Бюджетная политика региональный аспект

зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Поскольку задача бюджетной политики – это последовательное повышение качества жизни граждан, в связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий. необходимо расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ. требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.

Переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений. основным документом, регламентирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта, в котором должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдаче объекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию. расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательства государства и не могут быть пересмотрены. Проводимые при проектировании объекта государственных капитальных вложений сметные расчеты должны основываться на реальной оценке стоимости необходимых работ, оборудования и материалов и рассчитываться в ценах соответствующих лет. При этом смета должна рассматриваться исключительно как составная часть конкурсной документации при проведении подрядных торгов, а в дальнейшем подрядчик должен обладать свободой выбора наиболее эффективных и экономичных способов реализации проекта. аналогичные подходы должны использоваться при осуществлении капитальных вложений из региональных и местных бюджетов.

Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения ока-

зания государственных услуг. Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять фор-

81

мы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услугинарынкенаосновегосударственногозаказа.тежепринципыдолжны распространяться и на предоставление муниципальных услуг. в сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. в рамках бюджетной реформы Правительством рФ планируется принятие мер по реализации системы одноканального финансирования в сфере здравоохранения и системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов проведенных в 2007г.экспериментовповнедрениюсоответствующихмеханизмовфинансирования в ряде субъектов российской Федерации. бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания. должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.

Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секто-

ре. усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности

иэффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности. Это не означает отказа от контроля над целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации. в основу дальнейших действий в пенсионной сфере должны быть положены долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы, целевые ориентиры относительно уровня коэффициента замещения

иприемлемой налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, формирование механизмов укрепления накопительной составляющей пенсионной системы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан.

82

должно быть уделено особое внимание формированию и реализации федеральной целевой программы, направленной на содействие социальноэкономическому развитию дальнего востока и забайкалья. в рамках решения указанной задачи планируется задействовать все имеющиеся для этой программы инструменты государственной финансовой политики, в том числе в увязке с привлечением частного софинансирования соответствующих программных мероприятий, а также принять систему мер налоговой и таможенно-тарифной политики, стимулирующих инвестиционную деятельность в соответствующих регионах.

налоговая политика россии в ближайшие три года будет ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономическойдеятельностиипереходаэкономикинаинновационныйпутьразвития,а также на дальнейшее снижение масштабов уклонения от налогообложения.

основными направлениями налоговой политики на среднесрочную перспективу в соответствии с вышеназванной бюджетной стратегией, являются:

–снижение налогового бремени;

–исключение чрезмерно обременительных процедур зачета (возврата) соответствующих платежей по налогу на добавленную стоимость;

–реформа системы социального и пенсионного страхования, с дополнительным налоговым стимулированием добровольного пенсионного и медицинского страхования;

–повышение размеров вычетов при исчислении налога на доходы физических лиц, в увязке с мерами по улучшению демографической ситуации в стране.

–принятие главы нк рФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан, исчисляемого от рыночной цены объекта недвижимости,предусмотревприэтомтакуюсистемувычетов,чтобыналоговоебремяв отношении малообеспеченных граждан осталось на существующем уровне;

–принятие закона об освобождении от налогообложения дивидендов, получаемых российскими юридическими лицами от стратегических инвестиций в дочерние общества;

–урегулирование в нк рФ вопросов налогообложения некоммерческих организаций с целью их более активного включения в осуществление социальной деятельности, а также принятие федерального закона, направленного на налоговое стимулирование научной и инновационной деятельности;

–реализация в российской Федерации института консолидированной налоговой отчетности;

–совершенствование налогового контроля над использованием трансфертных цен в целях минимизации налогов;

–реформирование системы взимания акцизов в целях стимулирования потребления более качественных товаров, в частности введение дифферен-

83

цированных ставок акциза на бензин, с учетом его качества (установление более низкой ставки на высококачественный бензин и более высокой ставки на бензин низкого качества);

– изменения в ставках таможенных пошлин, с ориентацией на стимулированиетехнологическоймодернизациироссийскойэкономики,расширение производства продукции высокой степени передела.

