хозяйству и благоустройству неисчислимый вред». Не говоря уже о подставных лицах, выступавших в роли подрядчиков за счет должностных лиц городского общественного управления, члены исполнительных комиссий по своему личному праву могли являться и нередко являлись поставщиками и подрядчиками по тем отраслям городского хозяйства, для заведывания которыми собственно и учреждались эти комиссии. Результатом этого являлись «неправильные поставки и подряды, неудовлетворительное выполнение городских сооружений, своекорыстный захват в содержание городских недвижимых имуществ»1.

2.2.ВЗАИМООТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Избирательные собрания, являвшиеся первичным органом самоуправления, созывались только для избрания городских дум и не имели права решать другие вопросы. В Городовом положении прямо указывалось на то, что «избирательные собрания не имеют права давать избранным гласным никаких инструкций». Не предусматривалось и право досрочного отзыва гласных.

В основу организации городского общественного управления был положен принцип выборности органов и должностных лиц самоуправления думой. Этим в значительной мере и были определены взаимоотношения между ними.

Дума имела право требовать объяснения от подчиненных ей лиц. Однако, она не могла объявлять выговоры избранным ею же должностным лицам самоуправления, не имела право уволить их от должности до истечения установленного законом срока (кроме случаев, когда должностное лицо само желало оставить службу либо было предано делу и им не оправдано).

Дума определяла порядок деятельности городской управы, которая действовала в рамках, отведенных ей думой, и не вправе была уклоняться от исполнения ее поручений. Члены управы присутствовали в заседаниях дум, участвовали в прениях и представляли объяснения по рассматривавшимся делам. Гласные имели право в заседании думы делать запросы управе по обсуждавшимся вопросам городского хозяйства и делали это довольно часто.2 В связи с этим министерство внутренних дел в одном из своих циркуляров обратило внимание на «широкое пользование» гласными в некоторых городах «правом делать предложения»

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 2504. Л. 359 об.

2Гласные имели право делать запросы управе, однако они не имели права без особого уполномочия требовать к своему рассмотрению ее дела и документы (см.: РГИА. Ф. 1287. Оп. 38.

Д. 2497. Л. 28).

52

в заседаниях думы и на то, что это право превращалось «фактически в разнородные думские запросы»1. Об этом же имеются сообщения губернаторов. Например, Херсонский губернатор говорил об «игре в запросы». По его свидетельству заседания городских дум часто созывались по весьма ничтожным поводам, думские собрания нередко проходили без всяких результатов, «доставляя лишь нескольким говорунам щеголять совсем ненужным красноречием или же делать запросы и играть в несвойственный русскому государственному парламентаризм»2.

Закон не сделал строгое разграничение власти распорядительного и исполнительного органов (т.е. думы и управы) по конкретным предметам ведения городского самоуправления. Это было сделано лишь в общих чертах. Поэтому дума любые дела могла решать сама или же их решение предоставить управе (кроме дел, отнесенных к исключительной компетенции думы)3. Все это приводило к «смешению распорядительной и исполнительной власти»4.

На практике такое положение способствовало тому, что дума могла парализовать деятельность управы и устранить ее от решения многих дел. Нередко на рассмотрение думы вносились различные вопросы, «даже самые пустые дела», в то время как их могла бы решать городская управа. В своем всеподданнейшем отчете императору за 1980 год Воронежский губернатор отмечал относительно низкую роль в самоуправлении городских управ по сравнению с думами. Позже он отмечал, что деятельность городской управы могла быть «совершенно парализована» и «это учреждение, при известном образе действий, может оказаться совершенно излишним», так как председателю управы (Городскому голове) «представляется более удобным вносить всякое иное незначительное дело на благоусмотрение думы» вместо направления его в городскую управу5. Кроме того, роль управ могла сузиться и в связи с деятельностью различных комиссий. Многие думы, широко пользуясь правом назначения подготовительных и комиссий «мало-по- малу совершенно устранили городские управы от весьма многих дел, подлежащих их ведению». Харьковский губернатор отмечал, что деятельность комиссий совершенно парализовала деятельность городской управы, и что образование

3В соответствии с Городовым положением к исключительной компетенции городских дум относились вопросы, связанные с подготовкой выборов гласных дум, выборы различных органов и должностных лиц общественного управления и назначение им содержания, вопросы, связанные с формированием и расходованием городского бюджета, рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности исполнительной власти самоуправления, утверждение обязательных для городских жителей постановлений по вопросам городского благоустройства, возбуждение ходатайств от имени города перед правительством о местных пользах и нуждах и т.п.

