Государственное казенное образовательное учреждение высшего образования

«Российская таможенная академия»

С.В. ЩЕРБАКОВ

ГЕНЕЗИС МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Монография

Москва 2019

УДК 351/354 ББК 67/3(2)52 Щ60

Рекомендовано к изданию научно-техническим советом Российской таможенной академии

(протокол от 19.04.2019 № 2)

Рецензенты:

О.П. САУЛЯК, вице-президент Ассоциации юридических вузов, доктор юридических наук, доцент;

А.Н. ЯКУШЕВ, доцент кафедры конституционного и международного права Российской таможенной академии, кандидат юридических наук, доцент;

Н.М. КОЖУХАНОВ, доцент кафедры административного и финансового права Российской таможенной академии, кандидат юридических наук, доцент;

М.А. ВЕРШКОВА, старший преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин Российской таможенной академии, кандидат юридических наук

Щербаков С.В.

Щ60 ГенезисместногосамоуправлениявРоссийскойимперии:монография/С.В.Щербаков. М.: РИО Российской таможенной академии, 2019. 166 с.

ISBN 978-5-9590-1066-9

В монографии рассмотрены особенности проведения реформы местного самоуправления в период второй половины XIX века до октября 1917 года, представлены правовые основы реформ и практика формирования органов самоуправления, их социальный состав, компетенция и взаимоотношения с органами государственной власти.

Предназначена для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов.

УДК 351/354 ББК 67/3(2)52

1.3.Избирательное право и состав избирателей

2.2.Взаимоотношения между органами городского

2.3.Регулирование правительственной властью компетенции

3.2.Деятельность самоуправления по решению вопросов

4.1.Временное правительство как предтеча

4.2.Политика Временного правительства в государственном

3

5.1.Приспособление местного самоуправления

5.4.Взаимоотношения новых органов местного управления

4

ПРЕДИСЛОВИЕ

Цель монографии – историко-правовое исследование формирования­ системы местного самоуправления, обращение к достижениям политико-правовой мысли

воценке нынешнего состояния местного самоуправления в Российской Федерации (РФ) (отметим, что современные теоретические и политические дискуссии

взначительной мере воспроизводят часто незаслуженно забытый материал полемики прошлого). Важность осмысления исторического опыта городского самоуправления в России обусловлена необходимостью учитывать его в процессе формирования системы местного самоуправления. Дальнейшее развитие муниципального права требует анализа истории регионального и местного нормотворчества.

Спровозглашением общедемократического принципа разделения государственной власти в России начался процесс разгосударствления местных органов власти и превращения их в представительные органы местного самоуправления.

Правовой основой реформы современных местных органов самоуправления стали Конституция Российской Федерации (Конституция РФ) 1993 года и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Конституция РФ содержит специальную главу о местном самоуправлении, состоящую из четырех статей (130–133), ряд положений о самоуправлении входят в основы конституционного строя (ст. 12) и, кроме того, содержатся в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 основного закона. Названный выше Федеральный закон конкретизирует положения Конституции РФ о местном самоуправлении.

В соответствии с концепцией, закрепленной в российской конституции, публичная власть делится на две разновидности: государственную и муниципальную.

Ссозданием государственных администраций значительно сузились функции и полномочия соответствующих местных органов самоуправления. Органы местного самоуправления не были включены в систему органов государственной власти, хотя Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения указанных органов отдельными государственными полномочиями. На первоначальном этапе это негативно повлияло на отношения между государственной властью и самоуправлением на местах. Перераспределение полномочий между субъектами политической системы внесло напряжение между ними.

Анализ процесса строительства органов местного самоуправления свидетельствует о том, что истоки создания модели общественного самоуправления требуют всестороннего исследования.

5

Внастоящее время, в условиях строительства демократического и правового государства, очень важно обратиться к изучению опыта функционирования городского общественного управления, получившего широкое развитие в результате реформ второй половины XIX столетия – 1917 года, проведенных в Российской империи.

В60-е годы XIX века начался период капиталистического развития. Россия вступила на путь буржуазных реформ общественного и государственного строя.

