Бюджетная политика региональный аспект

конодательстве института расходных и бюджетных обязательств. однако и здесь существуют проблемы: в условиях отсутствия выверенного сводного реестра расходных обязательств, которым четко детерминируются основания для бюджетных обязательств соответствующего уровня власти, органы местного самоуправления не могут использовать собственные доходы местных бюджетов для решения отдельных государственных полномочий, в осуществлении которых они могут принимать участие. иными словами, самим законодательством закладываются внутренние противоречия, которые могут иметь, в том числе, и серьезные социальные последствия. в целом, эти институциональные изменения привели к увеличению полномочий органов местного самоуправления, но не как результат расширения автономии муниципалитетов, а как новое качество ранее существующей формы «квазигосударственного» управления.

детального исследования требуют модели регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований. в настоящее время появился достаточно широкий набор возможных вариантов регламентации вопросов местного значения вновь созданных муниципальных образований (поселений). анализ различных моделей регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований, проведенный институтом экономики города и институтом экономики переходного периода, показывает неоднозначные результаты. во-первых, нет ни одного вопроса местного значения, который субъекты Федерации однозначно передали бы для решения на уровень поселений: в каждом регионе существует свой перечень передаваемых полномочий, не повторяющейся нигде. во-вторых, среди причин и факторов, определяющих выбор варианта регламентации вопросов местного значения вновь созданных поселений, не всегда доминирует объективный посыл – финансовая и организационная неготовность муниципальных образований выполнять весь комплекс полномочий. По экспертным оценкам, субъекты Федерации подчас подходят к проблемам наделения вновь созданных поселений необходимыми полномочиями очень практично, исходя из уже сформированных к началу реформы реалий в разграничении доходных источников и имущественного комплекса. Поддерживать сложившиеся «традиции» в переходный период позволяет практика частичного наделения поселений минимальным объемом вопросов местного значения. При этом любой подход, который избирает субъект Федерации в определении правил наделения вновь образованных поселений полномочиями по решению вопросов местного значения, потенциально несет в себе конфликтную ситуацию, а региональное законодательство и муниципальное нормотворчество определяют дополнительные методы регламентации вновь образованных муниципалитетов. Последнее проявляется, прежде всего, в практике делегирования

161

полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района. складывающаяся тенденция одностороннего перераспределения полномочий

впользу муниципальных районов достаточно ярко проявляется во многих регионах, что равнозначно существованию одноуровневой модели местного самоуправления.

следует сказать и о возможности формирования местных бюджетов.

всоответствии с бюджетным кодексом рФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение, утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль над бюджетным процессом. иными словами, формально все муниципальные образования должны иметь собственные бюджеты и вести эффективную работу по обеспечению бюджетного процесса. на практике ситуация обстоит намного сложнее. официальные цифры свидетельствуют, что 36 % вновь образованных поселений продолжают оставаться на сметном финансировании, что допускается действующим законодательством по переходному периоду. законодательство определяет и возможность передачи полномочий по бюджетному процессу с уровня поселений на уровень муниципальных районов, оставляя за муниципальными образованиями поселенческого типа права на утверждение бюджета и отчета об исполнении бюджета. такая институциональная норма уже привела к тому, что даже те муниципалитеты, которые юридически имеют местный бюджет, фактически продолжаютфинансироватьсянапринципахсметногофинансирования,причем в это число вошли не только вновь образованные сельские поселения, но и городские поселения с развитой экономической базой.

особенностью формирования доходной базы местных бюджетов является высокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массы муниципальных образований. безвозмездные и безвозвратные перечисленияотбюджетовдругихуровнейпоитогам2006г.составиливсреднем 58 % доходов местных бюджетов. в некоторых регионах местные бюджеты формировались практически только на основе финансовой помощи. так, в республике дагестан доля финансовой помощи в местных бюджетах достигла значения 90,1 %, в республике саха (якутия) – 75,6 %, в республике тыва

– 87 %, в амурской области – почти 74 %50.

Проблемы доходов, полученных с самой территории муниципального образования, сводятся к тому, что налоговая база большинства налогов, закрепленных за муниципалитетами, нестабильна и имеет трудности в мобилизации. незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой

50Ларина С. Е. Перспективы развития муниципальных финансов // Финансы. 2007.

№11.

