Бюджетная политика региональный аспект

всоответствии с критериями экономической эффективности структура налоговой системы с точки зрения перечня федеральных, региональных и местных налогов должна основываться на следующих принципах.

налоги, выполняющие стабилизационные функции (налоги на доходы юридических и физических лиц), должны быть закреплены за федеральными органами власти, в то время как региональные и местные налоги должны быть устойчивыми к циклическим колебаниям.

налоги с прогрессивной ставкой, используемой для перераспределения доходов между различными группами населения, должны быть закреплены за федеральными органами государственной власти.

вслучае если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать федеральным органам власти. региональные и, в особенности, местные налоги должны иметь немобильную и равномерно размещенную налоговую базу.

региональные и местные налоги могут быть установлены только при возможности администрирования налоговой базы на уровне территориального образования.

вмировой практике используются следующие принципиальные подходы

крешению проблемы разделения налогов.

1.каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. таким образом, в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, например, федеральные, субъектов Федерации и местные. Предприятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет предназначенные для этого бюджета виды налогов. самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать целиком в бюджет данного уровня. такая схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные «правила игры» между субъектами Федерации и центром. данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении.

2.соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти: федеральным, региональным и местным. Это означает, что предприятия и организации обязаны платить один и тот же вид налога одновременно

вразные бюджеты по разным ставкам. в результате в бюджеты различных уровней должны одновременно поступать одноименные виды налогов. При этомразмерыпоступленийуказанныхналоговопределяютсяпотерриториям (в масштабах всей страны, в границах субъектов Федерации и т. д.), исходя

101

из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов, а это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетноналоговыельготыпутемдифференциациисоответствующихставокотчислений. При этом успех на этом поприще одних регионов служит стимулом для еще большей активизации других.

результатом становится резкое усиление индивидуально-регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит системаединыхфедеральныхналоговпостепенноразрушаетсяиперестаетвыполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. бюджетноналоговая система приобретает договорно-региональный характер. однако нельзя не отметить, что реализация второго подхода дает возможность максимально учитывать специфику регионов.

3. использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единымставкамнавсейтерриториистраны.вэтомслучаевбюджетданного уровнявластиподлежитзачислениюзаконодательноустановленнаядолятой суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки.

достоинствами такого подхода являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. в то же время такой модели присущи и явные недостатки, проявляющиеся в тенденции к излишней централизации фискальных функций, стремлении к унитарному типу государственного управления, фактическом превращении местных органов власти в агентов центральных структур.

страны, использующие данную модель, компенсируют заложенные в нее недостаткичеткимраспределениембюджетныхполномочиймеждуразными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и фиксированием в конституциях и федеральных законах согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций. в россии при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало

102

одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами, отказа ряда регионов (башкортостан, якутия и татарстан) от долевого участия в налогах.

каждый из вышеуказанных способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои недостатки. бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом, всегда применялась их комбинация. Поэтому представляется целесообразным и в россии использовать все три способа разграничения доходов между звеньями бюджетной системы, разумно их сочетая. именно такое сочетание позволит учесть специфику конкретных видов налоговых поступлений, их функциональное назначение и степень влияния на процесс общественного воспроизводства.

Что касается первого способа разграничения налогов, то в российской практике он, по существу, не применяется. Хотя законодательно и установлено закрепление налогов по уровням бюджетной системы, но ни один уровень власти, кроме федерального, не владеет всем комплексом полномочий по управлению налоговым механизмом закрепленных за ними налогов.

второй способ разграничения налогов в настоящее время пока также практическинеиспользуетсявроссийскойналоговойсистеме.вотечественной практике метод местных надбавок к федеральным налогам известен с 1918 г., однако после включения местных бюджетов в состав единого государственного бюджета страны и с переходом на систему отчислений от регулирующих доходов и налогов надбавки в пользу местных бюджетов перестали использоваться.

