3.3. ГОРОДСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1892 ГОДА

Новое Городовое положение, введенное в действие царским указом от 11 июня 1892 г., сохранило за городскими органами самоуправления весь комплекс вопросов, которыми они занимались ранее1. Нетронутой осталась и прежняя организация общественного управления. Однако, в результате проведения реформы коренным образом менялся характер отношений между государственной властью и думами, произошло усиление вертикали власти. Государство усиливалась опеку над самоуправлением, сократив пределы их самостоятельности.

Из Городового положения 1892 года исчезло важное понятие «городского общества», и появилось понятие – «городское поселение». В результате «общественное» управление стало трактоваться как «казенное» управление (статья 7), как одно из «административных мест» (статья 137).

Согласно Городовому положению 1892 года сократился круг избирателей. Число гласных думы ставилось в зависимость, как от числа избирателей, так и от количества городского поселения (статья 56). После реформы 1892 года избирательное право предоставлялось лишь тем горожанам, которые представляли наиболее состоятельную часть городского населения. Имущественный ценз значительно повысился: согласно статье 24, «правом участия в выборе гласных пользуются лица, состоящие в русском подданстве, а также благотворительные, ученые

иучебные учреждения и учреждения правительственные, если эти учреждения

илица не менее одного года владеют в пределах городского поселения, на праве собственности или пожизненного владения, недвижимым имуществом, обложенным оценочным сбором ...в обеих столицах – не менее трех тысяч рублей, в губернских городах с населением свыше ста тысяч человек и в городе Одессе – не менее 1500 руб., прочих городах – не менее одной тысячи рублей, в остальных городских поселениях – не менее трехсот рублей...»2. В небольших городах общественное управление формировалось по упрощенному порядку – городскую думу заменяло собрание уполномоченных (12 представителей) избираемых сходом домохозяев, владеющих недвижимым имуществом стоимостью не менее 10 рублей. По этим правилам городской голова и городская управа заменялись городским старостой с одним или двумя помошниками. Таким образом, имущественный ценз вытеснил разрядную систему выборов.

Однако сущность нововведений состояла в том, что местное самоуправление по реформе 1892 г., попало под контроль губернской администрации. Дело в том, что в Городовом Положении 1892 г. было опущено имевшееся в предшествовавшем законе определение статуса городского общественного управления,

1Мыш М.И. Городовое положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему указаниями, судебными и правительственными разъяснениями. 7-е изд. СПб., 1910. С. 79.

2 Гессен В.М. Городское самоуправление. СПб., 1912. С. 18–26.

97

гласившее, что «в пределах своей компетенции оно действует самостоятельно». В статье, определявшей компетенцию губернатора, также сделана поправка: вместо нормы, предоставляющей губернатору право наблюдать за законностью действий органов городского общественного управления, статья 11 нового Положения предписывала ему «следить за правильностью и законностью» этих действий. Очевидно, что такая поправка расширила полномочия губернатора по отношению к городской думе. Все это создавало условия изменение отношений между правительством и местным самоуправлением в сторону усиления администрирования.

Органы городского самоуправления также претерпели некоторые изменения. Численность гласных подверглась сокращению в связи с достаточно резким сокращением численности избирателей. В соответствии со статьей 56 «в городских поселениях, имеющих не более 100 избирателей, в думе должно быть не более 20 гласных. Там, где число избирателей больше 100, на каждые 50 избирателей свыше этого числа прибавляется по 3 гласных до тех пор, пока их число не достигнет в столицах 160, в губернских городах с населением более 100 000 человек и в г.Одессе – 80, прочих городах – 60, в остальных городских поселениях – 40». Кроме того, в состав городских дум вводились по статье 57 председатель уездной земской управы и депутат от духовного ведомства с правом голоса.

Какое влияние оказало на численность избирателей увеличение имущественного ценза, свидетельствуют данные, приведенные Г.А. Шрейдером: «В Петербурге было более 21 тысячи избирателей, теперь менее 8 тысяч, в Москве было их более 20 тысяч, теперь немногим более 7 тысяч, в Киеве было 6 890, теперь

291…»1.

По Положению 1892 г. за думой по-прежнему остались распорядительные функции, за управой – исполнительные, но вместе с тем управа оказалась в более выгодном положении по отношению к городской думе. Управа получила новый статус – учреждения, целиком зависимого от государственной. Это выразилось,

кпримеру, в том, что Городовое Положение допускало возможность для исполнительного органа осуществлять полномочия распорядительного органа: согласно статье 89, если очередное собрание думы не состоится дважды из-за неприбытия положенного числа гласных, то подлежащие его рассмотрению доклады управы предоставляются с ее заключением губернатору, и «те из них, с коими он не встретит препятствия согласиться, направляются к исполнению».