Правительство рФ при формировании проекта федерального бюджета на 2008–2010 гг. исходило из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение.

однимизприоритетных направлений бюджетныхрасходовявляетсяпроект «доступное и комфортное жилье – гражданам россии», при финансировании которого особое внимание обращено на расширение государственной поддержки создания коммунальной инфраструктуры на земельных участках, предназначенных для жилищного строительства.

мероприятия по развитию агропромышленного комплекса планируется сконцентрировать в Государственной программе развития сельского хозяйстваирегулированиярынковсельскохозяйственнойпродукции,сырьяипродовольствия на 2008–2012 гг. и обеспечить соответствующим финансированием.

в 2010 г. начинается осуществление первых фактических выплат за счет средств материнского (семейного) капитала. к этому времени планируется полностью сформировать систему управления средствами материнского (семейного) капитала.

увеличение расходов на образование и здравоохранение в среднесрочной перспективе планируется непосредственно увязывать с достижением конкретных результатов по повышению качества и доступности соответствующих услуг.

еще одним приоритетным направлением расходования бюджетных средств является поэтапное повышение минимального размера оплаты труда до уровня не ниже прожиточного минимума трудоспособного населения и доведение размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера.

к числу приоритетных направлений также относится развитие транспортной и энергетической инфраструктуры, в том числе увеличение пропускной способности и повышение безопасности автомобильных дорог, при этом финансовое обеспечение соответствующих мероприятий планируется осуществлять за счет не только увеличения объемов финансирования из бюджетов, но и привлечения средств из внебюджетных источников. увеличение расходов на нужды дорожного хозяйства будет осуществляться сбалансированно, с учетом необходимости обеспечения строительства но-

84

вых и поддержания в нормальном состоянии существующих автомобильных дорог. к 2011 г. расходы на содержание федеральных автомобильных дорог должны поэтапно увеличиться до уровня, полностью обеспечивающего их поддержание в нормальном состоянии. значительную часть государственного финансирования строительства и реконструкции дорог планируется осуществлять из инвестиционного фонда российской Федерации с учетом возможностей привлечения частного софинансирования.

в среднесрочной перспективе планируется расширить масштабы строительства и модернизации взлетно-посадочных полос в российских аэропортах, что особенно значимо для развития дальнего востока, а также ускорить процесс передачи большей части аэропортовой инфраструктуры в собственность субъектов Федерации.

другой неотложной задачей является надежное энергообеспечение экономики и населения, устранение препятствий для развития экономической и социальной сфер, связанных с дефицитом электроэнергии. в федеральном бюджете планируется предусмотреть необходимые средства на развитие электросетевого хозяйства, атомной и гидроэнергетики.

Правительством рФ планируется продолжить решение с применением программно-целевых методов вопросов ядерной и радиационной безопасности, развития электронной компонентной базы, инфраструктуры космодромов, наноиндустрии, обеспечения жильем военнослужащих.

средства федерального бюджета, выделяемые государственным академиям наук на проведение научных исследований, будут сосредоточены главным образом в программе фундаментальных научных исследований и предоставляться преимущественно в форме субсидий, а также грантов. При реализации этой программы государственным академиям наук должна быть предоставленамаксимальнаясамостоятельностьврасходованиибюджетных средств.

также приоритетным направлением расходования бюджетных средств является государственная поддержка развития судостроения и авиастроения, с обеспечением прозрачности деятельности соответствующих интегрированных компаний, внедрение принципов эффективности и результативности их расходов.