всовременных условиях, особенно в связи с реформой местного самоуправления, этот метод формирования налоговых доходов местных бюджетов может быть восстановлен и применен с наибольшей пользой. важным условием эффективности его использования могло бы быть установление на федеральном уровне предельных размеров надбавок, что, с одной стороны, обеспечивало бы единый подход к формированию доходной базы местных бюджетов,асдругой–давалобыпросторввыбореконкретныхколичествен- ных значений этих надбавок.

впоследнее время в российской Федерации начал активно осваиваться третий способ разграничения налогов, примером которого является разделение ставок налога на прибыль и некоторых акцизов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. однако приходится констатировать, что на сегодняшний день этот способ по механизму его функционирования больше напоминает отчисления от регулирующих налогов, часть которых поступает в распоряжение субъектов Федерации.

103

современный российский опыт в решении проблемы разграничения налоговых полномочий не только мал по времени, но и довольно противоречив. кроме того, процесс правового урегулирования отношений по разграничениюдоходовиналоговыхполномочийпротекаетвусловияхпродолжающейся налогово-бюджетной реформы в стране, когда еще не закончилось формирование налоговой системы, не сложилось четкого представления об оптимальномдляроссиираспределенииналоговыхидругихвидовплатежей по бюджетам разного уровня, не выработаны критерии такого распределения. остается неясным содержание компетенции органов власти по формированию их бюджетных доходов и механизмах взаимодействия органов власти разных уровней по вопросам распределения доходов, отсутствует единое понимание справедливости при распределении бюджетных ресурсов между регионами.

Принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распределение доходов между федеральным и региональными бюджетами, при котором заметно снизится доля регулирующих доходов в региональных бюджетах, что повысит их самостоятельность. однако власти субъектов российской Федерации в этом случае должны быть законодательно наделены собственными источниками финансовых ресурсов, иметь возможность привлекать к покрытию бюджетных расходов заемные средства и получать в случае необходимости финансовую помощь за счет перераспределения бюджетных средств. во избежание налогового субъективизма на федеральном уровне следует устанавливать как перечень соответствующих налогов (федеральных, региональных и местных), так и предельные квоты зачисления федеральных налогов в центральные и территориальные бюджеты.

следует также иметь в виду, что в современных условиях налоговая системапризвананетолькорешатьсугубофискальныезадачи,ноиспособствоватьразвитиюпредпринимательства,решениюэкономическихисоциальных задач. для этого разграничение доходов между бюджетами разных уровней необходимо провести таким образом, чтобы региональные и местные органы власти имели такие источники бюджетных поступлений, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий.

организовав таким образом налоговую систему, можно добиться значительного повышения доли закрепленных доходов в бюджетах субъектов российской Федерации и повысить тем самым их самостоятельность.

104

3.3. рАЗГрАнИченИе рАСХоДнЫХ ПоЛноМочИЙ МеЖДУ рАЗЛИчнЫМИ УровнЯМИ вЛАСтИ

в ФеДерАтИвноМ ГоСУДАрСтве

во многих отношениях базовым требованием, направленным на обеспечение эффективности и результативности государственного управления на субфедеральном уровне является то, что можно было бы назвать соблюдением принципа соответствия. в идеале отдача должна, насколько возможно, соответствоватьфинансовымвложениям,аобязанностипофинансированию расходов должны соответствовать имеющимся источникам доходов.

основным правилом эффективного распределения расходов часто считается закрепление каждой из функций за самым низким уровнем государственного управления, способным обеспечить ее эффективное выполнение. Хорошо известным проявлением этот принципа является правило «субсидиарности», применяемое в европейском союзе. в литературе по экономике во многоманалогичнаяидеявыраженавтакназываемойтеоремедецентрализации33. до тех пор пока существуют местные отличия во вкусах и стоимости, максимально возможная децентрализация деятельности государственного сектора позволяет обеспечить огромный потенциал для повышения эффективности бюджетных расходов. Лица, принимающие решения на местном уровне, должны определять, какие услуги предоставлять, кому, в каком количестве и с каким качеством, а местные налогоплательщики должны оплачивать предоставляемые им услуги.