Вэтих реформах, и в частности в городской реформе, есть много полезного для развития системы городского самоуправления в современной России.

Особую актуальность для осмысления истории становления и развития городского самоуправления представляют:

−− демократические формы их образования и управления; −− организационные структуры городского самоуправления, осуществляю-

щие надлежащее управление городом и защищающие местные интересы в рамках унитарного государства;

−− вопросы распределения функций между органами государственной власти и городского самоуправления.

Февральская революция 1917 года утвердила институты новой государственности, однако в недрах российского общества начались деструктивные процессы, которые привели к развалу основ государства и к Октябрьскому восстанию.

Вгосударственной жизни России 1917 года есть аспекты, которые вызывают особый интерес исследователей: расширение прав местных самоуправлений, придание им широкой собственной компетенции, бурная демократизация в различных формах, связанная с этим попытка утверждения примата закона, создания правового государства, децентрализация, обращенная против бюрократического централизма старой России.

Вэтот период проявились черты, важные и в наши дни: проблема демократизации и ее недостатки; децентрализация управления, которая укрепляет государство, обеспечивая инициативу на местах; взаимосвязь органов управления в процессе функционирования государственных и общественных институтов.

6

Гла в а 1

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ВРОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

1.1.ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ДО РЕФОРМЫ 1870 ГОДА

Городское общественное управление в Российской империи в дореформенный период не было однородным. На его развитие оказывало влияние новое направление внутренней политики российского самодержавия, состоявшее в постепенной, и неуклонной унификации органов управления по типу местных учреждений центральной России, в ограничении и ликвидации каких бы то ни было отличий в управлении этими территориями.

Так на территории Малороссии действовало магдебургское право, окончательно оно было отменено в первой половине 30-х годов XIX века. Последним городом, где в 1825 г. магдебургское право прекратило свое действие, был Киев.

После принятия в 1785 г. «Грамоты на права и выгоды городов Российской империи» (Жалованной грамоты городам) создавались городские думы, из ведения магистратов и ратуш, ранее являвшихся органами местного управления и суда, изымались дела, относящиеся к городскому хозяйству.

Процесс распространения в России основ Жалованной грамоты городам продолжался и в 60-е годы XIX в.1, однако в некоторых городах и посадах дум не было вплоть до городской реформы 1870 года. В течение 60-х годов магистраты и ратуши были упразднены в ходе судебной реформы на основании утвержденных 13 апреля 1866 г. специальных правил. В связи с этим в тех городах, в которых городское хозяйство ранее находилось в ведении магистрат и ратуш, оно передавалось в ведение вновь образовавшихся дум или упрощенных городских управлений2.

1Полное собрание законов Российской империи. В 55 т. 2-е собр. Т. 35, отд. 1, № 35887. СПб., 1862; Т. 37, отд. 1, № 38097. 1865.

2 Там же. Т. 36, отд. 1, № 37095. 1863; Т. 41, отд. 1, № 43183. 1868.

7

Несмотря на то, что с момента принятия Жалованной грамоты городам 1785 г. она претерпела различные изменения и во многих городах фактически не действовала, она все же сохранила свою фактическую силу и регулировала основы городского самоуправления до 1870 года.

Жалованная грамота в основу городского самоуправления положила сословное начало. Первичным органом этого управления было собрание «городского общества», состоявшее из лиц, вписанных в обывательскую книгу. Это собрание созывалось раз в три года только для производства выборов общей городской думы, городского головы, других должностных лиц, а так же для «выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора». Право выбирать или быть избранным имели только те «обыватели», которые достигали 25-летнего возраста и имели годовой доход обычно не меньше 50 рублей ассигнациями. Выборы членов думы («гласных») проводились отдельно по каждому из шести сословных групп, на которые Жалованная грамота разделила все городское население. При этом каждое сословие могло избирать своего председателя только из собственной среды, а не из любого сословия.

По закону общая городская дума являлась распорядительным органом и состояла из городского головы и всех гласных от шести сословных групп населения города. Она собиралась, «когда нужда и польза городская потребует», рассматривала дела, которые представляли особую важность и сложность.

