Бюджетная политика региональный аспект

большой по сравнению с западными странами оплате труда; низкое налогообложение физических лиц, поскольку в других странах оно выше; слишком жесткие финансовые санкции к уклоняющимся от уплаты налога; недостаточность принимаемых мер по пресечению недоимок в бюджет; частые изменения отдельных налогов и законодательства в целом и др.

оценивая результаты проведенных налоговых реформ, следует помнить, что налоговая система россии возникла и с первых же дней своего существования развивается в условиях экономического кризиса, осуществляя сдерживание нарастания бюджетного дефицита, обеспечивая функционирование всего хозяйственного аппарата страны, что позволяет финансировать неотложные государственные потребности.

основы налоговой системы россии законодательно оформлены в 1991 г. создание новой особой формы взаимоотношений государства и налогоплательщика не обошлось без противоречий между налогообложением и отдельными элементами хозяйственного механизма: кредитованием, ценообразованием, валютным регулированием и др.

во многом действующая российская налоговая система соответствует, по крайней мере, по форме, налоговым системам зарубежных стран. к серьезным недостаткам, ухудшающим инвестиционный климат в россии, следует отнести нестабильность налоговой системы, что характеризуется, прежде всего, многочисленными изменениями, вносимыми в налоговое законодательство.

так, например, первая часть налогового кодекса рФ подвергалась изменениям и дополнениям 27 раз. вторая глава налогового кодекса рФ, регламентирующая порядок исчисления отдельных налогов и сборов, подвергалась изменениям и дополнениям 141 раз, причем изменения были внесены уже в первом месяце действия кодекса – нк рФ утвержден Федеральным законом № 117-Фз от 05.08.2000 г. (принят Госдумой 19.07.2000 г.), а первые изменения внесены Федеральным законом от 05.08.2000 № 118-Фз.

оптимально построенная налоговая система должна, с одной стороны, обеспечивать финансовыми ресурсами потребности государства, а с другой стороны, не только не снижать стимулы налогоплательщика к предпринимательской деятельности, но и обязывать его к постоянному поиску путей повышения эффективности хозяйствования. Показателем качества налоговой системы страны является налоговая нагрузка (налоговое бремя) на налогоплательщика.

Перед российской налоговой системой стоит задача постепенного ограничения доли косвенного налогообложения, чтобы уменьшить относительное налоговое давление на законопослушных налогоплательщиков, снизить

71

ограничение спроса и тем самым способствовать подъему российской экономики.

внастоящее время имеет место определенный дисбаланс в уровне налоговой нагрузки на сырьевой сектор и остальные отрасли экономики. Это не способствует развитию обрабатывающих отраслей и сферы услуг, не стимулирует приток инвестиций в данные отрасли. Поэтому другим приоритетом налоговой реформы должно стать выравнивание налоговой нагрузки между отраслями экономики.

Главными целями современной налоговой системы российской Федерации должны стать: формирование стимулов развития рыночных институтов

имеханизмов хозяйствования, создание благоприятных условий для повышения эффективности производства и обновления основных фондов предприятий, снижение общей налоговой нагрузки на экономику и бизнес. При этом снижение налогового бремени должно сопровождаться снижением затрат на функционирование административной налоговой системы, а также развитием социальной и регулирующей функций налогов.

с 2001 по 2004 гг. происходило ежегодное снижение налоговой нагрузки, определяемой как соотношение суммы налоговых платежей к объему ввП.

в2000 г. уровень налоговой нагрузки на бизнес составлял 33,5 % ввП, в 2005 г. – 35,9 % ввП. Поэтому формально налоговая нагрузка в экономике не уменьшилась, а увеличилась на 2,4%. По оценке министерства финансов рФ26 при сопоставимых мировых ценах на нефть уровень налоговой нагрузки в 2005 г. составлял 27,4 %.

