Бюджетная политика региональный аспект

1,53

30,85

рис. 14. структура налоговых доходов бюджета московской области в 2007 г., %

Подводя итог проведенному анализу, можно сделать следующие выводы.

вструктуребезвозмездныхперечислениймосковскойобласти,вотличие от ростовской области, наибольший удельный вес имеют субсидии и субвенции, в то время как дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности занимают третье место в безвозмездных перечислениях, что позволяет сделать вывод о том, что финансовая помощь, предоставляемая московской области, носит более целевой характер, чем в ростовской области.

вструктуре доходов бюджетов московской и ростовской областей наибольший удельный вес занимают налоговые доходы – 80,37 и 61,5 % соответственно, при этом безвозмездные перечисления, получаемые ростовской областью, имеют достаточно высокий удельный вес – 34,54 %.

вструктуре расходов региональных бюджетов в 2007 г. межбюджетные трансферты бюджетам других уровней занимают 46,35 % от всех расходов бюджета ростовской области против 28,24 % в московской области.

анализ расходной части региональных бюджетов позволяет сделать вывод о разнице в приоритетах бюджетной политики московской и ростовской областей: если в ростовской области приоритетными являются: здравоохранение и спорт, национальная экономика, образование, социальная политика и национальная безопасность и правоохранительная деятельность, то в московской области приоритеты несколько иные: национальная экономика, социальная политика, здравоохранение и спорт, общегосударственные вопросы, национальная безопасность и правоохранительная деятельность и образование.

141

таким образом, анализ структуры региональных бюджетов московской и ростовской областей позволяет сделать вывод, что московская область обладает большей степенью фискальной автономии, чем ростовская область. недостаточный уровень автономии региональных бюджетов снижает текущую ликвидность и платежеспособность местных и региональных органов власти, и, кроме того, сужает возможности субфедеральных бюджетов по финансированию социально значимых вопросов (в московской области расходы на социальную политику занимают второе место в расходах после национальной экономики, в то время как в ростовской области – только четвертое).

ведущая роль в формировании региональных бюджетов принадлежит налогу на прибыль организаций, ндФЛ и акцизам, являющимся федеральными налогами, в отношении которых региональные органы власти не обладают полномочиями, и соответственно, не могут оказывать влияния на их динамику.

учитывая структуру доходов бюджетов, даже в условиях значительного удельного веса налоговых доходов в доходах региональных бюджетов, возможности субъектов рФ весьма ограничены, так как основная часть доходов бюджетов формируется за счет федеральных налогов и безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней.

сложившая ситуация ограничивает возможности региональных органов власти по проведению самостоятельной бюджетной политики и снижает заинтересованностьоргановгосударственнойвластивнаращиванииналогового потенциала на подведомственных территориях.

142

4. ПроБЛеМЫ ФИСКАЛЬноЙ АвтоноМИИ СУБФеДерАЛЬнЫХ БЮДЖетов

4.1. ФИСКАЛЬнАЯ АвтоноМИЯ реГИонАЛЬнЫХ И МеСтнЫХ орГАнов вЛАСтИ: МеЖДУнАроДнЫЙ оПЫт

местное самоуправление, как и любая форма власти, для своего осуществления предполагает наличие не только организационно-правовой, но и финансово-экономической базы, определенной политической и фискальной самостоятельности.

Финансовая автономия является основой реализации функций местного самоуправления. она создает благоприятные условия для хозяйственной деятельности налогоплательщиков и экономического роста территории в результате появления у властей стимулов к проведению рациональной и ответственной налогово-бюджетной (фискальной) политики. кроме того, фискальная автономия способствует развитию конкуренции между территориями за приток производственных, трудовых и финансовых ресурсов.

Любые инициативы местных властей по улучшению ситуации на управляемой ими территории напрямую зависят от финансовой самодостаточности органов местного самоуправления. административно-командными методами невозможно заставить местные власти проводить ответственную политику по развитию своей территории. для этого необходимы экономические стимулы, должна быть обеспечена обособленная экономическая и финансовая база местного самоуправления. Пока органы местного самоуправления не обладают фискальной автономией, они не заинтересованы в эффективном управлении.