Для постоянного заведывания текущими делами общая городская дума из своей среды избирала исполнительный орган – шестигласную думу, в которую входило по одному гласному от каждой из шести сословных групп населения. Такой способ формирования этой думы определял ее название, количественный и качественный состав. Шестигласная дума являлась постоянно действующим органом, должна была заседать каждую неделю и практически заведовала всеми делами города.

Закон не сделал четкое разграничение полномочий распорядительных и исполнительных органов, т.е. общей и шестигласной дум. Шестигласная дума даже не была подотчетна избравшей ее общей думе, она была подконтрольна правительственным органам.

Как в общей, так и в шестигласной думе председательствовал городской голова, избиравшийся всеми сословиями города. В своей должности он утверждался губернатором1.

Участие в городских выборах было обязательным, а городская общественная служба признавалась личной повинностью городских жителей и не считалась почетной. Городские должности, как правило, были неоплачиваемыми, и согласие избранных на их занятие не требовалось. За отказ без законных причин от принятия такой должности было предусмотрено денежное взыскание. Из-за того, что

1Жалованная грамота городам 1785 года. Ст. 30–31, 49–51, 56, 156–165, 172–175 // Российское законодательство X–XX веков. В 9 т. Т. 5. М., 1987. С. 75–129; Свод законов Российской им-

перии. В 15 т. Т. 2. Ч. 1. Ст. 4432–4434, 4437. СПб., 1857.

8

городская служба была «тяжелой повинностью», многие горожане не шли на выборные должности и под различными предлогами пытались уклоняться от этой службы. Одним из главных средств такого уклонения являлось занятие связанных с расходами или пожертвованиями почетных должностей, которые по закону освобождали от городской службы. Поэтому «состав городского управления набирался почти исключительно из людей, не имевших средств откупиться»1.

В отличие от других сословий дворяне (а с 1824 г. и купцы 1 гильдии) были освобождены от обязательности городской службы, которая рассматривалась как непристойная для «благородного» человека, не соответствующая их достоинству и предназначению для низших людей2. Поэтому постепенно эти лица перестали принимать участие в городском самоуправлении.

К середине XIX в. фактическая организация городского управления, основы которого установлены Жалованной грамотой городам, претерпела значительные изменения и была далека от предписаний закона. К этому времени в общественном управлении участвовали не все сословия, проживавшие в городе, а только «действительные граждане», которыми признавались лишь податные сословия (купцы, мещане и ремесленники), т.е. «главным образом низшие слои населения». Эти сословия пользовались преимущественным правом городского представительства. Значительное же число владельцев недвижимой собственности (дворяне, лица духовного звания, разночинцы, сельские обыватели) «почти вовсе устранено было от участия в государственном устройстве»3. Из дворян считался членом «городского общества» и имел избирательные права только тот, кто был записан в гвардию. Другие дворяне, в т.ч. имевшие в городах и посадах землю, не считались «действительными гражданами» города, поэтому не имели права участвовать в выборах гласных городской думы и городских должностных лиц4.

Такое положение, когда в городские думы избирались только лица торгового и мещанского сословия, министерство внутренних дел считало, во-первых, несправедливым, так как лица других сословий, владея в городе недвижимой собственностью, несли связанные с этим имуществом различные повинности и, во-вторых, вредным, так как многие из этих лиц, особенно дворяне, по своему образованию и приобретенному на службе опыту могли бы в наибольшей степени способствовать правильному ходу общественных дел5. С помощью вне

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 37. Д. 2137. Ч. 1. Л. 19 об.; Д. 2190. Л. 118 об.; Оп. 38. Д. 2503. Л. 267.

2Жалованная грамота городам 1785 года. Ст. 13 // Российское законодательство X–XX веков. Т. 5. С. 72; Свод законов Российской империи. Т. 9. Ст. 202; Багалей Д.И., Миллер Д.П. История города Харькова за 250 лет его существования (с 1655-го по 1905-й год): Историческая монография. Т. 2. Харьков, 1905. С. 252.