безусловно, когда рассматриваемая услуга имеет общегосударственное значение или от нее в значительной степени зависит соблюдение общегосударственных стандартов, ее финансирование, а также контроль над ее предоставлением должны осуществляться центральным правительством.

Государственная власть всех уровней должна отчитываться перед гражданами за свои действия, такая подотчетность в государственном секторе является эквивалентом итогового результата в частном секторе.

для достижения подотчетности на субфедеральном уровне, по мнению ричарда м. берда34, должно быть выполнено четыре условия.

1.власти субнационального уровня должны, по мере возможности, взимать плату за предоставляемые ими услуги.

2.если взимание платы невозможно, власти субнационального уровня должны финансировать предоставление таких услуг из поступлений в виде налогов, которые платит местное население, за исключением случаев, когда

33Берд Р. М. бюджетный Федерализм в россии: взгляд из канады м.: институт всемирного банка, 2002. с. 3.

34Там же. с. 4.

105

по той или иной причине центральное правительство желает покрывать расходы на предоставление этих услуг с помощью трансфертов.

3.когда оплата осуществляется из центрального бюджета, власти субнационального уровня должны быть хотя бы в определенной мере подотчетны центральному правительству, а центральное правительство не должно брать на поруки местные власти, если их деятельность является недальновидной.

4.следовательно, необходима фискальная прозрачность, позволяющая выполнить третье условие и в сочетании с механизмами демократической подотчетности, гарантирующая, что выполнение первых двух условий даст должный результат, т. е. ограничит деятельность государственной власти субнационального уровня жесткими бюджетными рамками.

Хотяниоднойстраненеудаетсястрогопридерживатьсяэтихправил,следуетотметить,чтовроссиионисоблюдаютсяменьше,чемвлюбомразвитом федеративном государстве. размытыми в россии являются не только границы между уровнями государственной власти – чрезмерно размыты и границы между сферами деятельности государственного, квазигосударственного

ичастного секторов.

даже если бы и существовала полная ясность в распределении функций, в том смысле, что были бы четко определены услуги, за предоставление которых отвечает каждое государственное ведомство, это было бы лишь частью решения. такая ясность должна быть подкреплена подотчетностью, а также полномочиями, т. е. реальной способностью регулировать расходы и определять (в абсолютных рамках) источники доходов.

во многих важных областях деятельности государственного сектора решающую роль могут играть структуры власти самых разных уровней – конкретная услуга может быть закреплена за конкретным уровнем государственного управления, но значительная часть политических и регулятивных функций, и значительная часть обязанностей по финансированию может оставаться прерогативой властей более высокого уровня – при этом собственно предоставление услуги может осуществляться на более низком институциональном уровне. важным здесь является не то, чтобы каждая функция, связанная с финансированием расходов, в ее широком понимании, была четко закреплена за бюджетом того или иного уровня, а, чтобы всем было абсолютно ясно, кто именно и за что именно отвечает.

согласно современным воззрениям, в организации бюджетного процесса исходную роль должно играть определение направлений и объемов бюджетных расходов. При этом их назначение и величина напрямую зависят от содержания и масштабов законодательно установленной деятельности (компетенции) органов власти, для финансирования которой предназначены эти бюджетные расходы. в федеративных государствах, для бюджетной систе-

106

мы которых характерно наличие нескольких самостоятельных бюджетных уровней, существует задача распределения совокупных бюджетных расходов между отдельными уровнями бюджетной системы. такое распределение должно осуществляться в соответствии с распределением компетенции между органами власти разных уровней. в свою очередь, основой определения компетенции органов власти разных уровней должно служить разграничение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Проблема разграничения предметов ведения (полномочий) характерна только для федеративно устроенных государств и имеет место почти во всех тридцати современных федерациях.