85

3. оСоБенноСтИ БЮДЖетноЙ ПоЛИтИКИ нА реГИонАЛЬноМ Уровне

3.1. МеЖБЮДЖетнЫе отноШенИЯ в СФере ДоХоДнЫХ ПоЛноМочИЙ СУБЪеКтов рФ

разграничение налогово-бюджетных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти является одним из ключевых вопросовэкономическогоразвитияроссии.реформированиемежбюджетных отношений в россии охватывает целый комплекс проблем: в сфере разграничения доходных и расходных, налоговых полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, в сфере бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

сложившаяся в россии система межбюджетных отношений, несмотря на проводимые реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.Поуровнюдецентрализациибюджетныхресурсовроссияпрактическине уступаетбольшинствуфедеративныхгосударств,формальносохраняякрайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налоговобюджетных полномочий. бюджеты субъектов российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления дополнительных источников финансирования. кроме того, в россии, по сравнению с другими странами, перераспределяемые в ходе межбюджетного регулирования средства сохраняют относительную небольшую долю в ввП.

внастоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и других перечислений из федерального бюджета. собственные налоги покрывают менее 10 % расходных потребностей региональных и местных бюджетов и заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, а полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.

вдоходах консолидированных бюджетов субъектов рФ за 1998–2005 гг. доля налоговых доходов снизилась с 75,4 до 72,3 %28. снижение в территориальных бюджетах в 2000–2005 гг. уровня доходов, мобилизуемых на под-

28 Богов Х.М. развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста // бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 16.

86

ведомственных территориях, составило: в региональных бюджетах – с 86,3 до 83,6 %, в местных – с 72 до 45,5 %. в 1998 г. уровень налоговых доходов в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов рФ ниже 50 % из 89 субъектов рФ имели 17 регионов, в 2003 г. – 18, в 2004 г. – 20, в 2005 г. – 24 региона. региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов субъектов рФ в 2005 г. составляли 8,4 %, при этом в трех регионах они были ниже 1 %. Федеральные налоги в территориальных бюджетах составляли 66,2 %.

за 1998–2005 гг. уровень закрепленных доходов в общем объеме доходов территориальных бюджетов снизился с 37,1 % до 25,5 %. сокращение доли закрепленных доходов в общей сумме доходов в 1998–2004 годах имело место у 75 регионов из 89, в 2005 г. – у 78 из 87.

региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов в 2005 г. составляли 8,4 % против 19 % в 2000 г., а местные налоги в доходах местных бюджетов – 4,2 % против 14,4 %. вместе с тем наблюдалось увеличение в их доходах безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов. если в 1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней (8 %) занимала только 3-е место в расходах федерального бюджета, то в 2003 г. эти расходы вышли на 1-е место – 33 %. в 2007 г. удельный вес межбюджетных трансфертов составил 38 % от объема расходов федерального бюджета.

сокращение в доходах территориальных бюджетов уровня налоговой составляющей и доли доходов, закрепленных на постоянной основе, а также рост зависимости их от вышестоящих бюджетов – тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа самостоятельности бюджетов.

зависимость региональных и местных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов российской Федерации позволяют перекладывать финансовую ответственность за сбалансированность территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный бюджет.

основной проблемой межбюджетных отношений до сих пор остаются встречные финансовые потоки, в результате чего значительная часть средств сначала аккумулируется в федеральном бюджете, а затем перераспределяется через каналы фондов бюджетного регулирования – фонда финансовой поддержки субъектов рФ, фонда софинансирования социальных расходов, фонда регионального развития, фонда компенсаций и фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (табл. 1).

87

Таблица 1

основные изменения структуры межбюджетных трансфертов в 2007 г. (млрд руб.)29

Предоставление из федерального бюджета финансовой помощи региональным бюджетам является наиболее очевидным каналом перераспределения средств между центром и регионами, так как распределение большей части финансовой помощи между субъектами рФ утверждается в законах о федеральном бюджете и является предметом открытых дискуссий. При этом, по нашему мнению, за счет федеральных трансфертов осуществляется именно поддержка регионов, а не их развитие, способствующее тому, чтобы регионы стали функционировать без помощи федерального центра.

