Вопросы теории и практики уголовного судопроизводства. Избранные труды

Процессуальный контроль начальника

следственного отдела*

В решении задач обеспечения законности и эффективности предварительного следствия постоянно возрастает значение процессуального контроля. Статьей 1271 УПК РСФСР и соответствующими статьями УПК других союзных республик на начальника следственного отдела возложена обязанность осуществлять контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений и принимать меры к наиболее полному, всестороннему объективному производству предварительного следствия по уголовным делам1. Для успешной реализации этой функции ему предоставлены право проверять уголовные дела, давать указания следователю о производстве предварительного следствия, привлечении в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела, производстве отдельных следственных действий, передавать дело от одного следователя другому, право поручать расследование нескольким следователям, а также участвовать в производстве предварительного следствия и лично производить предварительное следствие, пользуясь при этом полномочиями следователя.

Содержание и значение процессуальной деятельности начальника следственного отдела. Предоставленные начальнику следственного отдела процессуальные полномочия по своему характеру неоднородны. Их можно подразделить на две относительно самостоятельные группы2. Одну группу полномочий составляют средства контроля за расследованием конкретного уголовного дела. К ним относятся: право проверять уголовные дела, участвовать в производстве предварительного следствия, давать указания о выполнении отдельных следственных действий, привлечении в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения, о дальнейшем направлении дела. Посредством их начальник следственного отдела контролирует законность и эффективность расследования, предотвращает нарушения закона, принимает меры к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия. Они служат средством ознакомления

* Советское государство и право. 1983. ¹ 4 (в соавторстве с доктором юриди- ческих наук, профессором А. А. Чувилевым).

1 В соответствии с п. 6а ст. 34 УПК РСФСР под начальником следственного отдела понимаются начальник следственного управления, отдела, отделения органов внутренних дел, Государственной безопасности и его заместители.

2 Право начальника следственного отдела лично производить предварительное следствие как не имеющее непосредственного контрольного характера в данную классификацию не включается.

11

с состоянием предварительного следствия и качеством производства отдельных следственных действий.

В соответствии с ведомственными нормативными актами МВД СССР

начальники следственных подразделений обязаны изучать все уголовные дела, прекращенные по основаниям, не требующим согласия прокурора (отсутствие события, состава преступления, недоказанность участия обвиняемого в совершении преступления и др.), приостановленные производством, возвращенные на доследование, а также дела, по которым возбуждены ходатайства перед прокурором о продлении срока следствия или содержания обвиняемого под стражей. Кроме того, начальники следственных отделов изучают уголовные дела при поступлении жалоб от потерпевших и других участников процесса на медлительность следствия или на допущенные нарушения закона, а также в связи с указаниями прокурора по вопросам расследования в целях обеспечения их выполнения. Правом участвовать в производстве следственных действий начальники отделов обычно пользуются в тех случаях, когда следственное действие сложное, сопряжено с предъявлением большого числа доказательств, а следователь не обладает достаточ- ной квалификацией.

Другая часть полномочий носит ярко выраженный властно-распоряди- тельный характер, так как предписывает следователю определенные действия. Эти средства процессуального контроля способствуют обеспечению каче- ственного расследования. Давая указания о производстве следственных действий, о квалификации преступления, о направлении дела в суд и т. д., начальник следственного отдела принимает меры к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия. В силу властного характера полномочия начальника следственного отдела иногда отождествляют с осуществлением им процессуального руководства следствием, под которым понимается право определять главное направление деятельности следователя по уголовному делу3. Существует и другая точка зрения, в соответствии с которой процессуальный контроль и процессуальное руководство следствием рассматриваются как самостоятельные методы процессуальной деятельности начальника следственного отдела4. На наш взгляд, ни та, ни другая из названных позиций полностью не раскрывает содержания деятельности начальника следственного отдела. При решении этого вопроса необходимо исходить не только из процессуальных полномочий начальника следствен-

3Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975. С. 194, 202.

4Чеканов В. Я. Самостоятельность следователя органов внутренних дел и процессуальное руководство следствием. В кн.: Вопросы теории и практики предварительного следствия в органах внутренних дел. Саратов, 1973. С. 40.

12

ного отдела, но из указаний закона относительно процессуальной самостоятельности следователя.