При рассмотрении этой проблемы в юридической литературе, а также при ее решении в законодательстве нередко допускается смысловая неточность, которая состоит в отождествлении двух разных понятий: «предмет ведения» и «компетенция». различие между ними состоит в том, что в первом случае речь идет о свойстве, связанном с суверенитетом и присущем только государству (или государственному образованию), а во втором – о свойстве, присущем государственным органам власти.

Предмет ведения Федерации и ее субъектов – это совокупность конституционно установленных вопросов, по которым соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

компетенция государственного органа – это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов. Эти права реализуются данным органом самостоятельно и устанавливают его место в системе государственных органов.

Поэтому вопрос о разграничении предметов ведения – это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, в то время как разграничение компетенции – это вопрос об отношениях между государственными органами (между отдельными видами федеральных органов, между отдельными видами органов субъектов Федерации, между федеральными органами и органами субъектов Федерации).

При всех существующих различиях между вышеуказанными понятиями, нельзя не отметить, что эти вопросы тесно взаимосвязаны: как компетенция федеральных органов, так и компетенция органов субъектов федерации производны от предметов ведения, закрепленных за федерацией и ее субъектами.

международный опыт свидетельствует, что, как правило, разграничение предметовведениямеждуФедерациейиеесубъектамиосуществляетсявфе-

107

деральных конституциях. исчерпывающее решение этого вопроса именно в конституции обеспечивает наибольшую стабильность в отношениях между Федерацией и ее субъектами, несмотря на это, в ряде федераций их конституции допускают по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в законодательстве.

например, основной закон Германии предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона. конституция сШа содержит многократно использованную на практике юридическую возможность принятия конгрессом сШа обычного закона, расширяющего конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации.

различают три вида предметов ведения: предметы ведения, которые находятсявисключительномведениифедерации;предметы,находящиесявисключительном ведении субъектов федерации; предметы, которые находятся

всовместном ведении федерации и ее субъектов.

вкаждом федеративном государстве вопрос о размежевании предметов ведения решается по-своему, однако все многообразие индивидуальных подходов может быть сведено к пяти основным вариантам35.

смысл первого варианта состоит в том, что федеральная конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы отнесены к ведению ее субъектов. такой способ использован, например, в конституции объединенной республики танзании 1977 г., или конституции Эфиопии 1994 г.

второй вариант разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция ее субъектов, в которую федерация не может вмешиваться (обычно вопросы культуры, быта, начального образования и др.). Это весьма редкий способ размежевания компетенции в федеративном государстве, и в настоящее время в мире нет федеральных конституций, которые используют такой способ разграничения предметов ведения.

При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Швейцария, канада, аргентина и др.). Часто

вконституциях дается перечень обеих сфер, но иногда четко перечислены толькофедеральныеполномочия, полномочия субъектов охарактеризованыв «негативном плане» (говорится, какие меры федерация не вправе применять поотношениюкштатам).таксформулированысоответствующиеположения

вконституции сШа. в конституции Швейцарии исчерпывающего перечня

35 Лексин В. Н., Подпорина И. В., Швецов А. Н. распределение расходных полномочий между уровнями власти в федеративном государстве. м.: институт всемирного банка, 2002. с. 2..

108

ни в одной из статей не дается, полномочия федерации и штатов разбросаны по разным статьям конституции.

При четвертом способе могут быть указаны три сферы компетенции: кроме названных сфер (федерации и штатов) в конституциях (приложениях к ним) указываются еще сферы совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции (Германия, индия и др.).

Пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Этот способ присущ конституциям Пакистана, нигерии и некоторых других стран. По этому же пути пошла и конституция россии 1993 г., которая содержит перечень исключительных полномочий федерации и называет совместные полномочия федерации и ее субъектов. Перечня исключительных полномочий субъектов Федерации в названных конституциях не содержится.