53

комиссий служило «как бы выражение недоверия к городской управе»1. Однако в других губерниях складывались иные взаимоотношения между думами и управами. По закону управа была подконтрольна и подотчетна думе, она должна была представлять думе отчеты не только о движении городских денежных средств, но и о своей деятельности, о состоянии подведомственных управе частей. Однако такая общая отчетность во многих городах вообще отсутствовала2. Нередко думы вообще не устанавливали сроки представления им отчетов управы. А если эти сроки и устанавливались, то на практике они часто не соблюдались. В Киевской, Черниговской, Подольской и других губерниях имелись факты представления управами отчетов об исполнении смет через несколько лет после окончания отчетного года, а так же факты не утверждения думами в течение нескольких лет уже представленных им отчетов управ. Такое положение свидетельствует об отсутствии эффективного контроля городских дум за деятельностью глав и других исполнительных органов городского управления. Не подконтрольность управы приводила к тому, что она становилась «настоящим хозяином и распорядителем города». При таких условиях управа практически пользовалась гораздо большей самостоятельностью, чем имела на то право по закону, как исполнительный орган думы, и «из исполнительного органа превращалась в орган распорядительный»3.

В связи с тем, что по закону управа была подконтрольна и подотчетна думе, жалобы на действия управы или городского головы приносились думе, которая подтверждала или отменяла сделанное ими распоряжение. И только в том случае, если жалобы не удовлетворялись думой, они могли направляться в губернское по городским делам присутствие.

Закон поставил управу в подчиненное думе положение. Однако, несмотря на это, в охранительных целях была предусмотрена возможность определенного влияния управы на решения дум, установлен механизм контроля за законностью определений думы со стороны управы и городского головы, т.е. органов подотчетных думе. Механизм этого сдерживания действий дум в рамках законности, механизм «внутреннего» контроля самоуправления заключался в следующем:

1. В случае «затруднений или неудобств в исполнении определения городской думы» управа имела право приостановить исполнение этого определения, а о встретившихся затруднениях должна была сообщить думе. При подтверждении думой своего определения управа обязана была его исполнить. Однако, если стоял вопрос о незаконности действий думы, то положение было несколько иным. Городская управа, признав определение думы противозаконным, обязана была не допустить его исполнения и об этом сообщить думе4. Если и после

54

этого разногласия между думой и управой не были устранены, то дело направлялось губернатору, который передавал его на рассмотрение губернского по городским делам присутствия. Политически закон наделял исполнительный орган правом контроля и действиями распорядительного органа, которому он сам был подконтролен.

Такой порядок преследовал цель предоставления городской управе необходимых рычагов влияния на ход дел общественного управления, а так же цель устранения возможности принятия в многочисленных собраниях «недостаточно обдуманных» решений «вследствие увлечения или случайно образовавшегося большинства». Указанные правила были установлены потому, что на городской управе лежала «значительная доля обязанностей, сопряженных с правительственным интересом», и в вопросах исполнения этих обязанностей управа была поставлена «в ответственное перед правительством положения, независимо то того, какого рода постановление состоит в отношении их в городской думе». Поэтому с правительственной точки зрения «было бы непоследовательно безусловно подчинять управу думе, делая ее беспрекословной исполнительницею приговоров оной»1.

2. В вопросах контроля за деятельностью городского самоуправления правительственные власти важно значение отводили деятельности городского головы. Ему были предоставлены полномочия председателя думы и одновременно председателя управы, а это означало отход законодателя в этом вопросе от установленного им же принципа разделения распорядительной и исполнительной власти. В результате многочисленных дискуссий, которые были при подготовке реформы, это совмещение было сделано не случайно, а для того, чтобы усилить власть городского головы с совершенно определенной охранительной целью.

При обсуждении проекта городской реформы были предложения о том, чтобы в думе и управе председательствовали различные лица. Однако в связи с этим предложением высказывались опасения о том, что раздвоение власти может породить антагонизм и различные столкновения между городским головой и председателем городской думы. А при рассмотрении проекта Городового положения в Государственном Совете по этому поводу отмечалось, что совмещение этих двух должностей в одном лице «представляется весьма важным и для самого Правительства, в интересах которого необходимо, чтобы во главе городского управления стояло лицо, значение коего давало бы ему способы вовремя сдержать увлечение и надлежащим образом направить общество». Такое значение головы рассматривалось как «лучшее ручательство против незаконных постановлений как в думе, так и в управе». При разделении же властей «Правительство поставило бы себя в необходимость иметь дело с двумя представителями городского общества, из коих один, сделавшись почти правительственным чиновником, не имел бы, по известным вопросам, надлежащего в глазах общества веса,

1 Городовое положение с объяснениями. С. 75–76.