в2001 г. значительного снижения налоговой нагрузки не произошло, поскольку в результате реформы подоходного налога произошел рост налоговых поступлений. зато в 2003 г. снижение нагрузки было максимальным – как раз на это время приходится отмена налога с пользователей автодорог, а 2004 и 2005 гг. вновь были не слишком удачными. на этот раз причиной недостаточного ослабления нагрузки стали изменения по налогу на добычу полезных ископаемых, когда законодательно была усилена зависимость ндПи от мировой цены на нефть. кроме того, повлияли и происходившие в те годы структурные изменения в налоговой системе. в результате можно отметить расхождение между ожидаемым и фактическим снижением налоговой нагрузки. самым большим это расхождение стало в 2005 г. – планировалось уменьшить бремя на 1,38 %, а на деле оно увеличилось на 2 %.

входе проведенных налоговых реформ, за 2001 – 2005 гг. было создано налоговое законодательство, оформилась структура налоговой системы, были отменены дублирующие и неэффективные сборы. Причем все эти про-

26 Попова Т. Ю. Пора ли пожинать плоды налоговой реформы? // Главбух. 2006. № 11.

72

цессы были тесно связаны с бюджетной реформой и изменением системы межбюджетных отношений.

к настоящему времени количество взимаемых налогов и сборов снизилось с 54 до 15, что привело к заметному снижению налогового бремени, при этом фискальным органам удалось обеспечить рост поступлений в бюджетную систему. одновременно основная часть налоговой нагрузки была переложена с перерабатывающих отраслей на добывающие.

врезультате, в настоящее время налоговая система находится на этапе «точечных» поправок, связанных с налоговым стимулированием. Последние поправки в нк рФ имели целью ограничение так называемого налогового терроризма и совершенствование налогового администрирования, в разработке которых принимали непосредственное участие представители бизнессообщества.

врамках проводимой налоговой реформы практически завершена кодификация налогового законодательства. налоговая система в целом была упрощена, ставки основных налогов снижены, отменены наиболее обременительные для экономики налоги. все индивидуальные налоговые льготы, зачеты и отсрочки, специальные соглашения с налогоплательщиками остались в прошлом.

вчисле наиболее важных социально значимых решений, принятых в последние годы, – введение единой ставки налога на доходы физических лиц

вразмере 13 %, установление регрессивной шкалы ставок единого социального налога и их дальнейшее существенное снижение, отмена налога на наследование.

входе реформ ставка налога на прибыль снижена с 35 до 20 % при одновременном включении в учитываемые в целях налогообложения затраты на производствотоваров(работ,услуг)практическивсехэкономическиобоснованных расходов налогоплательщиков. многочисленные же льготы по налогу на прибыль были отменены.

ставка налога на добавленную стоимость снижена с 20 до 18 %, а порядок его взимания приближен к принятому в мировой практике.

всфере налогообложения недропользования введен налог на добычу полезных ископаемых, его налоговая база в части, касающейся углеводородного сырья, привязана к объемным показателям добычи и не допускает какихлибо манипуляций налогоплательщиков.

Принято решение о дифференциации налога на добычу полезных ископаемых, что создает более благоприятные налоговые условия для добычи нефти на выработанных месторождениях и в труднодоступных районах.

73

введены специальные налоговые режимы для малого бизнеса и сельскохозяйственных товаропроизводителей, упорядочено взимание акцизов и государственной пошлины.

Приняты решения о применении преференциальных систем налогообложения в особых экономических зонах и при осуществлении деятельности в сфере информационных технологий, а также в рамках российского международного реестра судов.

в2006 г. принят федеральный закон, призванный обеспечить повышение качества и объективности налогового администрирования, сделать его менее обременительным для налогоплательщиков.

врезультате принятых мер по совершенствованию налоговой системы сократилисьмасштабыуклоненияотуплатыналоговипошлин,возрослиналоговые поступления в бюджеты всех уровней, повысились конкурентоспособность российской экономики и ее инвестиционная привлекательность.

