Бюджетная политика региональный аспект

развитие финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства (в том числе и по вопросам реформирования бюджетного процесса) требуют осуществления комплекса мероприятий для муниципальных образований, в числе которых можно назвать следующие.

1.Повышение результативности бюджетных расходов, достоверности и объективности среднесрочного бюджетного планирования. данное направление предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей средств местных бюджетов, создание систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторинга их предоставления и контроля над результатами.

2.совершенствование механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи местным бюджетам путем формализации принципов и условий ее предоставления.

3.усиление ответственности органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий, в том числе и через развитие системы мониторинга и контроля над реализацией полномочий.

4.установление различных условий осуществления бюджетного процесса для муниципалитетов в зависимости от их дотационности в целях стимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местные бюджеты. инструментами данного направления призваны стать дополнительные требования по контролю над эффективностью использования бюджетных средств.

5.Проведение работы по профилактике неплатежеспособности муниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценкиплатежеспособностиикачествауправлениямуниципальнымифинансами, разработки регламента действий временной финансовой администрации.

6.Повышение прозрачности муниципальных финансов, включая обязательныепубличныеежегодныеотчетымуниципальныхоргановвластиопланах, условиях и результатах своей деятельности, а также развитие института независимой экспертизы деятельности органов местного самоуправления.

7.развитие муниципальных финансов является составной частью реформы общественных финансов и должно проходить в рамках общих усилий государства по реформированию бюджетной сферы. При этом основной целью реформирования муниципальных финансов должно стать стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях, усиление роли органов местного самоуправления в общественных процессах.

современный этап развития взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг в российской

171

Федерации предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях требует корректировки в целях возложения ответственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно. в частности, концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., утвержденной распоряжением Правительства рФ от 08.08.2009 № 1123-р предусматривается расширение инструментов мотивации субъектов российской Федерации в целях осуществления ими ответственной финансовой политики.

в соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы будет направлено на решение следующих задач:

–установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

–создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах российской Федерации и муниципальных образованиях;

–корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов российской Федерации и местного самоуправления;

–совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

–дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов российской Федерации и муниципальных образований.

длясозданиястимуловповышениякачествауправлениябюджетнымпроцессом в субъектах российской Федерации и муниципальных образованиях

вусловиях экономического кризиса необходимо обеспечить повышение эффективности использования бюджетных средств и создание стимулов субъектам российской Федерации к внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом.

реализация вышеуказанных задач будет осуществляться в условиях кризисной ситуации в экономике, негативным образом сказывающейся на поступлении доходов в бюджеты субъектов российской Федерации и местные бюджеты, что предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах российской Федерации и муниципальных образованиях.

172

4.4. ПроБЛеМЫ, воЗнИКАЮЩИе ПрИ реАЛИЗАЦИИ ФИСКАЛЬноЙ АвтоноМИИ СУБФеДерАЛЬнЫХ орГАнов вЛАСтИ

вусловиях фискальной автономии, когда оба уровня государственной власти и органы местного самоуправления имеют доступ к широкому налоговому инструментарию и когда они имеют право вводить налоги независимо друг от друга, неизбежно возникает ряд проблем.

впервую очередь следует отметить проблему возможного наслоения налогов, дублирования налогооблагаемой базы, и как следствие, двойного налогообложения, которое приводит к увеличению налоговой нагрузки на налогоплательщиков. особого внимания заслуживают косвенные налоги (ндс, акцизы), так как они оказывают наибольшее влияние на ценообразование, и дублирование этих налогов может привести к необоснованному завышению цен.

При наличии совместных (пересекающихся) налогов, когда федеральное правительство, правительства субъектов федерации и муниципалитеты взимают налоги с одной и той же базы, административные затраты возрастают. Представляется, что полномочия по определению налогооблагаемой базы совместных налогов целесообразнее передать в исключительное ведение одного уровня государственной власти.