В соответствии с ч. 1 ст. 127 УПК РСФСР при производстве предварительного следствия все решения о направлении следствия и производстве следственных действий следователь принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкции прокурора, и несет полную ответственность за их законное и своевременное проведение. Под выбором направления расследования в данном случае следует понимать определение таких наиболее важных моментов, как круг лиц, подлежащих привлечению в качестве обвиняемых, квалификация совершенных ими деяний и объем обвинения каждому из них и т. д. Определение направления расследования нельзя отождествлять с другим самостоятельным понятием — движением уголовного дела, т. е. с принятием решений о его возбуждении, прекращении, приостановлении, возобновлении и т. д. Например, когда обвиняемый скрылся от следствия и уголовное дело приостанавливается, то это меняет содержание процессуальной деятельности следователя, но направление его усилий остается неизменным.

На практике начальники следственных органов довольно часто дают указания о выборе очередности проведения следственных действий, но эти указания не определяют направления расследования. Во-первых, закон совершенно четко их различает. В части 1 ст. 127 УПК РСФСР раздельно названы решения о направлении следствия и о производстве следственных действий. Во-вторых, решения о выборе и производстве следственных действий имеют целью или сбор дополнительных доказательств, или проверку намеченных версий. Но сбор доказательств сам по себе без принятия (на основе вновь полученных фактических данных) процессуальных решений не может оказать качественного влияния на ход следствия. Нельзя также отождествлять следственные версии с направлением расследования, ибо они представляют собой лишь гипотезы о времени, месте и механизме совершения преступления, о лицах, к нему причастных, и было бы нелогичным в законодательном порядке закреплять исключительное право следователя на их выдвижение и проверку, лишив такой возможности начальника следственного отдела и прокурора.

Предоставив следователю право принимать самостоятельно все решения о направлении следствия, закон предусмотрел и гарантию его соблюдения. Часть 4 ст. 1271 и ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР устанавливают, что в случае несогласия следователя с указаниями начальника следственного отдела о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела для предания суду или о прекращении дела следователь вправе представить дело прокурору, осуществляющему надзор, с письменным изложением своих возражений. В этом случае прокурор или

13

отменяет указания начальника следственного отдела, или поручает производство следствия по делу другому следователю. Тем самым следователю, по существу, дано право не выполнять указания начальника следственного отдела, если они противоречат его внутреннему убеждению, и, как видим, именно те указания, которые связаны с определением направления расследования по конкретному делу. Если же указания начальника следственного отдела совпадут с мнением следователя или при их рассмотрении следователь придет к убеждению об ошибочности своих выводов и признает правильными рекомендованные решения, то, безусловно, они будут выполнены, но и здесь реализуется внутреннее убеждение следователя.

Право следователя не соглашаться с указаниями начальника следственного отдела распространяется не на все из них, а только на те, которые пере- числены в ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР. Другие же указания, данные в соответствии со ст. 1271 УПК РСФСР, для следователя обязательны и должны быть выполнены. Однако эта категория указаний касается лишь частных вопросов расследования, не определяет его направления и не может предрешить судьбу уголовного дела. Правоотношения, возникающие между следователем и на- чальником следственного отдела при получении и реализации такого рода указаний, не являются отношениями процессуального руководства предварительным следствием. Давая обязательные для исполнения указания о производстве процессуальных действий, начальник следственного отдела принимает меры к получению следователем достаточной доказательственной информации. Эти указания не содержат в себе каких-либо выводов и итоговых решений, определяющих направление расследования, а лишь создают предпосылки для формирования объективного внутреннего убеждения по данным вопросам у самого следователя.

Поскольку расследование всегда осуществляется определенным лицом (следователем), обладающим процессуальной самостоятельностью, то неверно, на наш взгляд, говорить, что процессуальной стороной расследования можно руководить. Начальник следственного отдела осуществляет процессуальное руководство, но не расследованием конкретного преступления, а под- чиненными следователями в связи с распределением их обязанностей по расследованию уголовных дел. Правовые средства процессуального руководства подчиненными следователями образуют вторую группу полномочий начальника следственного отдела. К ним относятся правомочия: давать указания о производстве предварительного следствия, передавать дело от одного следователя другому, поручать расследование нескольким следователям. Эти полномочия не затрагивают существа уголовного дела и не связаны непосредственно с собиранием, проверкой и оценкой доказательств. Порядок производства по уголовным делам и компетенция следователя строго регламентированы уголовно-процессуальным законом, и поэтому руководить следствен-