вто же время целый ряд задач, поставленных перед Правительством российской Федерации в налоговой сфере, до настоящего времени не выполнен.

так, например, практика применения налога на добавленную стоимость остается препятствием для расширения экономической деятельности. организации испытывают большие сложности ввиду сложившихся избыточно обременительных процедур возврата входящего налога на добавленную стоимость. за прошедшие со времени введения данного налога 15 лет так и не удалось сформировать эффективную и исключающую возможность значительных злоупотреблений систему его администрирования.

другой проблемной сферой по-прежнему является налогообложение фонда оплаты труда для видов экономической деятельности с высокой долей оплаты труда в структуре затрат, прежде всего в инновационных секторах экономики.

также до настоящего времени не введен налог на жилую недвижимость, обеспечивающий более справедливую систему налогообложения имущества граждан.

неоправданно затянута работа, касающаяся внедрения критериев оценки эффективности деятельности сотрудников налоговых органов, под которой имеется в виду не исполнение планов по сбору налогов, а проверка правильности исчисления и уплаты налогов. соответственно, не реализованы механизмы материального стимулирования сотрудников в зависимости от соответствия таким критериям.

несмотря на многочисленные заявления о том, что налоговая реформа подошла к концу, по нашему мнению, процесс реформирования еще далек от своего завершения.

74

основной целью современной налоговой политики должно стать создание стабильной и ясной налоговой системы рФ, формирование стимулов развития рыночных институтов и механизмов хозяйствования, создание благоприятных условий для повышения эффективности производства, снижение налоговой нагрузки на экономику и бизнес.

для достижения вышеуказанных целей необходимо решить комплекс следующих задач:

–ослабление общего налогового бремени путем более равномерного распределения налоговой нагрузки и постепенного снижения ставок по отдельным федеральным налогам;

–активное использование налогового стимулирования развития производства, привлечение инвестиций;

–улучшение налогового администрирования за счет включения в законодательство цивилизованных механизмов и инструментов налогового контроля, снижение издержек на содержание налоговых органов;

–упрощение и ускорение процедур обжалования решений и действий налоговыхорганов(втомчислезасчетсозданияспециализированныхколлегий по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах);

–осуществление комплекса мер по улучшению организации работы налоговыхоргановсакцентомнасозданиекомфортныхусловийобслуживания налогоплательщиков: сведение к нулю претензий к работе налоговых органов, оперативность рассмотрения запросов, своевременный возврат излишне уплаченных сумм налогов и сборов, повышение уровня ответственности должностных лиц налоговых органов за принятые по результатам налоговых проверок решения;

–углубленный анализ судебной практики рассмотрения налоговых споров между бизнесом и налоговыми органами и подготовка на этой базе соответствующих поправок в законодательство рФ о налогах и сборах с целью урегулирования спорных вопросов;

–устранение противоречий налоговой и иных отраслей законодательства рФ, обеспечение прямого действия законодательства о налогах и сборах.

в настоящее время требуется дальнейшая модернизация налоговой системы, в том числе системы администрирования, в целях создания комфортных налоговых условий для перехода отечественной экономики на инновационный путь развития. основной целью дальнейших мер по проведению налоговой реформы должно стать завершение создания налоговой системы, отвечающей требованиям экономического роста и финансовой стабильности.

75

2.4.ПрИорИтетнЫе нАПрАвЛенИЯ БЮДЖетноЙ

ИнАЛоГовоЙ ПоЛИтИКИ роССИИ

современный экономический рост характеризуется ведущим значением научно-технического прогресса и интеллектуализацией основных факторов производства. на долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании, образовании кадров, организации производства в развитых странах приходится от 70 до 85 % прироста ввП27. внедрение нововведений стало ключевым фактором рыночной конкуренции, позволяя передовым фирмам добиваться сверхприбылей за счет присвоения интеллектуальной ренты.