Преднамеренные попытки повлиять на бизнес или местные выборы, установив заниженные ставки налогообложения, могут привести к нарушению принципа налоговой нейтральности, особенно в случае, когда устанавливаются низкие ставки по прямым налогам (на доходы физических лиц или предприятий), налогооблагаемая база которых имеет высокую степень мобильности. разный уровень налоговой нагрузки на разных территориях ведет к созданию асимметричных условий для привлечения инвестиций в экономику территорий.

налоговая автономия должна иметь разумные ограничения во избежание чрезмерной конкуренции между субъектами федерации или муниципалитетами. независимые действия в разных направлениях грозят привести к возникновению экономических и социальных диспропорций на национальном или региональных уровнях.

таким образом, наряду с развитием фискальной автономии необходим поиск механизмов ограничения полномочий по налогообложению. самостоятельность в установлении налогов не должна идти в разрез с общенациональной экономической политикой.

механизмом ограничения налоговых полномочий в определенной степени служит система гармонизации налогов. целью гармонизации является

173

установление унифицированного порядка регулирования различных аспектов налогового законодательства. для этого используются такие принципы, как согласованность правового регулирования и синхронность принятия актов по вопросам налогового законодательства.

основой гармонизации является добровольность, базирующаяся на заключении соответствующих соглашений. Эффективность осуществления налоговой гармонизации подтверждает мировая практика.

например, в канаде правила налоговой гармонизации успешно применяются в большинстве провинций, при этом степень гармонизации налогового законодательства по разным налогам различается. Гибкая система интеграции налога на доходы физических лиц и налога на доходы корпораций позволяет избегать двойного налогообложения прибыли.

вШвейцарии в условиях значительной фискальной автономии в связи

снеобходимостью координации налогообложения с 1 февраля 1994 г. действует федеральный закон, требующий от кантонов и муниципалитетов согласования прямых налогов. к настоящему времени благодаря этому закону обеспечена координация налоговых баз, сроков уплаты и норм уголовнопроцессуального законодательства, касающихся этих налогов. При этом и кантоны, и муниципалитеты по-прежнему самостоятельно устанавливают налоговые ставки и налоговые льготы.

система гармонизации налогов позволяет избежать роста расходов на налоговое администрирование, поскольку по соглашению его осуществляет лишь один уровень власти. так, в канаде в обязанность федеральных властей входит администрирование и сбор налога на доходы корпораций для подписавших соглашение провинций.

Гармонизация налогового законодательства является сдерживающим политические амбиции фактором при проведении налоговой политики, уменьшает вероятность неэффективного использования налоговых инструментов.

вусловиях фискальной автономии отдельные субъекты федерации могут сознательно осуществлять политику (например, направленную на привлечениепредприятийилижителейнасвоютерриторию),котораяможетпривести к снижению благосостояния соседних субъектов. в налоговой и бюджетной политике могут появиться положения, дискриминирующие нерезидентов в пользу фирм и физических лиц, являющихся резидентами, что в национальных интересах недопустимо. негативное влияние на распределение ресурсов между субъектами федерации может проявиться в нарушении свободы передвижения товаров, услуг, рабочей силы и капитала между отдельными субъектами.

с целью поддержания единства внутреннего экономического пространства могут быть приняты меры политического и юридического характера.

174

между властями разных уровней целесообразно заключить соглашения о не проведении дискриминационной политики и политики, приводящей к нарушению единства внутреннего экономического пространства.