162

базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов. так, наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят к снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60 % поступлений от земельного налога. исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что в 2006 г. доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям – в 5–10 раз.

Поступления от налога на имущество физических лиц на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, что определяется рядом причин. с одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития, а с другой – муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцирована по группам домохозяйств и неравномерна по территориям.

закрепленные федеральным законодательством за муниципалитетами доходы от федеральных налогов и сборов, а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации для зачисления их в местный бюджет (по региональному законодательству), по данным минфина россии, составляют около 88% в структуре налоговых доходов местных бюджетов. в целом, закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы. Положительные примеры были продемонстрированы в тех регионах, где в целях пополнения доходной части местных бюджетов на местный уровень региональным законодательством была передана часть налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет. но необходимость закрепления передаваемых налоговых доходов по единым нормативам, делая систему регулирующих налогов более прозрачной, исключает возможность маневра и гибкости при использовании данного инструмента межбюджетного регулирования. использование единых нормативов приводит к еще большей дифференциациивбюджетнойобеспеченностимуниципалитетов,таккакданная модель не позволяет учитывать особенности каждого муниципального образования (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры и т. п.). данные нормативы

163

по-прежнемуможнозакреплятьнаежегоднойоснове.Приэтомпроявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов от этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив их поступлений в будущих периодах.

Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономическогоположениямуниципальныхобразований,атакже к снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг.Федеральныйзаконот06.10.2003№131-Фз «обобщихпринципахорганизации местного самоуправления в российской Федерации» закрепил новые принципы организации местного самоуправления в россии, в том числе касающиеся его экономической основы. однако этих принципов было недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы. Формирование двухзвенной системы муниципальных бюджетов обусловило необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своихрасходныхполномочий,формированиекоторойсвязанотеперьсновой системой перераспределения доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами. новая система устройства государственной власти и ее взаимоотношений с местным самоуправлением должна быть основана на принципах четкого разграничения полномочий, бюджетной обеспеченности этих полномочий, а также ответственности за их надлежащее выполнение. Эти изменения нашли отражение и в системе законодательства российской Федерации и ее субъектов.

реализация муниципальной реформы еще на начальной ее стадии выявила ряд проблем, по которым в обществе и в системах исполнительной и законодательной власти идет достаточно активный обмен мнениями. Пилотные проекты по реализации этой реформы в двух субъектах рФ в 2005 г., а также результаты формирования бюджетов 2006 г. по всей территории россии позволили все мероприятия по совершенствованию реформы местного самоуправления условно сгруппировать в четыре основных проблемных блока: финансовое обеспечение муниципальных образований; вопросы разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; вопросы разграничения собственности на государственное и муниципальное имущество и повышение эффективности его использования, а также вопросы подготовки и переподготовки муниципальных кадров.

164

стоит отметить, что одной из идей реформы была идея укрепления и развития местного самоуправления, условием реализации которой должны стать финансовая стабильность муниципальных образований, соответствие их расходных полномочий и доходных источников местных бюджетов. однако размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен Правительством российской Федерации на уровне ниже их минимальных потребностей, кроме того, закрепление за субфедеральными и муниципальными органами дополнительных вопросов регионального и местного значения не сопровождалось, как правило, передачей бюджетам соответствующих доходных источников. Это, к примеру, поддержка развития курортов местного значения, организацияосуществлениямероприятийпогражданскойобороне,помобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие, достаточно затратные расходы бюджета.

вопрос об уровне собственных (ранее – закрепленных) бюджетных доходов является одним из основных и при определении бюджетной самостоятельности муниципальных образований. начиная с 2006 г. новой редакцией бюджетного кодекса рФ изменено понятие «собственных доходов», которое теперь включает помимо налоговых платежей, также отчисления от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам, утверждаемым на временной основе (на очередной финансовый год), и безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней, за исключением субвенций компенсационного характера. При таких условиях даже преобладание «собственных доходов», включающих финансовую помощь из вышестоящего бюджета (субвенции компенсационного характера к ней не относятся), не может характеризовать степень самостоятельности муниципальных бюджетов как достаточно высокую. так, например, в одном из муниципальных образований ставропольского края, на территории которого уже в 2005 г. началась реализация муниципальной реформы, собственные доходы бюджета без учета безвозмездных перечислений или доходов от предпринимательской деятельности составили всего 26 % от общего объема доходов, в то время как в 2004 г. этот показатель (при ином его содержательном наполнении) составлял 71 %, т. е. сокращение произошло на 45 %. дотация же на выравнивание межбюджетной обеспеченности составила 80,3% объема собственных доходов, или почти 21 % от общего объема доходов городского бюджета, тогда как в том же 2004 г. она составляла соответственно всего 6,3 и 4,5 %, т. е. темпы роста составили 16 %51. таким образом, тер-

51 материалы семинара-совещания «о ходе реализации положений Федерального закона “об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» в 2005 г. в ставропольском крае”». кисловодск, 2005.

