 236–237, 239 об., 242–243, 247; Д. 1758. Л. 223 – 224 об.

3РГИА.Ф.1287.Оп.38.Д.1738.Л.236–238об.;239об.,259об.,295–295об.,297об.,420–422, 436–437; Д. 1757. Л. 210 – 210 об.; Д. 1758. Л. 204 об., 226, 251–252, 258–261; Д. 1931. Л.12 об.

75

Винберг поддерживал постоянные и близкие отношения с лицами, обвинявшимися в государственных преступлениях и находившихся под надзором полиции. При таких обстоятельствах губернатор не решился допустить его к должности и сделал в министерство внутренних дел запрос по вопросу о том, может ли Винберг быть утвержден в должности городского головы. По этому вопросу проводилась секретная и совершенно секретная переписка между различными департаментами МВД, губернатором, генерал-губернатором, губернским жандармским управлением и т.п. Дело дошло даже до императора, который на «всеподданнейшем докладе» министерства внутренних дел от 27 июля 1888 г. написал: «Совершенно одобряю недопущение подобной личности в городские головы»1. Таким образом, нарушение закона было санкционировано на самом высоком уровне.

Несмотря на распространенность фактов неутверждения в должностях городских голов по политическим мотивам, все же главным основанием для их неутверждения была нравственная неблагонадежность. Нравственной неблагонадежностью, в частности, признавалось привлечение к следствию и суду за совершение преступлений, подозрение в совершении формально недоказанных преступлений, малограмотность, «бездарность» избранных лиц, сведения об их пьянстве, имущественная несостоятельность, наличие многочисленных долгов, занятие ростовщичеством и т.п. При этом во многих случаях выводы губернаторов о неблагонадежности избранных лиц основывались только на случаях и предположениях. Со временем на практике появилось такое непредусмотренное в законе основание для неутверждения в должности, как служебная неблагонадежность лиц, которые ранее уже занимали различные должности в городском общественном управлении, т.е. их «полное бездействие», «явная враждебность начинаниям и требованиям администрации», «неуместные пререкания» с правительственными властями и т.п.2

Если в западном крае неутверждение в должностях избранных лиц из-за их «нравственной» или служебной неблагонадежности имело определенные законодательные основания, то по остальным губерниям такая практика прямо противоречила закону и разъяснениям Сената о том, что губернатор не должен входить в обсуждение нравственных качеств избранных лиц. Несмотря на это, фактически такие случаи были. В Екатеринославе с января 1877 по ноябрь 1884 года городским головой был купец Н.В. Кулабухов; в 1888 г. он вновь избран головой с соблюдением всех требований закона. Однако губернатор высказался против его утверждения в должности, т.к. за период деятельности Кулабухова городским головой выяснилось, что он «при всей своей честности и благонамеренности, не пригоден к исполнению обязанности городского головы», «по своей бесхарактерности и слабости он не имел никакой инициативы и подпадал под влияние людей, преследовавших в городском управлении не общественные, а свои личные интересы». С учетом такой информации губернатора министр

76

внутренних дел для «пользы дела» не утвердил Кулабухова городским головой. Такое решение не соответствовало требованиям закона. О субъективности подхода к утверждению Кулабухова в должности свидетельствует и тот факт, что, когда в 1891 году он вновь был избран городским головой, губернатор высказался за его утверждение, что министерство внутренних дел и сделало.1

Таким образом, все изложенное свидетельствует о том, что постепенно позиции министерства внутренних дел в вопросе утверждения в должностях городских голов и заступающих их место коренным образом изменились. Если на первоначальном этапе городской реформы неутверждение этих лиц министерством допускалось только по основаниям, прямо указанным в законе, то к концу действия Городового положения 1870 г. появились факты неутверждения в должностях и по другим мотивам. Об изменении правительственной политики в данном вопросе ярко свидетельствует тот факт, что из числа неутвержденных городских голов и заступающих их место 8 человек ранее уже были на указанных должностях, в т.ч. 4 чел. – по 2 раза, а 1 чел. – 3 раза.