автономия субфедеральных органов управления предполагает высокую степень финансовой самодостаточности. в свою очередь, финансовая самодостаточность зависит от наличия налогооблагаемой базы, а значит, от экономического потенциала территории. даже если субъекты федерации обладают равными фискальными полномочиями (налоговыми инструментами), уровень их обеспеченности собственными доходами по-прежнему будет сильно дифференцирован, если дифференцирована их обеспеченность налогооблагаемой базой. При различных возможностях субъектов федерации генерировать собственные доходы, поступления от одного и того же налога (взимаемой с единой базы, по единой ставке) в разных бюджетах будут иметь разный удельный вес. Процветающие субъекты федерации и муниципалитеты смогут проводить более лояльную по отношению к налогоплательщикам налоговую политику. Финансовое положение позволит им вообще не вводить некоторые налоги, в то время как высокодотационные территории, чтобы укрепить свою финансовую независимость и экономическую самостоятельность, станут стремиться устанавливать все налоги и по максимально допустимым ставкам. возникнет ситуация, при которой уровень жизни населения, условия для экономической деятельности предприятий начнут разниться от региона к региону. При этом бизнес сможет переместиться на территорию с наиболее благоприятной для хозяйственной деятельности налоговой системой, тогда как в отношении населения нарушится принцип фискальной справедливости (один из социальных принципов, лежащих в основе бюджетного федерализма) – граждане с одинаковым уровнем дохода будут получать разную чистую фискальную выгоду в зависимости от того, в каком регионе они живут.

врегионах с высокой бюджетной обеспеченностью такая выгода будет больше, чем в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью. Подход со стороны государства к гражданам с одинаковым уровнем благосостояния должен быть одинаковым вне зависимости от того, в каком субъекте федерации они проживают. в противном случае диспропорции в развитии субъектов федерации могут усилиться не только в экономической, но и в социальной сфере.

вусловиях фискальной автономии при чрезвычайно сильной экономической дифференциации территорий выравнивание бюджетной обеспеченности станет особенно актуальным. в государствах с неравномерно размещенными производственными ресурсами и природными богатствами степень децентрализации финансовых ресурсов, как правило, ниже, чем в государ-

175

ствах с равномерно распределенным налоговым потенциалом. Потребность в бюджетном выравнивании определяется степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития и налоговому потенциалу.

значительнаяцентрализациядоходовнеявляетсяопределяющимпризнаком бюджетного федерализма. многие развитые федеративные государства имеют в своем составе различные по экономическому потенциалу территории. При этом на федеральном уровне применяются различные механизмы бюджетного выравнивания (выделение дотацией, трансфертов, субсидий). Полученные в результате выравнивания средства позволяют экономически слабым территориям предлагать своим жителям общественные услуги, не устанавливая чрезмерно высоких налогов, которые ущемляли бы интересы налогоплательщиков, однако, чем выше исходная дифференциация территорий, тем большая степень централизации доходов в федеральном бюджете требуется для обеспечения возможности выравнивания.

Через систему федеральных трансфертов правительство может проводить определенную экономическую политику в рамках всего государства, стимулировать финансирование тех или иных расходов.

одна из задач федерального правительства заключается в том, чтобы стимулировать усилия субъектов федерации и муниципалитетов по развитию собственного экономического потенциала, независимо от того, получают соответствующие территории выравнивающие трансферты или нет. для этого необходимо построить прозрачную и объективную систему межбюджетных отношений, которая не «наказывает» за успехи, но и не компенсирует потери, возникающие в результате безответственной налогово-бюджетной политики.

вмировой практике используется множество вариантов организации местного самоуправления с предоставлением муниципалитетам разной степени автономии. При выборе модели бюджетного федерализма необходимо учитывать географические, демографические, экономические и исторические особенности конкретного государства. нахождение баланса между фискальной автономией, способной создавать условия и стимулы для развития экономики, и умеренным администрированием с целью сохранения единого экономического пространства – одна из важнейших задач федеративных государств.

вусловиях фискальной автономии также возрастает важность демократических институтов гражданского общества.