55

тогда как другой, побуждаясь напротив желанием казаться вполне независимым от всякого влияния администрации, мог бы нередко преследовать не вполне согласные с видами Правительства цели»1.

С учетом такого взгляда на роль и значение городского головы ему и были предоставлены соответствующие достаточно широкие полномочия для сдерживания городских дум и управ.

Как председатель городской думы, голова назначал по своему усмотрению ее заседания, открывал и закрывал их, определял повестку дня, мог выносить на рассмотрение думы те или иные вопросы; при этом дума не вправе была отказаться от рассмотрения предложения городского головы2. В связи с этим Киевский губернатор отмечал, что городской голова, имея право назначать заседания думы, «когда ему вздумается», мог злоупотреблять этим правом в своих личных или своей партии интересах, т.е. в случаях, когда он хотел провести определенные вопросы, он мог назначать заседания думы «в неудобное время, в том расчете, что в такое заседание явится большинство гласных своей партии; а что партийность в городских думах развивалась везде до крайних пределов – факт общеизвестный»3.

Доклады по делам, назначенным к слушанию в думе, могли быть только с согласия и под личную ответственность городского головы (разрешение губернатора на их печатание не требовалось)4. Гласный, который хотел сделать в заседании думы предложение о рассмотрении того или иного вопроса, обязан был известить городского голову о предмете своего предложения за три дня до заседания.

Права и обязанности городского головы определялись не только городовым положением, но также и «Правилами о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и земских собраниях», утвержденными императором 13 июня 1867 года5, которые распространялись и на реформированные органы городского самоуправления. В соответствии с этим законом на городского голову, как на председателя думы, возлагалась обязанность «направлять занятия собрания к надлежащему рассмотрению подведомственных ему дел». Председатель собрания следил за порядком в заседании думы, и все находившиеся в собрании обязаны были «беспрекословно повиноваться» в этом отношении его распоряжениями. Городской голова должен был пресекать «рассуждения, удаляющееся от вопроса и существа дела», а при повторении этих отступлений прекратить само обслуживание и перейти к следующему вопросу. При этом причину того, что в думах допускалось обсуждение вопросов, выходящих из пределов ведения общественных управлений, министерство внутренних дел

56

видело единственно в неисполнении председателями дум возложенных на них обязанностей»1.

Если гласный уклонялся «от соблюдения порядка или от уважения к закону», то при безуспешности двукратного напоминания городской голова мог лишить его права речи по этому вопросу. А это давало городскому голове возможность «стеснять гласных», злоупотреблять указанным правом. На практике такие факты были и влекли за собой жалобы на действия городского головы2.

При нарушении членами собрания порядка и при безуспешности напоминаний городского головы о его восстановлении, он обязан был закрыть заседание. За продолжение прений или постановление какого-либо определения после того, как городской голова объявил заседание закрытым, гласные подвергались денежному взысканию в размере от 25 до 100 рублей с каждого лица, а предложившие такое нарушение подлежали исключению из общественных собраний на срок от 3 до 5 лет (если по содержанию прений или постановлений они не подлежали более строгому наказанию). В других случаях оказания сопротивления законов требованиям или распоряжениям городского головы гласные, «сверх отнятия у них права речи», по определению думы подвергались выговору, удалению из собрания или исключения из него на время от 3 до 7 дней.

Городской голова рассматривался как главное лицо, ответственное за законность действий всего городского управления3. Поэтому, предоставляя голове широкие права, законодатель поставил это в жесткие рамки ответственности перед правительственной властью. Изложенные права городского головы одновременно являлись и его обязанностями, за неисполнение которых наступала ответственность. Городской голова, как председатель думы, обязан был не допускать обсуждение предложений, противоречивших закону выходивших из круга ведения думы. Председатель собрания, на заседании, в котором было предложено и состоялось постановление, нарушающее пределы прав собрания, или допустивший какое-либо другое существенное нарушение законного порядка в избрании, с учетом степени его вины подлежал одной из мер взысканий, определенных в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных. За неисполнение других обязанностей, лежавших на председателе собрания, он подлежал замечаниям и выговорам в административном порядке по усмотрению Правительствующего Сената.

Как председатель думы, городской голова имел определенную независимость от нее. За неправильные действия при ведении заседания, в т.ч. при неправильном лишении гласных слова, дума не имела права объявлять то себя городскому

1Циркуляр министра внутренних дел губернаторам от 20 января 1884 г. (см.: Мыш М.И. Городовое положение со всеми относящимися указаниями … С. 843).