Фискальная автономия предполагает закрепление за местными органами власти налоговых полномочий. органы местного самоуправления должны получать значительную долю ресурсов за счет собственных (местных) налогов и сборов, ставки которых они вправе устанавливать самостоятельно в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя ради повышения качества услуг, предоставляемых местными органами власти.

способность и право органов местного самоуправления взимать собственные налоги являются необходимым условием их автономии и самостоятельности. устанавливая местные налоги, представители органов местного самоуправления берут на себя обязательство предоставлять своим гражда-

143

нам определенный набор бюджетных услуг. если финансовые средства поступают не прямо от граждан (посредством уплаты местных налогов), а из других источников (например, в виде отчислений от регулирующих налогов или трансфертов), выборным лицам легче снять с себя ответственность за неэффективное использование этих ресурсов.

наличие собственных налоговых поступлений позволяет оценить, на какие ресурсы можно рассчитывать в долгосрочной перспективе. кроме того, если значительная доля ресурсов зависит от решений, принимаемых местными выборными властями, контроль над расходами более эффективен.

не может быть реального самоуправления, если местные власти не могут сами вводить налоги и устанавливать ставки по ним в рамках закона и, при необходимости, в пределах заранее установленного диапазона.

системы местного самоуправления, действующие в настоящее время в разных странах, отличаются друг от друга в основном по степени фискальной автономии органов местного самоуправления. можно выделить четыре основные модели местного самоуправления, действующие в разных государствах как с федеративной, так и с унитарной формой государственного устройства: англосаксонская, континентальная, смешанная и «советская».

англосаксонская модель, на сегодняшний день утвердившаяся в основномванглоязычныхстранах(сШа,канадаидр.),характеризуетсяналичием полной автономии органов местного самоуправления. избираемые населением местные власти здесь абсолютно самостоятельны. ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Государство может лишь следить за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали общенациональное законодательство.

ванглосаксонской модели отсутствует прямое подчинение органов местного самоуправления государственным органам власти. каждая местная община представляет собой отдельный мир, живущий по собственным обычаям и законам (хотя и в соответствии с общегосударственными правовыми нормами). в случае нарушения своих интересов муниципалитет сШа или канады способен привлечь к судебной ответственности любого промышленного гиганта, и никакого одобрения их исков свыше при этом не требуется.

врамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям. именно эти структуры решают, например, открывать ли в населенном пункте новый детский сад. население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и должностных лиц, возглавляющих исполни-

144

тельные органы местного самоуправления. так, в сШа жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.

данная модель не предусматривает наличия в муниципалитетах представительств центрального правительства, назначаемых для контроля над органами местного самоуправления. местные советы в пределах закона, сложившейся практики и судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. контроль над органами местного самоуправления является в основномкосвенным:посредствомпроводимыхотраслевымиминистерствами инспекционных проверок, путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные власти вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями), в форме судебного контроля.

отношения между центральной властью и местным самоуправлением определяются принципом «действовать в пределах предоставленных полномочий».всоответствиисэтимпринципом,органыместногосамоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом.

встранах англосаксонского права используются два различных варианта передачи финансовых ресурсов: разделение доходов и система грантов – безвозмездной финансовой помощи, предоставляемой в виде нецелевых и целевых трансфертов.

взависимости от степени контроля местных органов над объемом поступлений из соответствующих источников, местные доходы в странах с англосаксонской моделью можно классифицировать следующим образом:

1. собственные или эксклюзивные налоги. Эти налоги в полном объеме зачисляются в бюджет соответствующего уровня. При этом соответствующим органам власти принадлежат полномочия по определению ставки и базыналога.Эксклюзивныеналоги–наиболееблизкийкидеалуфискальной автономии вид ресурсов. именно наличие эксклюзивных налогов – самый характерный признак самостоятельности муниципалитетов.

2. совместные, «пересекающиеся» налоги, или налоги с разделенными ставками. база совместных налогов определяется федеральным законодательством и используется органами местного самоуправления совместно с другими органами власти, но у муниципалитетов есть полномочия по определению и изменению ставки налога в доле, зачисляемой в местный бюджет. По сути, эти налоги представляют собой надбавки к общегосударственным налогам, поступающие в местный бюджет.