базовым принципом федеративных отношений является равенство прав Федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения и полномочий. Федеральное правительство и правительства субъектов Федерации не подчине-

176

ны друг другу, они находятся в партнерских отношениях и в равной степени несут ответственность за осуществляемые ими полномочия. Федеральные властиимеютограниченныевозможностидлявоздействиянаруководителей субъектов Федерации и муниципалитетов, являющихся выборными лицами,

вслучае неэффективной работы последних. для того чтобы обеспечить политическую ответственность, подконтрольность и подотчетность органов управления субъектов Федерации и муниципалитетов по отношению к своим избирателям, необходимо развивать и укреплять гражданское общество.

вусловиях неразвитого гражданского общества фискальная автономия не приведет к экономической эффективности.

слабость, неразвитость демократических институтов гражданского общества проявляется в отсутствии какого-либо контроля со стороны общества за деятельностью правительства, в неспособности обеспечить политическую ответственность избранников народа, и складывается ситуация, когда не власть служит обществу и подотчетна ему, а общество становится на службу власти.

огромное влияние на становление гражданского общества оказывает история развития того или иного государства.

вгосударствах с централизованным управлением, при котором все решения принимаются «наверху», а региональные и местные власти призваны их реализовывать, население практически отстранено от процесса принятия решений, напрямую затрагивающих их интересы, общество в целом исключается из системы контроля за деятельностью власти.

местное самоуправление проявляется, прежде всего, в деятельности самого населения, а не только в деятельности органов муниципальной власти. ответственность за то, что происходит на территории муниципалитета, должна быть обоюдной. как местные органы власти отвечают перед населением, так и население отвечает за действия выбранных им органов и со своей стороны должно осуществлять контроль над деятельностью исполнительных и представительных органов власти. развитию гражданского общества способствует активное участие граждан в местном самоуправлении, в процессе принятия решений на местном уровне.

ПримеромгражданскогообществаявляютсясШа,исполнительныеорганы местногосамоуправления которыхвовлекаютнаселениев процессподготовки стратегического плана развития своих муниципалитетов, определения приоритетных направлений развития. местные правительства периодически проводят слушания (собрания) для населения, информация о проведении которых размещается в прессе и на телевидении. собрания, как правило, имеют тематический характер – социальные, экологические и т. п. во время собраний жители, высказывая свои пожелания по тем или иным вопросам,

177

обозначают свои приоритеты. затем правительство определяет инструменты достижения тех целей, которые важны для населения. изучение мнения населения происходит и через другие механизмы, в частности через опросы общественного мнения. Четко понимая, от власти какого уровня исходит та илиинаяпрограмма,ктоотвечаетзакачествопредоставлениятогоилииного вида услуг, граждане контролируют деятельность местного правительства. взаимодействуя с городскими властями, люди чувствуют свою ответственность за решения, принимаемые органами местного самоуправления.

Граждане становятся активными, когда правительство учитывает их нужды, когда под реализацию этих нужд они вкладывают свои средства, передаваемые государству или органам местного самоуправления в виде налогов. Чтобы люди почувствовали влияние собственного мнения на проводимую правительством политику, чтобы они проявили заинтересованность, необходимо их информировать. например, перед строительством дороги в городском районе жителям необходимо объяснить, что существует три категории дорог: роскошная, экономичная и средняя. разумеется, горожане захотят иметь роскошное шоссе, но когда они узнают, сколько оно стоит, то, возможно, остановят свой выбор на экономичной дороге. население должно ездить по таким дорогам, за строительство и содержание которых оно способно платить.

в практику работы органов местного самоуправления необходимо ввести механизмы диалога с общественностью. Прежде чем принять какой-либо муниципальный правовой акт или решение по какому-то вопросу, затрагивающему интересы населения, целесообразно провести его предварительное обсуждение через средства массовой информации и собрания граждан. Публичные дискуссии позволяют выявлять различные точки зрения и принимать более обоснованные решения.

административно-дисциплинарными мерами, свойственными унитарному государству, невозможно добиться ответственной политики местных властей. контроль над деятельностью властных структур должно осуществлять общество. в развитом гражданском обществе население добивается максимально эффективной деятельности органов местного самоуправления.