Одной из прерогатив правительственной власти по отношению к городскому самоуправлению западных губерний (причем противоречившей основным принципам Городового положения) было право назначать городских голов и заступающих их место. В законе было предусмотрено положение о том, что если «в виду исключительных обстоятельств оказалось необходимым в каком-либо городе назначить городского голову от правительства», то министр внутренних дел предложение об этом мог представить на усмотрение императора2. В связи с принятием этого закона губернаторы несколько раз ставили перед министерством внутренних дел вопрос о назначении городских голов от правительства. Однако эти ходатайства удовлетворены не были. И все же в одном городе в 1888 г. назначение городского головы от правительства состоялось.

В г. Кременце Волынской губернии после смерти городского головы в 1887– 1888 гг. 5 раз безрезультатно проводились выборы нового головы. Три раза избирались лица, которые по различным причинам не были утверждены; один раз вышестоящее начальство избранного не признало возможным допустить его к должности городского головы с сохранением за ним должности по государственной службе; а последний раз выборы оказались вовсе безрезультатными, так как из 4 кандидатов ни один не получил необходимого для избрания числа голосов. При таких обстоятельствах в октябре 1888 г. император дал согласие на назначение городского головы от правительства. Волынский губернатор на эту должность назначил статского советника А. Егорова, состоявшего при министерстве внутренних дел. В 1889 г. последний уволен со службы по прошению, и вместо него городским головой назначен коллежский асессор Волков3.

77

По закону утверждению правительственной власти подлежали только городские головы и заступающие их место. На замещение других выборных должностей разрешение не требовалось; в связи с этим губернатор не мог удались таких лиц от должности из-за их неблагонадежности1. Такое положение влекло за собой то, что в составе общественного управления иногда оказывались лица, «не вполне благонадежные в правительственном отношении»2. Это вызывало недовольство администрации. Например, так произошло в Киевской губернии.

В 1887 г. министерство внутренних дел не утвердило дворянина П.С. Березовского в должности городского головы, т.к. его деятельность правительственным властям не внушала «доверия ни в нравственном, ни административном отношениях». Однако после этого Березовский с соблюдением всех требований закона добился избрания его секретарем городской думы, должность которого не подлежала утверждению губернатора. Это не устраивало правительственные власти. Губернатор и генерал-губернатор признали «крайне нежелательным» оставление Березовского в должности секретаря городской думы, т.к. его влияние на дела городского управления могло быть «в ущерб… авторитету правительственной власти». Однако они «затруднялись» в принятии каких-либо мер, т.к. не было «никакого закона или правительственного распоряжения, которые давали бы возможность устранить Березовского от должности секретаря». Генерал-губернатор отмечал, что ни Городовое положение, ни «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» не предоставляли местной администрации права из-за неблагонадежности удаляться от должностных лиц, служащих в городских общественных учреждениях по выборам, даже в случаях, если эти лица были избраны в должности «не только вопреки намерениям администрации, но и в обход ее распоряжений»3. В связи с этим генерал-губернатор 6 ноября 1887 г. обратился в министерство внутренних дел. Это дело дошло до императора, который одобрил предложение министра внутренних дел Д.А. Толстого об устранении Березовского от должности секретаря городской думы. Таким образом в очередной раз прямое нарушение закона было санкционировано на самом высоком уровне.

Изложенные факты свидетельствуют о том, что «недостаточность» своей законной власти по отношению к самоуправлению правительственные органы нередко компенсировали прямым нарушением закона и даже произволом.

119 августа 1879 г. губернаторам в виде временной меры было предоставлено особое право признавать неблагонадежными должностных лиц земских и городских учреждений, не подлежавших по закону утверждению правительственных властей; а это влекло за собой немедленное отстранение таких лиц от должностей. Однако 8 августа 1880 г. это право губернаторов было отменено (см.: Полное собрание законов Российской империи. Т. 51, отд. 2, № 59947. 1881; Т. 55, отд. 1, № 61288. 1884).

78