в результате нтП достигается устойчивая тенденция повышения эффективности производства и удешевления единицы потребительских свойств продукции, обеспечивающая повышение общественного благосостояния и улучшение качества жизни населения. благодаря высокой инновационной активности в развитых странах обеспечивается постоянное расширение возможностей хозяйственной деятельности, что позволяет им последовательно наращивать денежное предложение в целях кредитования роста производственного и человеческого потенциала без ощутимых инфляционных последствий.

на фоне структурной перестройки мировой экономики, разворачивающейся на основе новых технологий, в технологической структуре российской экономики наблюдается регресс, сужается потенциал роста современного и нового технологических укладов, экономика теряет способность к самостоятельному воспроизводству. При этом государство продолжает пассивную экономическую политику, не используя общепринятых в мире инструментов стимулирования нтП и не создавая механизмов генерирования долгосрочных инвестиций в освоение новых технологий.

упускаются возможности использования сотен миллиардов долларов сверхприбыли от экспорта нефти и газа для модернизации российской экономики, конкурентоспособность которой продолжает стремительно падать. на фоне крупномасштабного вывоза капитала продолжается деградация научно-производственного и человеческого потенциала, российская экономика все глубже опускается на сырьевую периферию мировой экономики, теряя возможности самостоятельного развития.

Проводимая экономическая политика обрекает россию на роль сырьевого придатка и донора развитых стран, в пользу которых перераспределяется около трети национального дохода. двукратное (по сравнению как с потребностью простого воспроизводства, так и со среднемировым уровнем) недофинансирование социальной сферы и многократное недоинвестирование в

27 Бекетов Н. В. особенности развития и перспективы экономического роста российской экономики // Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 6.

76

развитие российской экономики происходят на фоне вывоза за рубеж четверти доходов федерального бюджета. объем средств, изымаемый государством из экономики, на порядок превышает ассигнования на приоритетные национальные проекты и эквивалентен сумме федеральных налогов на добавленную стоимость, прибыль и социальные нужды.

При этом не создаются каналы денежного предложения для кредитования внутреннего производства, игнорируются цели повышения инвестиционной активности, сохраняется глубокая недомонетизация экономики. Привлечь инвестиции для расширения производства могут только экспортно ориентированные предприятия и импортеры, имеющие доступ к внешнему финансовому рынку. результатом этой политики становится замедление экономического роста и дезинтеграция российской экономики. Фактическое субсидирование экспорта природных ресурсов осуществляется за счет двукратного занижения доходов населения, недофинансирования социальной сферы и внутренне ориентированных секторов экономики. Чем больше валютной выручки приходит в россию, тем больше денег изымается из внутреннего обращения и вывозится за рубеж.

Проводимая макроэкономическая политика образовала порочный круг нарастающего вывоза капитала через государственное стимулирование сырьевогоэкспорта.длятогочтобыпродуктивноиспользоватьуникальныевозможности благоприятной для российского экспорта конъюнктуры мирового рынка, необходимо разорвать этот круг, образовавшийся в результате привязки денежной эмиссии к приобретению иностранной валюты в условиях продолжения политики количественного регулирования прироста денежной массы. развитые страны эмитируют деньги под финансирование собственных государственных нужд и рост экономической активности.

специфика текущего момента заключается в его переломном характере. выбор стратегии сегодня предопределит будущее развитие страны на многие десятилетия. если сейчас есть объективные возможности за счет резкого наращивания инновационной активности в ключевых направлениях выйти на траекторию опережающего развития, то через несколько лет это сделать будет гораздо труднее, а спустя десятилетие – невозможно.

в сложившихся условиях выход на траекторию устойчивого роста экономики и благосостояния общества возможен только на основе концентрации имеющихся ресурсов на прорывных направлениях формирования нового технологическогоуклада,декриминализациирыночнойсредыиобеспечения добросовестной конкуренции, многократного повышения инновационной и инвестиционной активности, кардинального улучшения качества государственного регулирования, подъема трудовой, творческой и предпринимательской энергии людей.