178

ЗАКЛЮченИе

бюджетная политика государства – главная составная часть финансовой политики, поскольку она определяет условия и принципы организации финансовых отношений при формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношений. бюджетная политика непосредственно влияет на размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов и определяет не только текущую структуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетных средств для развития экономики и социальной сферы. кроме того, бюджетная политика предопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствования и государством в ходе осуществления налоговой политики, проведения государственной инвестиционной политики, при выработке бюджетной политики в отношении приоритетных отраслей и видов деятельности.

важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступает концепция межбюджетных отношений, на основе которой разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, к определению критериев и методов предоставления финансовой помощи на базе условий функционирования бюджетной системы.

иными словами, совершенствуются финансово-бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, что является одним из главных факторов политико-экономического развития россии и, следовательно, успеха реализации бюджетной политики. во-первых, обоснованное разграничение их доходных полномочий – это обязательное условие эффективного сбора налогов и оптимизации налоговой нагрузки на различные сегменты экономики, включая ее частный сектор. во-вторых, понятное разграничение расходных полномочий определяет эффективность общественного сектора и меру его воздействия на экономику, в особенности на формирование хозяйственной инфраструктуры. в-третьих, предоставление финансовой помощи через межбюджетные отношения сглаживает социально-экономические различия между регионами, способствует выравниванию и ускорению хозяйственного развития. в-четвертых, отлаженные финансовые отношения между уровнями власти являются условием укрепления государственности и упрочения правопорядка и безопасности общества.

социально-экономическое и политическое положение государства на определенном этапе своей эволюции предопределяет степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении органа соответствующего уровня власти. особенности проводимой региональной бюджетной политики обусловливают потоки финансовых ресурсов из центра в регионы.

179

межбюджетные отношения тесно связаны с региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть его прямых расходов.

независимо от того, откуда получают финансирование государственные власти, маловероятно, что когда-либо этого финансирования им будет достаточно, чтобы сделать все, чего хотят или на что рассчитывают они сами или их население. безусловно, управление ограниченными государственными средствами и использование этих средств должны осуществляться максимально эффективно. для достижения финансовой честности и политической подотчетности необходимо внедрить и последовательно выполнять соответствующие бюджетные и финансовые процедуры. Процедуры формирования бюджета, финансовой отчетности и аудита должны быть полными, понятными, сопоставимыми, проверяемыми, открытыми. При этом не менее важно добиваться и того, чтобы использование бюджетных ресурсов было максимально эффективным и результативным, обеспечивая достижение намеченных государственных целей. адекватные и оправданные процедурные нормы важны для любой финансовой системы, однако главное, что имеет значение, – это реальные, ощутимые результаты.

Государственное регулирование государственных расходов должно обеспечивать контроль над общим уровнем доходов и расходов и правильное распределение государственных ресурсов между секторами и программами, а также гарантировать максимально эффективное функционирование государственных институтов. Что касается властей субфедерального уровня, необходимоналичие,соднойстороны,стимулов,асдругойстороны,достаточных полномочий, позволяющих им управлять как расходной, так и доходной частью своих бюджетов на основе последовательной и целостной схемы. особенно важно, чтобы субфедеральным уровням власти были доступны значительные источники доходов, которые находились бы под их контролем, и за которые они несли бы экономическую и политическую ответственность. немаловажно также, чтобы заранее было известно, причем с изрядной долей точности, на какие межбюджетные трансферты они могут рассчитывать в любой отдельно взятый бюджетный период.

независимо от того, какие источники доходов станут доступными субфедеральным бюджетам, трансферты из федерального бюджета, несомненно, будут оставаться в россии важным элементом системы государственных финансов. трансферты необходимы, когда у субфедеральных властей нет возможностей для обеспечения должного уровня финансирования услуг, когда предоставление этих услуг сопровождается действием различных экзогенных факторов и когда государство стремится учитывать межрегиональные

180