57

голове выговор или выражать свое неодобрение иным способом.1 Дума своей властью не могла предать городского голову суду, так как в отличие от других должностных лиц самоуправления он предавался суду только по определению Правительствующего Сената. Думе было предоставлено только право просить об этом Сенат.

Как председатель управы, городской голова имел право приостановить исполнение ее определений, если считал их незаконными. В этом случае он был обязан немедленно представить дело губернатору (но не думе), который передавал его на разрешение губернского по городским делам присутствия. Это было единственное исключение из общего правила о подчиненности управы думе2. При решении вопроса о предоставлении городскому голове права приостанавливать исполнение определений управы было принято во внимание то, что городское общественное управление было освобождено от той подчиненности местной администрации, в которой оно находилось в дореформенный период. В связи с этим с правительственной точки зрения необходимо было «предупредить возможные случаи неправильных действий исполнительного органа» этого управления. И эта цель достигалась предоставлением указанного права «городскому голове, как ответственному перед Правительством председателю управы». Право городского головы приостанавливать исполнение постановлений управы рассматривалось как средство «к своевременному устранению несоответствующих закону распоряжений»3.

«В случаях чрезвычайных и нетерпящих отлагательства» городской головы имел право единолично принимать меры, предоставление коллегиальному обсуждению управы. В этом случае он обязан был доводить о своих действиях до сведения управы в первое же заседание.

Городской голова, как председатель коллегиальных органов, мог оказывать на них большое влияние и имел возможность обеспечивать исход городских дел в желаемом ему направлении. В 1890 г. Одесский градоначальник по этому поводу отмечал: «Вообще при настоящем порядке городского устройства городской голова может по своему желанию или не оказывать никакого влияния на городское хозяйство, передавал все вытекающие из него вопросы на разрешение думы и ограничиваясь только исполнением ее постановлений, или же, как председатель думы, он может усиливать свое влияние почти до обезличения собрания»4. А сенаторы А. Половцов и С.А. Мордвинов, ревизовавшие Киевскую, Воронежскую губернии, отмечали, что «во многих случаях дума является лишь совещательным собранием при городском голове». Такое же преобладающее значение

1Указ Правительствующего Сената от 20 июля 1873 г. (см.: Мыш М.И. Городовое положение со всеми относящимися указаниями … С. 849).

58

голова имел и в управе. При энергичном городском голове коллегиальность

вуправе превращалась «в чистую формальность». Это было связано с тем, что «фактически члены управы, по мере возможности, бездействовали», и поэтому, «вся работа по управлению» лежала на городском голове или же на канцелярии. Например, в Воронеже роль членов управы зачастую ограничивалась подписанием подготовленных канцелярией докладов и бумаг1.

Одновременное председательствование городского головы в избирательных собраниях, в думе и управе делало его фактическую власть в делах города значительно больше той, которую «имел в виду законодатель» и которая была предоставлена голове по закону. А это приводило «к совершенно неправильным отношениям» между исполнительным и распорядительным органами2. Городской голова, как председатель управы, оказывал слишком сильное влияние на думу, а его председательствование в ней значительно затрудняло контроль со стороны думы за деятельностью управы3.

Однако, наряду с примерами сильного влияния головы на ход городских дел, были и примеры противоположного характера, когда городские головы в целях сохранения своей власти вынуждены были «искать опоры преобладающего

вданное время в городском представительстве класса». В связи с этим они лишались «всякой самостоятельности…и всю свою заботливость сосредотачивали, по преимуществу, на снискании благоволения партии, давшей им перевес на выборах4. Примером такого положения была Харьковская губерния 50-х годов, где влияние городского головы нередко парализовалось думой, «стремящейся проявить свою власть в непрерывном руководительстве всеми служебными действиями городского головы и тем ставя его в положение узкого исполнителя ее распоряжений»5.

1Записка … в городах Киевской губернии. С. 254–255; Мордвинов С.А. Всеподданейший рапорт ревизовавшего Воронежскую и Тамбовскую губернии сенатора . Тамбов, 1881.

2 Записка … в городах Киевской губернии. С. 255, 268.

3Социальное положение городских голов показывает, интересы каких слоев горожан они выражали. Например, в 1887–1888 годах 42,9% городских голов принадлежали к 1-му избира- тельномуразряду,40,6%–ко2-муразрядуи16,5%–к3-му.Такимобразом,большинствого- родских голов принадлежало к наиболее зажиточной части городского населения.

59