14

ным подразделением исключительно административными методами невозможно. Это и обусловливает необходимость предоставления начальнику следственного отдела правовых средств по руководству следственным подразделением5, что делает его единственным полноправным руководителем и ограждает деятельность следственного подразделения от постороннего административного вмешательства. Таким образом, в процессуальной деятельности начальника следственного отдела, по нашему мнению, необходимо различать два относительно самостоятельных направления: по процессуальному контролю за расследованием уголовных дел и по процессуальному руководству подчиненным следственным подразделением.

Правильное решение данного вопроса имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Существующие концепции процессуального руководства следствием вольно или невольно оправдывают случаи нарушений процессуальной самостоятельности следователя. Следователи подпадают под чрезмерную опеку, теряют чувство личной ответственности за конечные результаты своей работы по уголовным делам, начинают полагаться не на собственные силы, умение, профессиональный опыт, а на «подсказку» в виде указания начальника по тем вопросам, которые призван решать сам следователь на основе оценки доказательств по внутреннему убеждению.

Принципы процессуального контроля. Определение системы принципов процессуального контроля за деятельностью следователей позволяет установить его место среди уголовно-процессуальных гарантий законности и обоснованности предварительного следствия, цели осуществления, пределы воздействия на расследование по уголовным делам. К числу принципов следует отнести: принцип социалистической законности, принцип осуществления процессуального контроля на основе внутреннего убеждения, принцип своевременности (опережения исполнения), принцип активности (содействия исполнения), принцип соблюдения процессуальной самостоятельности следователя.

Содержанием принципа социалистической законности применительно к процессуальному контролю является обязанность начальника следственного отдела, во-первых, осуществлять свои непосредственные действия в строгом соответствии с требованиями закона, во-вторых, в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение советских законов в деятельности подчиненных следователей. Нельзя согласиться с суждениями о том, то законность действия и решений следователей обеспечивается прокурорским надзором, а назначение процессуального контроля состоит исключительно в правиль-

5 Руководство следственным подразделением начальник осуществляет преимущественно организационными методами. Доля процессуальных средств среди них невелика, но она есть.

15

ной организации следствия и обеспечении его высокого качества6. Поскольку предусмотренные законом полномочия начальника следственного отдела позволяют ему добиваться не только правильной организации расследования, высокого качества и интенсификации труда следователей, но и соблюдения им предписаний закона, процессуальный контроль с полным основанием можно отнести к процессуальным средствам обеспечения законности на стадии предварительного расследования.

Важное значение для упрочения роли начальника следственного отдела как участника уголовно-процессуальной деятельности имеет принцип осуществления процессуального контроля на основе внутреннего убеждения. В целях обеспечения объективности процессуального контроля и независимости его от внешнего влияния необходимо четко соблюдать право начальника следственного отдела оценивать собранные по делу доказательства и давать следователю указания по своему внутреннему убеждению, основанному на полном и объективном изучении материалов уголовного дела, руководствуясь законом и социалистическим правосознанием. Этому принципу не противоречит требование ч. 5 ст. 1271 УПК РСФСР о том, что указания прокурора по уголовным делам, данные в соответствии с законом, обязательны для начальника следственного отдела. Здесь имеются в виду только те случаи, когда указания прокурора адресованы следователю. Задача процессуального контроля в такой ситуации сводится к обеспечению их исполнения. В этих целях начальник следственного отдела вправе дать следователю более конкретные указания, основанные на оценке собранной совокупности доказательств по своему внутреннему убеждению, в соответствии с законом и социалистическим правосознанием.

Прокурор имеет право дать начальнику следственного отдела лишь общие указания, в рамках которых последний самостоятельно определяет конкретные средства их реализации. Такими указаниями могут быть, например, предписания ускорить расследование, подробнее установить личность обвиняемого, обеспечить возмещение материального ущерба и др. Обязательность указаний прокурора для начальника следственного отдела в смысле ч. 5 ст. 1271 УПК РСФСР означает также, что при конкуренции указаний, данных этими лицами следователю, начальник следственного отдела должен отказаться от своих распоряжений и обеспечить выполнение указаний прокурора.