Администрирование чиновничье-бюрократического аппарата по отношению

кгородским думам как метод контроля их деятельности закреплялся в новом Положении тем, что права городских голов, председательствовавших в них, расширялись: теперь городской голова мог собственной властью в случае несогласия снимать включенные в повестку дня заседания думы вопросы. Ранее для этого

1Шрейдер Г.И. Городская контрреформа 11 июня 1892 г. // История России в XIX в. Т. 5. СПб., [б.г.].

98

требовалось согласие думы. Дума лишалась также права за нарушение законности членами управы предать их суду. Подобное решение теперь зависит от определения Губернского по городским делам присутствия. По Закону 1892 г. дума могла лишь просить о предании членов управы суду. Такой порядок ставил должностных лиц городского управления городского управления в большую зависимость от администрации, чем от думы. Поскольку статус думы выше, чем управы, последняя выбиралась думой и отчитывалась перед ней, поэтому именно перед думой управа и должна была отвечать за свои действия.

Если рассматривать городское общественное управление 90-х гг. XIX в.

вРоссии и все его учреждения с учетом приданных им Положением 1892 г. функций и степени разделения последних, то необходимо обратиться к статье 62, которая подчеркивает, что «...в круге предметов ведомства общественного управления думе принадлежит общая распорядительная власть». Несмотря на то, что после 1892 г. дума стала более ограниченной в своей компетенции, она все-таки

вобщем отстояла свою прежнюю власть, в ней остался центр тяжести городского управления. Практически же получалось, что эта самая «общая распорядительная власть» не так уж велика, а политика государственного давления на думу скоро сделала ее совсем номинальной.

Таким образом, по Городовому Положению 1892 г. в сопоставлении с Городовым Положением 1870 г. существенно сокращался круг избирателей, число гласных в думе было также уменьшено, значительно сокращалось поле самостоятельных действий думы, заметно расширялись рамки контроля за деятельностью органов городского общественного управления со стороны губернской администрации. Все это свидетельствует о том, что учреждения городского самоуправления поставлены в большую зависимость от губернской администрации, которая имела возможность по своему усмотрению оказывать влияние на муниципальную власть. Следовательно, в движении российского общества к созданию демократического, правового государства в рамках реформ 90-х гг. XIX в. был сделан шаг назад.

Следующим значительным шагом по пути демократизации местного самоуправления стала Февральская революция 1917 года.

99

Гла в а 4

ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ПОСЛЕ ФЕВРАЛЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ 1917 ГОДА

4.1.ВРЕМЕННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ПРЕДТЕЧА РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

Революции на Западе приводили к демократизации высших органов власти – созданию парламента, ответственного перед ним правительства. Низовой же аппарат сохранялся от прежних времен и приспосабливался к новым условиям. Движущей силой Февральской революции были буржуазия, рабочий класс и крестьянство. Поэтому процесс демократизации управления начался снизу, в то время как высшие органы оставались недемократическими. Временное правительство, выполняя функции представительного органа, не было таковым – его никто не избирал. Оно не могло быть органом непосредственной демократии, оно было революционным пока проводило демократизацию.

На Западе революции порождали фактические правительства, которые потом становились законными. Это всегда был орган исполнительной власти, который действовал на основе старых законов или создавал новые нормы права, подлежащие в последствии ратификации. В России представители кадетов, октябристов и других партий в правительстве стремилось сохранить старое законодательство. Однако в интересах большинства слоев населения они вынуждены были его частично обновлять прежде всего по вопросам местного управления, государственного регулирования экономики и другим. Лидеры русской революции были озабочены вопросом о законности Временного правительства. Ни временный комитет Государственной думы, ни Петроградский Совет, образовавшие правительство, не были конституционными органами. Поэтому легализацию Временного правительства они решили осуществить руками свергнутого царя: ему навязали идею назначения премьера правительства и передачи ему исполни- тельно-распорядительной власти.

100

С момента возникновения правительство называлось «временным». Однако официально царский Совет министров был переименован лишь 10 марта по постановлению самого же Временного правительства1.

3 марта ЦК партии кадетов принял решение о том, чтобы Временное правительство, в котором преобладали кадеты, имело полномочия законодательного

иисполнительного органа власти, а Временный комитет оставался бы безвластным. Исторически сложилось так, что Временное правительство воплощало не только высшую законодательную и исполнительную власть, но и выполняло функции главы государства. В отличие от царского правительства, в котором каждый министр был лично ответствен перед императором и поэтому отставка одного министра не влекла за собою отставки всего правительства, ответственность Временного правительства была солидарной: правительственные кризисы в апреле и в июле 1917 года сопровождались отставкой всего правительства. В отличие от царских правительств, которые были беспартийными, но представляли бюрократию и служили общим интересам дворянства и некоторых групп буржуазии, Временное правительство всех составов формировалось из представителей партий. При этом, боясь потерять поддержку, представители мелкобуржуазных партий проводили те же мероприятия, на которые не решались министры: введение смертной казни на фронте, наступление армии и т.п. Вследствие этого рост представительства меньшевиков и эсеров во Временном правительстве не уменьшал его желания свернуть революционный накал, тем самым усиливал его изоляцию от населения, требовавшего проведения реформ, способствовал изживанию иллюзий относительно соглашательских партий, что и предопределило падение правительства.