3. нецелевые гранты (субсидии). субсидии предназначены для поддержания экономической деятельности органа местного самоуправления и, как

145

правило, связаны с перераспределительной функцией государства. При этом органы власти, получающие субсидии, вправе самостоятельно определять направления расходования этих средств.

4. целевые гранты. в случае выделения целевых грантов средства должны расходоваться на определенные программы. за счет целевых грантов осуществляется субсидирование программ, польза от которых выходит за пределы территории единицы местного самоуправления.

континентальная модель утвердилась в странах континентальной европы (Франция, италия, испания, бельгия), франкоязычных странах африки, в Латинской америке и на ближнем востоке, особенности континентальной модели местного самоуправления заключаются в следующем.

Эта модель предусматривает наличие на данной территории чиновников государственных органов власти, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. как правило, эти представители центральной власти имеют довольно широкие права и могут вмешиваться в те сферы деятельности муниципальных властей, в которых, по их мнению, затронуты государственные интересы.

врамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов управления различных уровней. в италии, например, области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые входящими в них провинциями, коммунами и прочими территориальными единицами, не противоречили действующему законодательству. они же определяют основные направления развития указанных территорий.

вотличие от стран с англосаксонской моделью, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне, во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхняя палата парламента).

для Франции, родоначальницы континентальной модели, высокая степень централизации власти является традиционной. в этой стране достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих уровней управления. в настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов (коммуны). деятельность муниципалитетов осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики, который наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и, в случае необходимости, обращается в суд за их отменой.

146

во многих странах, где утвердилась континентальная модель, муниципалитеты имеют право взимать местные налоги, но только с одобрения государственных органов власти. все решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом подлежат утверждению руководителями ведомств, осуществляющих надзор за их деятельностью. Правительство также дает муниципалитетам рекомендации, которые для последних фактически обязательны к исполнению.

континентальная модель свойственна в основном унитарным государствам. несмотря на субординацию уровней власти, многие унитарные государства являются вполне демократичными (Франция, италия, испания и др.). Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах типичен для континентальной модели местного самоуправления.

различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время в демократически развитых странах не носят принципиального характера. одна из современных тенденций состоит в том, что между ними происходит сближение: в странах англосаксонской традиции все более заметен государственный контроль над муниципалитетами, а государства – приверженцы континентальной модели, напротив, наделяют местные власти все большей свободой.

наряду с рассмотренными моделями существуют варианты системы местного самоуправления, в той или иной степени вобравшие в себя черты англосаксонской и континентальной моделей и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели в различных источниках называются по-разному – либо смешанными, либо промежуточными, либо комбинированными. свою способность к «сращиванию» рассматриваемые модели доказали в тех странах, где им приходилось соседствовать друг с другом, например, в канаде. в результате английских колониальных захватов, осуществленных во второй половине XVIII столетия, к британским владениям в северной америке был присоединен отобранный у Франции квебек. не желая обострять отношения с новыми подданными, англичане решили сохранить на завоеванных территориях привычную для их обитателей континентальную систему местного самоуправления, в свое время вывезенную ими из бывшей метрополии. в последующие века обе модели развивались бок о бок. в настоящее время франкоязычный квебек по-прежнему использует собственную систему самоуправления, в то время как остальные канадские провинции ориентированы на англосаксонские начала. сходная ситуация сложилась и в американском штате Луизиана, в начале XIX в. выкупленном американским правительством у ослабевшей Франции. здесь до сих пор сохранилось особое административное деление, а принципы формирования и

147

функционирования местной власти имеют целый ряд самобытных черт, которых нет в других штатах америки.

в ряде государств, среди которых австрия, Германия и япония, местное самоуправление обладает сходством как с англосаксонской, так и с континентальной моделями. в определенной степени это объясняется послевоенными реалиями: упомянутые страны после разгрома фашизма были оккупированы войсками антигитлеровской коалиции, в результате чего в каждой активно насаждалась американская модель демократии. кроме того, местное самоуправление в них обладало некоторыми особенностями, позволявшими говорить о своеобразных смешанных или гибридных его формах. например, Германия еще в XIX в. была известна весьма необычным сочетанием прочных общинных традиций и сильной государственно-бюрократической власти.