3Городовое положение с объяснениями. СПб., 1873. С. 21–22, 24; РГИА. Ф. 1287. Оп. 37.

Д. 2152. Л. 32 об.; Д. 2190. Л. 91; Оп. 38. Д. 2497. Л. 72.

4РГИА. Ф. 1287. Оп. 37. Д. 2139. Л. 381 об.; Д. 2152. Л. 32 об.; Свод законов Российской им-

перии. Т. 9. Ст. 423–425.

5 Багалей Д.И., Миллер Д.П. Указ. соч. Т. 1: XVII‒XVIII века. Харьков, 1905. С. 255–259.

9

думских комиссий и комитетов компетенция дум была ограничена до крайних пределов. В ведении дум постепенно почти ничего не осталось, за исключением вопросов городских сборов и повинностей. Городская дума «по характеру занятий обратилась в простую канцелярию какого-то казначея, т.к. все функции по городскому управлению у нее были постепенно отобраны»1.

Органы городского общественного управления были лишены самостоятельности, их деятельность была поставлена под строгий правительственный контроль, доведенный до мелочной опеки. При таких условиях действительное самоуправление отсутствовало. Собрания городского общества созывалось только «по приказанию и пожеланию» губернатора, который «бдительно наблюдал за безостаточным и правильным производством дел» в городских управлениях, прекращал действия, противоречившие закону «или противные распоряжениям начальства». Городские думы были подчинены в своих действиях губернскому правлению, распоряжения которого были обязательными для дум. Губернское правление осуществляло «надзор за повсеместным исполнением законов», рассматривало жалобы как на общую, так и на шестигласную думу. Ежегодные сметы доходов и расходов городов проверялись губернским правлением и утверждались министром внутренних дел. Новые сборы в городах проводились только с разрешения императора. По вопросу о городских доходах и расходах дума отчитывалась перед губернатором, который наблюдал за «правильным употреблением городских сумм», и казенной палатой, которая ревизовала отчеты дум. По утверждению Костромского генерал-губернатора, города без предварительного одобрения местной администрации и даже министерства внутренних дел не могли расходовать на самые необходимые нужды даже незначительную часть своих текущих доходов2.

При подготовке городской реформы, специально созданные в городах комиссии, высказались за освобождение городского общества от той опеки, которая «тяготела над ними со стороны администрации». В частности, такая комиссия, созданная в г. Харькове, считала, что дореформенная «дума есть одно из низших присутственных мест, подчиненное и губернатору, и губернскому правлению,

ираспорядительной комиссии, и казенной палате; подчинение это доводят до того, что она рабски исполняет все, что ей предписывают, хотя предписывающие большею частью не имеют, да и иметь не могут, сведений ни о городском хозяйстве, ни о нуждах обывателей». Последствиями этого были «неуместные

инесогласные с пользами города распоряжения, медленность в делопроизводстве, многосложная и отяготительная переписка и, что главнее всего, равнодушие

1Дитятин И.И.ГородскоесамоуправлениевРоссии.Городскоесамоуправлениядо1870года.

Ярославль, 1877. С. 230.

2РГИА. Ф. 442. Оп. 51. Д. 385. Л. 73–73 об.; Свод законов Российской империи. Т. 2. Ч. 1.

Ст. 364, 469, 470, 475–476, 716 п. 3, 11, отд. 4448; Т. 12. Ч. 2. Ст. 6, 8, 9, 86, 90; Жалован-

ная грамота городам 1785 года. Ст. 30, 155 // Российское законодательство X–XX веков. Т. 5.

С. 75, 124.

10

общества к делам своим и уклонение лучших членов от принятия должностей по городскому управлению»1.

Правительственные учреждения решали даже самые мелкие дела городов. Это приводило почти к полному бездействию органов городского управления. Ненормальность такого положения понимали правительственные чиновники. В 60-е годы министр внутренних дел особо подчеркивал, что «правительство не может постоянно нести на себе бремя забот о всех потребностях городов, общества которых, пользуясь дарованным им по закону правом управления своими делами, сами должны иметь попечение о своих интересах и нуждах»2. Тульский губернатор в своем отчете императору за 1872 г. указал на то, что «несовременность» существовавшего порядка была очевидна и препятствовала всякому развитию благосостояния городов3.