Принцип своевременности (опережения исполнения) процессуального контроля означает, что он должен быть направлен, прежде всего, на предупреждение недостатков расследования и обеспечение его высокого качества. Начальник следственного отдела располагает достаточными правомочиями

6Якубович Н. А. Теоретические основы предварительного следствия. М., 1971.

Ñ.69, 83.

16

для того, чтобы обеспечить принятие следователем законных и обоснованных решений, однако он не в состоянии отменить уже вынесенные следователем незаконные и необоснованные решения. Согласно действующему закону для этого ему необходимо обратиться к прокурору. Отсюда следует, что обеспечить законность предварительного следствия начальник следственного отдела сможет только тогда, когда заблаговременно, до принятия следователем процессуального решения проконтролирует наличие для этого оснований. В противном случае своей цели процессуальный контроль не достигнет.

Принцип активности (содействия исполнению) означает, что процессуальный контроль имеет своим назначением не только констатацию фактического положения дел, но и принятие действенных мер для обеспечения надлежащего функционирования подконтрольных органов. Активная роль процессуального контроля, обязанность начальника следственного отдела обеспе- чить быстрое и качественное расследование особо подчеркнуты в законе, где записано, что он принимает меры к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия (ч. 1 ст. 1271 УПК РСФСР). Для этого начальник наделен правом давать следователю необходимые указания по восполнению обнаруженных пробелов.

В соответствии с принципом соблюдения процессуальной самостоятельности следователя начальник следственного отдела призван добиваться безусловного выполнения только тех своих указаний, которые не входят в пере- чень, приведенный в ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР. Его нравственный долг — не настаивать на своем мнении в тех случаях, когда следователь по закону может руководствоваться своим внутренним убеждением, и не воспринимать это как подрыв авторитета или личное оскорбление.

Организация процессуального контроля. Следственный аппарат представляет собой определенную систему следственных подразделений нескольких уровней, начиная от районного (низшего) и кончая высшим, имеющимся в составе союзного министерства (ведомства). На практике начальники следственных подразделений нередко дают указания руководителям нижестоящих звеньев следственного аппарата по вопросам расследования конкретных уголовных дел. Это необходимо для того, чтобы выполнение следователями данных указаний контролировалось их непосредственными начальниками. Однако хотя эти отношения осуществляются в рамках уголовно-процессуаль- ной деятельности, они не регулируются законом, что, по нашему мнению, является пробелом. Было бы целесообразно дополнить ст. 1271 УПК РСФСР нормой, предусматривающей право начальника следственного отдела давать нижестоящему начальнику указания по вопросам контроля за расследованием уголовных дел и руководства следственным подразделением.

В осуществлении процессуального контроля большую роль играют сотрудники контрольно-методических подразделений следственных отделов

17

(управлений), являющиеся по должности следователями. В литературе их обычно именуют либо следователями-методистами, либо зональными следователями. Начальники следственных отделов (управлений) физически не в состоянии лично контролировать расследование преступлений всеми подчи- ненными следователями. Поэтому они поручают изучение уголовных дел, проверку жалоб и т. д. следователям-методистам (зональным). Последние дают оценку процессуальной деятельности следователей, контролируют ее, не будучи уполномоченными на это уголовно-процессуальным законом. Неурегулированность правового положения сотрудников контрольно-методических подразделений отрицательно сказывается на их практических взаимоотношениях со следователями. Так, отсутствует единообразная форма реагирования на выявленные в расследовании недостатки. В одних случаях следователиметодисты составляют проект указаний, который затем подписывается на- чальником следственного отдела; в других — дают указания следователям сами, но от имени начальника; в-третьих — делают это непосредственно от своего имени. Однако ни один из вариантов не безупречен.

Подписывая проект указаний следователю, начальник следственного отдела целиком полагается на правильность оценки следователем-методистом собранных по делу доказательств. В итоге подпись начальника следственного отдела в значительной мере носит формальный характер. Вместе с тем на него ложится ответственность за качество указаний.