При анализе положения Временного правительства представляют интерес два момента: его отношение с Временным комитетом Государственной думы

иэволюция партийного состава.

При создании Временного правительства не было определено, перед кем оно должно отвечать. В те дни начала марта этот вопрос не был существенным потому, что часть членов правительства входила одновременно во Временный комитет Государственной думы. Кроме того, сложилась практика присутствия членов Временного комитета на заседаниях правительства. По классовому и партийному составу эти органы также не различались. Положение изменилось после апрельского кризиса. Лидеры Временного комитета понимали необходимость усиления в составе правительства представительства левых течений. Политическая поляризация в стране привела, в частности, к тому, что октябристы слились с кадетами, а кадеты, как известно, стали занимать правые места в политическом спектре России. Созданное в мае коалиционное правительство сохранило, в основном, прежний партийный состав, но в него дополнительно вошли два эсера и народный социалист. По соглашению Временного комитета и Петроградского Совета

1 Журнал заседаний Временного правительства. Пг., 1917. С. 5, 7, 18, 25.

101

во главе правительства вновь стал близкий кадетам князь Г.Е. Львов, что свидетельствовало о приоритете кадетов в правительстве.

Тесные контакты с думским органом, рост политических противоречий заставили правительство маневрировать и, прежде всего, отмежеваться от непопулярного Временного комитета, который в массах слыл буржуазным и контрреволюционным органом. В мае, используя обстановку усиления противоречий, правительство попыталось подняться как бы над схваткой, постепенно освобождаясь от мелочной опеки Временного комитета и усиливая натиск на Советы. В мае заседания правительства впервые стали проходить без участия членов Временного комитета1. Наконец, 2 июля кадеты заявили о выходе из правительства. Разразился правительственный кризис, усугубившийся прекращением двоевластия.

Ссогласия Временного комитета А.Ф. Керенский начал формировать новый состав правительства. При этом Керенский пытался освободиться не только от влияния Советов, но и от октябристско-кадетского Временного комитета2.

Струдом созданное в июле третье по счету правительство сохранило представительство кадетов – пять вместо шести мест. Большинство мест принадлежало эсерам – 4, народным социалистам и меньшевикам – по два, радикальным демократам – одно место. Это способствовало усилению влияния этих партий и соответствовало их политическому «весу» в тот период. Начавшиеся в июле муниципальные выборы показали резкое падение влияния кадетов среди населения

иполитический взлет меньшевиков и эсеров, у которых появилась возможности стать над противоборствующими лагерями большивиков и их противников. Эти изменения отражались на составе Временного правительства. Если в марте кадеты и октябристы имели в правительстве около 73% мест, то в июле и сентябре около 35% и 23% соответственно: рост влияния левых сил несомненен, хотя прогрессисты и беспартийные в последнем правительстве были близки к кадетам.

В июле резко ослабло влияние Временного комитета, роль советов в политической жизни пошла на убыль: эсеро-меньшевистские Советы не могли быть в оппозиции эсеро-меньшевистскому правительству.

При слабости самого правительства росла роль его председателя. В июле Керенский стал принимать отставки министров. В августе на Государственном совещании он объявил себя главой государства3 – носителем верховной власти. В сентябре на Демократическом совещании открыто говорили о появлении режима личной власти, о ее безответственности перед демократическими органами4. Возникновение этого режима было прямым следствием устранить демократические институты в стране и создать «сильную власть с сильной личностью» во

1Ознобишин Д.В. Временный комитет Государственной думы и Временное правительство // Исторические записки. 1965. № 75. С. 274, 279, 285, 290.

102

главе. Верхи армии в противовес А.Ф. Керенскому выдвигали генерала Л.Г. Корнилова.