Действительная организация общественных городских учреждений, узкие рамки их компетенции, неограниченная правительственная опека привели к тому, что городские учреждения фактически превратились в одну из составных частей общегосударственного демократического механизма. Органы городского управления «играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату администрации и полиции»4.

Общий подъем экономики страны, наметившийся в первой половине XIX в., свидетельствовал о ускорении процесса развития в российской империи новых, капиталистических отношений, которые постепенно разрушали основы феодаль- но-крепостнической системы хозяйства. В этот период начался рост городов. В течение 1811–1858 гг. городское население возросло более чем в 2,8 раз, а его удельный вес в общей массе населения увеличился с 5 до 11%. Однако в этих условиях старое местное управление не способно было удовлетворительно обеспечить решение расширяющихся городских проблем и потребностей. Несмотря на принимавшиеся меры, преследовавшаяся правительством цель улучшения городского хозяйства не достигалась. Бюрократическая система сдерживала развитие торговли и промышленности. Молодой и энергичный Курляндский генералгубернатор, ставший в последствии стат-секретарем, П.А. Валуев отмечал: «Чувствуется, что почва зыблется, зданию угрожает падение, но обыватели как будто не замечают этого, а хозяева смутно чувствуют недоброе, но скрывают внутреннюю тревогу». Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходящих событий. Они знали, что во всех европейских странах переход к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению и убеждали царя передать все, что обеспечивало жизнедеятельность сельских жителей, специальным учреждениям, избранным всеми слоями

11

общества. Тот же П.А. Валуев подал царю две записки, в которых шла речь о том, что «трудно будет постоянно отклонять просьбы общества о некотором участии

вделах законодательных; ввиду невозможности отклонить эти просьбы окончательно, будет лучше их предупредить». Городское хозяйство в дореформенный период было неудовлетворительным. Города были неблагоустроенны, а их доходы – скудными. В дореформенных городах края хозяйство и благоустройство находилось «в самом безотрадном состоянии» из-за совершенного недостатка средств, которых не хватало для удовлетворения даже самых необходимых потребностей городского управления1. Во многих городах «одно сохранение безопасности, порядка и спокойствия» поглощало почти все эти качества, смотря на развитие торговли и промышленности, превышало их почти на 25%.2 По губернаторов, прежнее городское управление «обветшало по формам и по существу»3.

Ксередине XIX в. необходимость реорганизации существовавших городских порядков и создания новых органов местного самоуправления была очевидной и диктовалась, с одной стороны, практикой деятельности органов городского управления, а с другой стороны, экономическими и политическими условиями жизни Российской империи. Под давлением объективных экономических факторов и начавшейся в стране революционной ситуации царское правительство вынуждено было провести ряд реформ, в том числе и местного управления, которые означали приспособление феодальной России к потребностям буржуазного развития. Городская реформа была уступкой царизма капиталистическим отношениям, требовавшим децентрализации местного управления. Эта реформа объективно носила буржуазный характер. Однако, наряду с этим, она преследовала цель привлечь к городскому самоуправлению привилегированные сословия, она удовлетворяла интересы дворянства, требовавшего усиления своего влияния

вгородском управлении.

С конца 50-х годов дворяне-домовладельцы многих городов стали возбуждать ходатайства о предоставлении им права участвовать в городском самоуправлении. Это было связано с тем, что по действующему законодательству дворяне, имевшие в городе недвижимую собственность, обязаны были нести все городские повинности наравне с городскими обывателями», однако в городском управлении не участвовали4.

Эти требования о допуске дворян к городскому общественному управлению были удовлетворены в результате городской реформы. Однако, на эту сторону проблемы, на то, что реформа удовлетворяла интересы дворянства, не всегда обращается внимание. В различных изданиях отмечается только то, что царское

1 РГИА. Ф. 442.