165

ритории, которые были всегда потенциальными донорами, в соответствии с новым законодательством стали дотационными.

дополнительной причиной такой ситуации стало сокращение количества местных налогов и сборов с 5 до 2 – земельного налога и налога на имущество физических лиц. за местными бюджетами поселений, муниципальных районов, городских округов доходы закреплены с учетом особенностей каждого из этих трех видов муниципальных бюджетов. основу налоговой компоненты бюджетных доходов составляют земельный налог и налог на имущество физических лиц в полном объеме, отдельные виды государственной пошлины, а также часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности – по утвержденным нормативам. именно эти налоги составляют основу репрезентативной системы налогов для оценки налогового потенциала соответствующих территорий.

наличие тех или иных налогов в муниципальном бюджете, их качественные характеристики непосредственно определяют величину налогового потенциала муниципального образования, которая находится в обратной зависимости от размера финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. следует, однако, отметить, что налоговые потенциальные возможности муниципальных образований столь незначительны, что говорить об их определяющем значении для формирования доходного потенциала этих территорий просто не приходится. тем не менее именно налоговая составляющая муниципальных бюджетных доходов сегодня во многом определяет финансовую независимость муниципальных бюджетов. таким образом, необходимо повысить уровень закрепления налоговых доходов (как федеральных, так и региональных) за муниципальными бюджетами. с этой целью в ст. 58 бк рФ предусмотрена возможность субъектам Федерации устанавливать дополнительные единые нормативы отчислений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с бк рФ и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта рФ для всех муниципальных образований в данном субъекте. Эта законодательная норма не носит императивного характера; она дает возможность субъектам Федерации осуществлять дополнительное регулирование бюджетных доходов нижестоящих бюджетов.

в условиях возможности устанавливать единые доли отчислений от федеральных (региональных) налогов в качестве вынужденной меры в бк рФ предусмотрено применение отрицательных трансфертов, которые рассчитываются пропорционально превышению расчетных налоговых доходов 2-кратного среднего уровня соответственно по поселениям или муниципаль-

166

ным районам (городским округам) субъекта рФ в расчете на одного жителя в отчетном году (данные отчетного года должны пересчитываться на условия планируемого года). однако негативные последствия применения такой системы в частности могут проявиться в снижении стимулов муниципальных образований к увеличению доходной базы их территорий по сравнению со средним значением в районе (субъекте Федерации). После реформирования налоговойсистемыисокращениячисланалогов,зачисляемыхвмуниципальные бюджеты, введение отрицательных трансфертов дополнительно снижает интерес муниципальных властей развивать собственную налоговую базу. Это относится не только к территориям-инвесторам, но и к территориямдонорам, т. е. тем, кто получает эти средства в результате последующего перераспределения, поскольку отсутствие у последних интереса к наращиванию собственной налоговой базы не способствует достижению цели введения отрицательных трансфертов – восстановлению баланса реципиента и получателя бюджетных средств52.

современная методика определения объема выделяемых трансфертов, учитывающая уровень налогового потенциала территории, не отражает реальных объективных экономических условий, поскольку показатель налогового потенциала после реформирования налоговой системы в значительной степени потерял свою значимость – в момент создания концепции межбюджетного регулирования и формирования соответствующей методики он зависел в значительной степени от валового регионального продукта, потому что все предприятия, работающие на территории, уплачивали наиболее значимые налоги не только в федеральный бюджет (как это происходит сейчас), но и во все уровни бюджетов: это касается ндс, полностью зачисляемого в федеральный бюджет, налога на добычу полезных ископаемых (ндПи) и налоганаприбыльорганизаций,покоторымувеличиласьдоля,централизуемая в федеральном бюджете, и т. п. и независимо от того, работает предприятие на этой территории или не работает, кроме земельного и имущественного налогов, все остальные налоги уходят либо на федеральный уровень, либо вообще уплачиваются в других территориях по месту регистрации субъекта хозяйствования, которые никакого отношения не имеют к производственной деятельности этого предприятия.