Следователи-методисты довольно часто дают указания сразу же после проверки уголовных дел, формулируя их от имени начальника следственного отдела и отмечая, что это делается по его поручению. Бесспорное преимущество такой формы контроля состоит в возможности оперативно реагировать на неполноту, односторонность, несвоевременность предварительного следствия. Но и весьма существенны ее недостатки. Она не основана на точных предписаниях закона. Формальность подобного делегирования полномочий настолько видна, что ссылка на имя начальника следственного отдела не становится фактором, стимулирующим исполнительскую дисциплину следователей. Такая форма дачи указаний следователю к тому же лишает на- чальника следственного отдела возможности контролировать их качество. Содержание даваемого указания ему неизвестно. В то же время следователи не обжалуют эти указания начальнику следственного отдела, так как они вынесены от его имени. Следователи вынуждены обращаться к прокурору, тогда как все спорные вопросы мог бы оперативно разрешить начальник следственного отдела.

Порядок осуществления контроля за расследованием, в соответствии с которым следователи-методисты дают указания по уголовным делам от своего имени, также не основан на законе. Ничем, кроме служебной дисциплины и личного авторитета следователя-методиста, исполнение его указаний не

18

подкрепляется. Поэтому на практике имеются случаи недоброкачественного и неполного выполнения таких предписаний.

Представляется целесообразным изменить процессуальное положение следователей-методистов. Фактически их процессуальная функция состоит в контроле за следствием, хотя эти должностные лица и именуются следователями. Но следователь не только должность, но и процессуальная фигура. Поэтому содержание деятельности следователя должно точно соответствовать той функции, которая определена законом. Коль скоро должностное лицо не ведет следствия, теряется смысл в именовании его следователем. На наш взгляд, сотрудников следственных управлений и отделов, осуществляющих контрольно-методические функции, нужно именовать помощниками начальника следственного отдела, что потребует и внесения соответствующих разъяснений в подпункт «а» п. 6 ст. 34 УПК РСФСР. При наделении их процессуальными полномочиями по контролю за следствием за ними остается право лично производить расследование, но уже как одно из полномочий, а не как единственная процессуальная функция.

19

Совершенствование института процессуального

контроля за предварительным следствием*

Одним из средств повышения эффективности работы следственных подразделений, на наш взгляд, является совершенствование правовой регламентации процессуального контроля за предварительным следствием, осуществляемого начальниками следственных отделов. Можно назвать несколько направлений совершенствования института процессуального контроля: наделение процессуальными полномочиями зональных следователей (следователейметодистов); подробная регламентация прав и обязанностей начальника следственного отдела и следователя при рассмотрении и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях; предоставление руководителям следственных подразделений права отменять незаконные и необоснованные постановления следователя. Рассмотрим подробнее последнее из этих направлений.

После закрепления за органами внутренних дел права производства предварительного следствия по уголовным делам многие ученые и практические работники выступили в юридической литературе с предложением о наделении начальника следственного отдела полномочием отменять незаконные и необоснованные постановления следователя1.

Аргументация в пользу этого предложения у всех авторов, по существу, одинакова и сводится к необходимости избежать неоправданных потерь времени и сил, которые непроизводительно уходят в тех случаях, когда начальники следственных отделов, обнаружившие незаконные и необоснованные постановления следователя, вынуждены ставить вопрос об их отмене перед прокурором. Практически для этого либо составляется утверждаемое начальником следственного отдела или его заместителем заключение, либо от имени прокурора выносится обоснованный и мотивированный проект постановления, которые вместе с материалами дела направляются прокурору для рассмотрения и принятия окончательного решения. Как правило, предложения начальника следственного отдела об отмене постановлений находят в проку-

* Правовые и тактические вопросы борьбы с преступностью : сб. науч. тр.

Омск : Омская высшая школа милиции МВД СССР, 1987.

1 Ñì., íàïð.: Ураков А. О процессуальном положении работников следственных отделов органов охраны общественного порядка // Соц. законность. 1964. ¹ 7. С. 16–17 ; Асриев Б. В. Начальник следственного отдела в советском уголовном процессе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 23 ; Статкус В. Ф., Чувилев А. А. Прокурорский надзор и ведомственный контроль на предварительном следствии // Сов. гос-во и право. 1973. ¹ 3. С. 77–78 ; Гаврилов А. К. Раскрытие преступлений на предварительном следствии. Волгоград, 1976. С. 159 ; Козырский В. П. О правовой и управленческой компетенции начальника следственного отдела // Вопросы повышения эффективности и качества предварительного следствия. Волгоград, 1979. С. 52.

20