нарядусупомянутымипятьюосновнымиспособамивнекоторыхконституциях имеются и более сложные варианты. в конституции австрии указываются: вопросы, по которым законодательствование и исполнительная деятельность относятся к ведению федеральных органов; вопросы, по которым законодательством ведают федеральные органы, а исполнение осуществляется органами земель (субъектов федерации); вопросы, по которым органы федерации устанавливают основы законодательства, а органы земель издают местные законы, конкретизирующие эти основы; вопросы, по которым издание и исполнение законов отнесены исключительно к ведению земель. австрийская схема сложна, она требует тщательной координации органов федерации и штатов и высокой правовой культуры верхних слоев государственного аппарата, в то же время совместная деятельность по выполнению рядаполномочийприразделениизаконодательногоиисполнительноготруда содействуетболеетеснойсовместнойработеоргановфедерациииземель,их взаимосогласованности, что, в свою очередь, укрепляет федерацию, причем не силовыми действиями, а на основе совместной работы.

особый способ разграничения предметов ведения использован в бразильской конституции 1988 г., в которой применен довольно сложный подход, предусматривающий размежевание предметов ведения при участии не только федерации и штатов (как принято в других государствах), но также федерального округа и муниципий (административно-территориальных единиц, являющихся одновременно территориальными коллективами внутри штатов). конституция различает: компетенцию союза, совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий, совместную компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодательству.

наиболее распространенным подходом к разграничению предметов ведения является способ, предусматривающий исключительную федеральную компетенцию, совместную компетенцию федерации и ее субъектов, а оста-

109

точные полномочия передаются субъектам. При этом во второй сфере отношений верховенство имеет федеральный закон, а в последней – закон субъекта федерации. исключительная компетенция субъектов в конституции не перечисляется, что дает «выход» тем полномочиям, которые не упомянуты ни в одном из перечней. такая схема содействует укреплению федерации, и вместе с тем она способствует определенной самостоятельности субъектов.

конституции федеративных государств по-разному определяют состав вопросов, относящихся к исключительному ведению федерации. наиболее узок круг этот вопросов в конституциях сШа и Германии – всего около двух десятков лаконично и конкретно сформулированных вопросов. напротив, в конституциях индии и бразилии перечни предметов ведения насчитывают 65 и 97 вопросов соответственно. такое количество вопросов объясняется тем, что они сформулированы весьма подробным образом и включают множество мелких частных предметов ведения.

несмотря на количественные различия перечней предметов ведения и на их конкретные формулировки в разных федерациях, по своей сути эти предметы не сильно отличаются друг от друга. такое обстоятельство является следствием принципиально одинакового понимания в разных странах задач, которые призвана решать федерация в целом. как правило, в исключительное ведение федерации включают вопросы обороны, внешнеполитической и внешнеэкономическойдеятельностигосударства,гражданства,государственного строительства, регулирования экономики, финансов, промышленности, транспорта и связи, принципов функционирования социально-культурной сферы, правоохранительной и судебной деятельности и другие вопросы.

другая категория регулируемых в федеральных конституциях вопросов – предметы совместного ведения, существование которой обусловлено объективными особенностями федерализма, требующими взаимодействия и солидарной ответственности сторон федеративных отношений. совместное ведение означает разделенную между федерацией и ее субъектами в одних и тех же сферах государственную власть, которая осуществляется путем разделения сфер правотворчества, разграничением компетенции и др. При этом общее законодательное регулирование закрепляется за федерацией, а ее субъектам предоставляется право либо осуществлять самостоятельную исполнительную деятельность в рамках федерального законодательства, либо издавать собственные законодательные акты, конкретизирующие положения федеральных законов. таким образом, федерация освобождается от излишнего законодательного или административного регулирования определенных вопросов, практическое решение которых может быть эффективнее на уровне субъектов федерации. отвечая за общегосударственные проблемы, федерация не в состоянии одновременно осуществлять разное правовое ре-

110