При распределении бюджетных дотаций муниципальным бюджетам законодательством предусмотрена возможность в целях сокращения встречных финансовых потоков, с одной стороны, и для стимулирования му-

52 Дроботов А. Н. материалы «круглого стола» «о финансировании местного самоуправления в условиях проведения реформы федеральных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений» // Государственная дума рФ, 20 окт. 2005 г..

167

ниципальных образований в наращивании собственных налоговых баз, с другой – устанавливать региональными законами дополнительные условия предоставления из регионального бюджета финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, для которых в двух из трех последних лет суммарная доля дотаций из регионального бюджета

и(или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышает 50 % (п. 3 ст. 136 бк рФ). однако в отдельных случаях это может стать причиной сокращения бюджетных доходов муниципальных бюджетов в части сумм, получаемых в виде дотаций, поскольку в бк просматривается одинаковый подход к понятиям «налоговые доходыподополнительнымнормативам»и«дотация».Практикапоказывает, что такой подход негативно сказывается на величине бюджетных доходов, поскольку не учитывает собираемости тех или иных налоговых платежей: в случае если фактическая сумма поступлений меньше, чем прогнозировалось при установлении дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, то подобные бюджетные потери не возмещаются (в отличие от гарантируемых поступлений утвержденных сумм дотаций). вот почему не всегда целесообразно увязывать вопрос об установлении дополнительных условий для предоставления финансовой помощи поселениям из регионального бюджета «с уровнем суммарной доли дотаций и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов...» (п. 4 ст. 137 бк рФ).

межбюджетные трансферты, поступающие из региональных бюджетов в местные, подчиняются в своем распределении общим принципам, на которых строится в современных условиях вся система трансфертного механизма в межбюджетном регулировании. однако конкретные модели создания и распределения средств из различных фондов финансовой помощи муниципальным бюджетам на региональном уровне только формируются. в ряде случаев в основу разработанных методик оказания финансовой помощи посредством дотаций закладывается расчетный дефицит территории без оценки бюджетной обеспеченности, или оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется на основе фактических доходов

ирасходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценить финансовые потребности муниципалитетов в дополнительных средствах. кроме того, действующие методики достаточно сложные и непрозрачные.

таким образом, развитие муниципальных финансов в условиях реформирования местного самоуправления можно охарактеризовать как достаточно противоречивое. с одной стороны, подавляющее большинство регионов активны в полномасштабном внедрении муниципальной реформы. Формально данный процесс идет достаточно успешно: в 2007 г. 57 субъектов Федерации

168

реализовали муниципальную реформу в полном объеме. с другой стороны, ее первые итоги ставят под сомнение саму возможность самостоятельного выполнения всего комплекса прав и обязанностей по осуществлению бюджетного процесса со стороны органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

Перспективы развития муниципальных финансов в россии определяются не только муниципальной реформой, но и процессами реформирования бюджетной системы страны в целом. в частности, введены институциональные нормы по регламентации межбюджетных отношений для муниципалитетов, в которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) превышает установленные бюджетным кодексом рФ (табл. 16).

Таблица 16

Дополнительная регламентация межбюджетных отношений для муниципальных образований

169

следует отметить, что ограничительные меры для территорий, получающих высокие объемы финансовой помощи, не должны доминировать в решении вопросов укрепления финансовой самостоятельности местных властей. высокая доля финансовой помощи не означает априори неэффективного управления муниципальными финансами и может наблюдаться в муниципалитетах, проводящих разумную бюджетную политику. размер финансовой помощи определяется различными факторами, в числе которых могут быть особенности методики распределения межбюджетных трансфертов, общий объем средств, выделяемых властями на цели межбюджетного выравнивания, прочие факторы, не зависящие от решений местных властей. кроме того, возможность установления ограничений для территорий по причинам, не связанным с нарушениями бюджетного законодательства или неэффективным расходованием бюджетных средств, может привести к искажению соответствующих статистических данных и снижению прозрачности бюджетного процесса. в связи с этим очевидно, что система бюджетных ограниченийдолжнастроитьсянакритерияхэффективногоилинеэффективного управления муниципальными финансами.

170