2 Там же.

3 Там же.

4Там же. Ф. 1287. Оп. 37. Д. 2137. Ч. 1. Ст. 171–172; Свод законов Российской империи. Т. 9.

Ст. 202.

12

правительство решило организовать систему городского самоуправления, удовлетворяя интересы растущей буржуазии, и что городская реформа преследовала цель привлечь к управлению городами крупную буржуазию. Однако в дореформенный период торгово-промышленники не только были представлены в городском управлении, но и составляли в нем большинство1. Когда в первой половине XIX века был поставлен вопрос о допуске к городскому управлению дворянства, это вызвало «сильный ропот» со стороны буржуазии, которая рассматривала это как «вопиющее нарушение исконных прав купечества». Купцы доказывали, что дворянство, опираясь на свои огромные сословные привилегии, стремиться завоевать всю торговлю и промышленность2.

Неудовлетворительность городского управления и необходимость его преобразования была признана правительством еще в 1821 году, так как все попытки улучшить городское хозяйство без такой организации оставались безуспешными. На практике же было решено преобразование начать в столицах, а затем вводимый в них порядок с соответствующими изменениями распространить на другие города3. В 1846 г. принято Положение об общественном управлении С.-Пе- тербурга, которое в измененном варианте было введено затем в Москве 1862 г. и Одессе в 1863 г. На основании этих положений дворяне были допущены к городскому управлению. В основе этих законов, как и прежде, лежал сословный принцип; члены городских дум избирались от каждого сословия в равном количестве.

Проблемы реорганизации городского самоуправления нельзя было решить путем принятия Городовых положений для отдельных городов. В связи с настоятельной необходимостью улучшение хозяйства городов и с учетом того, что «все принимаемые до сих пор меры не могли привести городского хозяйства в надлежащие устройство», Министерство внутренних дел в 1860 году подняло вопрос об общей реформе городского общественного управления4. Однако комитет министров это предложение тогда признал преждевременным и даже вредным с политической точки зрения, ссылаясь на то, что «в настоящее время, когда Правительство озабочено решением столь важных и многосложных вопросов по преобразованию разных отраслей государственного устройства, возбуждение данного еще вопроса о повсеместном преобразовании городского местного управления на предполагаемом основании – было бы также неудобно и даже вредно», так как это «повлекло бы за собой многочисленные собрания лиц к разным сословиям принадлежащих, что, как известно, нередко давало повод к распространению тех, иных и даже не благонамеренных толков». В связи с этим вопрос был

1 Российское законодательство X–XX вв. Т. 5. С. 136.

2Берлин П.А.Русскаябуржуазиявстароеиновоевремя.2-еизд.М.;Л.:Изд-во«Книга»,1925.

С. 76–77.

13

отложен «впредь до времени, когда опыт укажет пользу преобразования городского хозяйства в Москве и Одессе»1.

Подготовительные работы по выработке нового Городового положения были начаты только в 1862 году, т.е. после крестьянской реформы. 20 марта 1862 года принято «высочайшее соизволение» Александра II «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах Империи»2. 26 апреля 1862 года Министерство внутренних дел вошло в государственный совет с представлением об общей реформе городского управления. 20 марта 1862 года последовало «высокое повеление» «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи, применяясь к принятым для С. Петербурга, основным началам». Первым практическим шагом Министерства являлся циркуляр губернаторам (14 апреля 1868 года) о создании в губернских

ииных городах особых комиссий, которые должны были предложить свои рекомендации по проблеме планируемой правительством реформе городского общественного управления. Требовалось дать сведения по широкому кругу вопросов: о количестве населения, занятиях жителей, состоянии промышленности

иторговли, акционирования общественного управления, сословных организациях и т.д. Ответы требовалось отправлять в «подлиннике», без исправлений

иуточнений.