распределение регионов по доле финансовой помощи в доходах бюджетов в значительной степени соответствует распределению регионов по душевым доходам. в наименьшей степени от федерального бюджета зависят крупные регионы с диверсифицированной структурой хозяйства и высоким уровнем развития сферы услуг, специализирующиеся на добыче отдельных видов природных ресурсов. регионы со слаборазвитой промышленностью и высокой долей депрессивных отраслей (машиностроения, текстильной промышленности) находятся в наибольшей степени зависимости.

29 Богов Х. М. развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста.

88

недостатками существующей системы межбюджетных отношений являются: несоответствие фактически перечисленных и утвержденных долей субъектов Федерации в ФФПр, индивидуализация межбюджетных отношений, наличие неформализованных каналов перераспределения финансовых средств, и, как следствие, отсутствие у регионов реальных стимулов к повышению собственной доходной базы. используемый в настоящее время принцип распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней не позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов и имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправлениявразвитииналоговойбазыиформированииблагоприятного инвестиционного и предпринимательского климата; ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики; размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. в наибольшей степени указанные недостатки проявляются в отношении налоговых доходных источников.

региональные и местные органы власти не имеют права повышать налоговую нагрузку в регионе сверх установленных федеральным законодательством пределов, но могут создавать более благоприятные налоговые условия как для населения, так и для предприятий и организаций за счет установленияпониженныхставокналогов,использованияразличныхналоговыхльгот, отказа от введения всех предусмотренных федеральным законодательством региональных и местных налогов. однако, приняв весь комплекс мер, субъекты Федерации рискуют остаться без собственных доходов и попасть в полную зависимость от федерального бюджета.

в этой ситуации особое значение принимает повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе – региональных и местных налогов, создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективекформированиюдоходовбюджетовкаждогоуровнявосновном за счет собственных налогов.

для этого необходимо:

–расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при условии обеспечения единого налогового пространства;

–законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на долгосрочной основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

89

–отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

–обеспечить уплату налогов, поступающих в бюджеты всех уровней по месту фактической деятельности предприятий, а не по месту регистрации головного предприятия.

становление современной системы межбюджетных отношений, соответствующих федеративному государственному устройству россии, началось в 1991 г. с этого времени развитие системы оказания финансовой помощи регионам можно разделить на несколько этапов, которые принципиально различаются по механизмам предоставления средств регионам.

на первом этапе – до 1994 г. – механизмы предоставления финансовой помощи не основывались на каких-либо формализованных критериях и являлись предметом согласования между федеральными и региональными органами власти, что делало их в значительной степени субъективными.

второй этап начался с 1994 г., когда основной формой предоставления финансовой помощи регионам стали трансферты – дотации из созданного

всоставе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки субъектов рФ, распределение которых базировалось на специальных расчетах. источники формирования фонда и доли регионов в средствах фонда утверждались

впринимаемых ежегодно законах о федеральном бюджете.

указанная система межбюджетных отношений, основы которой были заложены в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам рФ к единым правилам ее распределения на формализованной основе. однако процесс реформирования остался незавершенным, ежегодные корректировки были незначительными и непоследовательными. использование в качестве точки отсчета бюджетных доходов дореформенного 1991 г. с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по доходам, расширяло возможности принятия субъективных решений.

в результате оказались не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы; не уделялось должного внимания вопросу совершенствования других, кроме трансфертов из ФФПр, форм финансовой поддержки из федерального бюджета. в частности, не придавалось значения такой форме финансовой помощи регионам, как предоставление бюджетных ссуд из федерального бюджета региональным, которые рассматривались как один из источников покрытия дефицита бюджета.Фактическиже,непокрытыйнаконецгодаостатокбюджетныхссуд является одной из форм предоставления финансовой помощи регионам.

кроме того, в действовавшей на тот момент системе межбюджетных отношений отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-

90