Демократическое совещание встретило смехом заявление Керенского о том, что победа над Корниловым одержана лично им. В репликах и выступлениях подчеркивалось, что разгром корниловщины осуществлен Советами и большевиками. Говоря об этом, бывший министр юстиции народный социалист А.С. Зарудный указал, что пролетариат всем распоряжается, что корниловщина сорвана Советами, что когда нет парламента и не организована демократия, талантливые властные личности опасны1. Причину роста личной власти ряд большевиков

именьшевиков-интернационалистов видели в том, что Советы и Временное правительство не имели сил, чтобы полностью взять власть. Борьба между большевиками и Временным правительством создавала условия для появления режима личной власти, относительно свободной от квазидемократических (Советы)

идемократических (органы Государственной думы) институтов. С этим режимом правые партии связывала надежды на усиление своей власти. А.Ф. Керенский выступил в роли главы государства, перед которым ответственны министры. Это новое его качество было подчеркнуто созданием 14 июля канцелярии министрапредседателя, отдельной от правительственной2.

Всвоих воспоминаниях П.Н. Милюков отмечал удивительное взаимопонимание между меньшевиками, эсерами и кадетами в строительстве буржуазного государства. Известно, что эсер А.Ф. Керенский, меньшевики Н.С. Чхеидзе

иМ.И. Скобелев, радикал-демократ А.И. Ефремов, беспартийный М.И. Терещенко, октябрист А.И. Гучков, кадеты Н.В. Некрасов, А.И. Коновалов, А.И. Шингарёв и близкий к ним князь Г.Е. Львов были масонами. Во всех составах Временного правительства они занимали ключевые позиции: министры-председатели, военные, внутренних дел, иностранных дел, финансов. В советской литературе отмечалось, что проблема масонов в революции – частность3, но ее изучение может пролить свет на некоторые детали государственной жизни.

Некоторое влияние на политический курс Временного правительства и характер его связей с другими органами оказывали межличностные отношения. Попытки правительства выйти из-под контроля политически негибкого Временного комитета были связаны не только с необходимостью проявлять большую политическую мобильность, но с желанием не иметь дело с претенциозным руководителем этого комитета М.В. Родзянко, с которым П.Н. Милюков и другие кадеты не могли найти общего языка. В июле, ослабив Советы и убедившись в бессилии думских органов, правительство отрывается от них.

3ЛивчакБ.Ф.Ополитическойролимасоноввовторойрусскойреволюции//Политическаяорганизация общества. Свердловск, 1977. С. 141.

103

26 августа разразился правительственный кризис. Для управления страной до создания нового правительства 1 сентября была образована Директория или «Совет пяти», которая состояла из эсера А.Ф. Керенского, беспартийных – А.М. Никитина, М.И. Терещенко, двух военных – А.И. Верховского и Л.Н. Вердеревского. Образованный без кадетов «Совет пяти» меньшевики и эсеры рассматривали как переход к демократической власти1. Они не реагировали на то, что в этом органе не были представлены и Советы, что по существу это был камуфляж личной власти Керенского и его попыток опереться на кадетов против развернувшегося демократического движения, против требования ЦК РСДРП (б) от 31 августа о передаче власти рабочим и крестьянам, против большевизации Петроградского и ряда других Советов. Эта чрезвычайная форма организации власти не решила важнейших проблем государственной и общественной жизни страны: страна по-прежнему уходила из-под контроля правительства. Лишь 24 сентября Керенскому удалось сформировать новое правительство с участием кадетов.

О пагубной роли кадетов сам же Керенский говорил спустя пять лет после Октябрьской революции. Он признавал неспособность Временного правительства разрешить основные требования народа, свалив всю вину на кадетов: «… Топтались везде: и в армии, и в аграрном вопросе и в вопросе о войне

имире. Можно сказать, всё государство топталось на месте, зацепившись за кадетский пень»2. Но дело было не только в кадетах. Эсеры и меньшевики боялись переступить через этот кадетский пень и разрешить насущные задачи потому, что это было важным шагом к большевистской революции, которую они считали преждевременной. Следовательно, «пень» был не только кадетским, но и эсероменьшевистским. Не случайно на I съезде Советов в июне 1917 года отмечалось, что коалиционное Временное правительство все неотложные меры откладывает потому, что власть его основана на соглашении революции с контрреволюцией, что оно пытается примирить противоположные классы общества3.

Временное правительство держалось у власти, пока его поддерживала промышленники, предприниматели, а также городская интеллегенция, которой импонировала его демократические тенденции.

Концентрируя в ведении Временного правительства всю законодательную

иисполнительную власть, а также функции главы государства, кадеты хотели создать своего коллегиального диктатора в стране в противовес Советам. Коллегиальным диктатором правительство не стало, так как кадеты были слишком слабы политически. При поддержке меньшевиков и эсеров кадетам удалось усилить демократические черты в политике правительства, состоявшего из кадетов,

1Славин Н.Ф. Сентябрьский кризис и образование Временного собрания республики // Исто-

рические записки. М., 1975. Т. 61. С. 39–41.

2 Керенский А.Ф. Издалека: сборник статей 1920–1921 гг. Париж, 1922. С. 235.

3Первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. В 2 т. Т. 1. М., 1930.

С. 146.

104