есть и такие государства, где комбинированные модели самоуправления создавались намеренно и вполне целенаправленно. Примером такого рода можетслужитьиндия.Побольшинствупараметровместноесамоуправление здесь сходно с английской моделью, но в то же время в этой стране функционирует несвойственное данной модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников. кроме того, в индийскую систему местного самоуправления вплетаются общинные институты, традиционные для этой страны.

Принципиальное отличие от рассмотренных моделей имеет «советская» модель организации власти на местах.

Эта модель была широко распространена в странах социалистического лагеря, а также в ряде развивающихся государств просоциалистического типа. в настоящее время в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, сохраняющих социалистическую ориентацию (китай, куба, кндр), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик советского союза (беларусь, узбекистан).

основными признаками данной модели являются: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена – сельского, поселкового совета является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. реальной властью при этой модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита различных уровней.

148

в странах, которым присуща данная модель, органы местного самоуправления фактически не обладают фискальной автономией. территориальные бюджеты утверждаются органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивают их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. такая система может функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных уровней власти.

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим. кроме рассмотренных моделей существуют и весьма специфичные варианты, например, в некоторых странах органы местного самоуправления до сих пор сохраняют суверенное право устанавливать и взимать налоги в пределах своей территориальной юрисдикции, оставляя центральным органам «производное» право по согласованию взимать с их территории определенные виды налогов, предназначенных на покрытие некоторых общегосударственных расходов. такая система свойственна конфедерациям, которых в настоящее время практически не осталось (Швейцария, частично Швеция).

существует огромное множество вариантов систем организации местного самоуправления, многообразие которых может наблюдаться и в масштабах одного государства. в сШа, например, подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

4.2. ФорМИровАнИе нАЛоГовоГо ПотенЦИАЛА реГИонов

социально-экономическое развитие субъектов российской Федерации во многом определяется их налоговым потенциалом, существующей налоговой базой и уровнем налоговых поступлений в бюджетную систему. рациональная система бюджетно-налогового планирования в процессе обеспечения финансирования федеральных и региональных потребностей также должна основываться на источниках и возможностях мобилизации доходов в федеральный и региональные бюджеты.

однако выявление налогового потенциала региона (максимально возможной суммы поступлений налогов и сборов в условиях действующего законодательства) предполагает не только количественную оценку той части совокупных финансовых ресурсов, которые могут рассматриваться как возможные источники налоговых поступлений, но и определение налоговой нагрузки на экономику региона и ее экономическую обоснованность с учетом

149

сбалансированности интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений и объективно обусловленного «прозрачного» перераспределения средств между бюджетами.

довольнодлительноевремявнашейстраненеделалосьпопытокоценить налоговый потенциал территорий, хотя в какой-то мере к ним можно отнести расчеты прогнозируемых налоговых поступлений на будущие периоды, производимые при установлении планового задания по мобилизации налогов и сборов. в расчетах использовались такие показатели, как фактическое поступление налогов и сборов за предыдущий период (финансовый год), динамика налоговой задолженности, суммы начислений по представленным расчетам за предыдущий период, и зачастую не принимались во внимание экономическая ситуация в регионе, прогноз экономического развития, объем и структура врП, уровень инфляции.

налоговый потенциал определяется экономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базами и пропорционален совокупной налоговой базе региона, иными словами – это условно допустимая сумма налоговых сборов. в широком смысле понятие «налоговый потенциал» – это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории46. в более узком, практическом смысле налоговый потенциал представляет собой максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства, на величину которого оказывают влияние множество как объективных, так и субъективных факторов.

к первым относятся действующее налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, уровень и динамика действующих цен, объем и структура экспорта и импорта и др. к субъективным факторам можно отнести состояние региональной налоговой политики, количество предоставляемых льгот и отсрочек.

налоговый потенциал в научных изданиях определяется как способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений. однако, по нашему мнению, к налоговому потенциалу нельзя относить фактическую сумму уже поступивших налогов, это потенциально возможная сумма полученных доходов, поэтому при его расчетах в обязательном порядке необходимо учитывать прогноз развития экономики, уровня инфляции, планируемые изменения в законодательстве и уровень налоговой нагрузки на отдельные экономические показатели.

46 Шалюхина М. Н. налоговый потенциал региона: проблемы оценки, формирования и эффективного использования // налоговый вестник. 2001. № 1.

150