Имеющиеся у губернаторов замечания и дополнения, согласно специального разъяснения, следовало давать в качестве приложения. Правительство проявило заинтересованность в реальном состоянии дел затрагиваемой проблемы, следует сказать, что все комиссии высказывались за всесословность городского общественного управления, предоставление большей самостоятельности общественным учреждениям и избавление от излишней административной опеки. К решению местных вопросов привлекался широкий круг жителей: представители дворян, буржуазии и крестьян. Кроме того, земское самоуправление опиралось на частнособственнические принципы. При выборах гласных определяющим оказывался имущественный ценз. Чтобы получить право голоса, дворяне должны были иметь не менее 200 десятин земли или недвижимого имущества стоимостью до 15 тысяч рублей. К выборам земских гласных допускались также домовладельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом равным 6 тысячам рублей.

Надо отметить, что вводившиеся земской и городской реформами цензовые начала нельзя оценивать только отрицательно. Определенный материальный уровень, наличие образования, прохождение службы в тех или иных должностях, достаточно зрелый возраст должны были служить гарантией независимости лица, готовности его к выполнению различных должностных обязанностей.

14

Демократия, очевидно, состоит и в том, чтобы вовлекать в представительные учреждения и иные государственные органы не всех граждан, а преимущественно тех из них, которые в состоянии выполнять возложенные на них обществом обязанности. Лозунг «Кухарка может управлять государством», как мы видим сегодня, оказался неверным. Из созданных 509 комиссий, около 40 отвергли вовсе установление имущественного ценза, 30 комиссий считали достаточным основанием получения избирательного права наличие самостоятельного хозяйства или владение какой бы то ни было недвижимой собственностью. 60 комиссий признали необходимым включения в число избирателей образованных элементов городского населения. В планы правительства входило привлечение общества к заведованию городскими делами в хозяйственной сфере. Однако некоторые комиссии пытались выйти за эти пределы. Им поступали предложения заменить правительственную полицию выборной общественной полицией, т.е. по существу речь шла о передаче городскому самоуправлению также и административных функций. Мнения местных комиссий и представленные ими фактические данные были систематизированы и изданы в виде специальных трудов.

Опубликованные материалы свидетельствовали об огромной предварительной работе и основательности подхода к разработке городской реформы. Сам факт привлечения общественности к участию в разработке городской реформы явился проявлением либеральных веяний в правительственной политике начала 60-х годов XIX столетия.

Второй этап подготовки проекта Городового положения начинается с 1864 года, когда Министерство внутренних дел параллельно с ознакомлением проектов работы комиссий, предложило на заключение второго отделения собственной Его Императорского Величества канцелярии первый проект нового Городового положения. Первый проект поддержал прогрессивные реформы начала 60-х годов (земскую, судебную и т.д.).

В основу проекта были положены принципы всесословности представительства, буржуазного имущественного ценза, разделение распорядительной и исполнительной властей и самоуправления городского общества. Само определение понятия «городское общество» составляло одну из главных задач проекта. В члены «городского общества» включались все постоянные жители города, которые имели какие-либо повинности с принадлежащих им недвижимых имуществ или проводимых ими торгов и промыслов не зависимо от сословия. Однако избирательными правами наделялись не все горожане, включенные в состав «городского общества».

Принимать участие в выборах могли только владельцы недвижимой собственности и лица, уплачивающие сбор с купеческих свидетельств (1-й и 2-й гильдии), промысловых на мелочный торг и билетов на содержание торговых и промышленных заведений. Уплата других видов сборов избирательных прав не давала.

Вторая редакция проекта поступила в Государственный совет 31 декабря 1866 года. Изменение внутриполитической обстановки после событий 1866 года

15

(покушение на Александра II) оказало значительное влияние на судьбу реформы городского общественного управления. Государственный совет посчитал не возможным рассматривать проект, основу которого составлял принцип самоуправления, предполагавший наделение выборных общественных органов, какой бы то ни было самостоятельностью и независимостью от административной власти.

До весны 1868 года проект пролежал без движения, и только в марте этого же года был возращен министру внутренних дел А.Е. Тимашову. Потребность в проведении городской реформы была настолько необходима, что Министерство внутренних дел не могло отказаться от рассмотрения проекта, но стремилось принять все меры для усиления охранительных гарантий в статьях будущего закона. Сначала проект поступил в особую комиссию из высших чиновников Министерства внутренних дел, а затем в Совет Министров, куда были приглашены некоторые губернаторы и находившийся в Петербурге одесский голова Н.А. Нововальский.

Переработанный проект городской реформы был вторично внесен в Государственный совет 28 марта 1869 года. Однако вновь был возвращен. Законосовещательный орган нашёл нужным выяснить мнение лиц «непосредственно участвующих в заведовании общественными делами городов и наглядно знакомых с условиями городского управления и хозяйства».

Для обсуждения была создана новая комиссия под председательством главноуправляющего II отделением князя С.Н. Урусова. Вначале, в пяти заседаниях принимали участие одни чиновники, а на последующие 14 заседаний были приглашены общественные деятели – «эксперты».

По вопросу об избирательной системе была предложена поправка в отношении ценза оседлости. Ценз оседлости – двухлетнее проживание в городе перед выборами, с целью получения избирательного права, был отменен только для купцов, которые имели в данном городе торговое или промышленное заведение.

При рассмотрении состава избирателей возникла проблема по квартирному налогу. Обсуждались разные аспекты, но цель была одна – пополнение городской кассы и расширение состава городских избирателей. Члены комиссии и эксперты предполагали, что внесение в проект положений о квартирном налоге поможет пополнить состав избирателей образованной частью городского населения. В этом они видели весь успех городской реформы. Но следует отметить, что полного единодушия по данной проблеме ни в кругу членов комиссии, ни в составе экспертов не существовало.

Разногласия возникли также и в отношении «трехразрядной системы». Серьезным недостатком Положения 1870 года, по мнению некоторых исследователей, явилось заимствование прусской трехклассной избирательной системы, которая не имел у нас никаких исторических корней. По закону все лица, имеющие право на участие в выборах (избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлялось каждому городскому обывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду

16

ивладел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочный торг и т.п.) вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем производилось деление на три разряда. К первому причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму – следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему – все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под представительством городского головы и выбирал треть гласных в городскую думу. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки, а иногда и единицы избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий – тысячи, то есть основную массу городского населения. Но несмотря на это каждый из них посылал в думу одинаковое количество своих представителей, и неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Противником деления избирателей на разряды выступил бывший городской голова Вознесенского посада Гарелин, который предлагал в маленьких городах, численностью менее трех тысяч жителей, выборы в гласные осуществлять «всем миром», используя только условный ценз. В крупных центрах избирателей предлагалось делить не по имущественному, а по территориальному принципу. Сторонники трехразрядной системы основывались на опыте развитых западноевропейских государств и утверждали, что «с одной стороны, это позволит устранить беспорядки, происходящие в многочисленных собраниях, с другой стороны – не допустит преобладания большинства над меньшинством, неизбежного при совокупной подаче голосов всеми избирателями».

Серьезные разногласия возникли по вопросу о председательствовании в распорядительном и исполнительном органах городского самоуправления. Ранее в проектах существовало мнение о необходимости избрания двух председателей. На данном этапе эксперты и некоторые члены комиссии из Петербурга, Москвы

иОдессы выступили за то, чтобы распорядительный и исполнительный органы возглавлял один председатель – городской голова. Эксперты считали сомнительным «влиятельное положение» председателя распорядительного органа, в связи с его ежегодным переизбранием, статусом городского головы, как ответственного полномочного представителя общественных учреждений перед правительственными властями и правом городского головы приостанавливать постановления городских собраний. Некоторые дискуссии состоялись вокруг предложений II отделения вопросу учреждения особого присутствия для урегулирования спорных вопросов между городским управлением с одной стороны и правительственными, а также земскими и сословными учреждениями – с другой.

31 марта 1870 года проект с внесенными поправками был представлен в Государственный совет. 15 и 16 апреля 1870 года на заседаниях Соединенных департаментов Законов, Государственной экономии, Гражданских и Уголовных дел

17