77

Перевод начавшегося оживления экономики в режим устойчивого экономического роста предполагает формирование соответствующих макроэкономических условий, обеспечивающих выгодность расширения производственной деятельности и инвестиций в развитие производства. Эти условия включают формирование механизмов кредитования производственной деятельности, снижение процентных ставок и развертывание институтов развития, снижение налогообложения производственной и инвестиционной деятельности, исправление ценовых диспропорций, защиту внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции со стороны импортеров.

необходимо также обеспечить кардинальное улучшение условий инвестиционной активности, включая восстановление роли амортизационных отчислений в воспроизводстве основного капитала; освобождение от налогообложения части прибыли, направляемой на цели развития производства и освоения новой техники, научных исследований и разработок, пополнение оборотныхсредствпредприятийиформированиерезервов.вцеляхстимулирования оживления производства следует предоставлять налоговые кредиты предприятиям, расширяющим производство и наращивающим инвестиции, а также вводить методики ускоренной амортизации.

ведущее значение подсистемы развития в системе государственного регулирования экономики связано с ключевой ролью научно-технического прогресса в обеспечении современного экономического роста. она включает в себя определение приоритетов долгосрочного социального и техникоэкономического развития, сохранение и развитие научно-производственного потенциала страны, формирование на этой основе промышленной, научнотехнической и бюджетной политики, обеспечение их реализации за счет использования государственных гарантий, осуществления целевых инвестиционных и научно-технических программ, работы институтов развития, стимулирования инвестиционной и инновационной активности. необходимым элементом политики развития должно стать индикативное планирование. Политика развития должна обеспечивать подъем конкурентоспособности отечественных предприятий, выращивание национальных лидеров – «локомотивов» экономического роста.

Политика развития должна определять содержание бюджетной, внешнеторговой, промышленной и других составляющих экономической политики государства, которые необходимо увязывать посредством прогнозирования, программирования и индикативного планирования развития экономики страны.

согласно бюджетному посланию Президента рФ Федеральному собранию рФ «о бюджетной политике в 2008 – 2010 гг.» от 9 марта 2007 г., бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию российской

78

Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

При формировании и реализации бюджетной стратегии усилия и целенаправленные действия Правительства рФ будут сосредоточены на решении следующих основных задач:

–превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования и обеспечение снижения инфляции до приемлемого уровня 3–4 % в год;

–обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета;

–дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования;

–обеспечение исполнения расходных обязательств;

–проведение анализа эффективности всех расходов бюджета, внедрение

впрактику деятельности Правительства российской Федерации современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов;

–переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений;

–применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;

–повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе;

–определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда российской Федерации;

–формирование и реализация федеральной целевой программы, направленной на содействие опережающему социально-экономическому развитию дальнего востока и забайкалья.

Превращению федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования и обеспечению снижения инфляции до приемлемого уровня 3–4 % в год будут способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики с учетом планируемого на перспективу снижения налогового бремени, проведение взвешенной политики в сфере использования конъюнктурных сверхдоходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов на продукцию субъектов естественных монополий, а также реализация бюджетных программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике, провоцирующих дополнительный рост цен.

79

Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. в целях ста-

билизации макроэкономических показателей на первый план выходит задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен. для этих целей стабилизационный фонд российской Федерации планируется преобразовать в резервный фонд (обеспечивающий расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе) и Фонд будущих поколений (аккумулирующий доходы от нефти и газа, образующиеся в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета). объем резервного фонда, а также объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета, планируется законодательно зафиксировать в процентном отношении к валовому внутреннему продукту, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами.

Дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Форми-

рование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10–15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих, в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы. в рамках этой работы будет проведена оценка объемов публичных обязательств российской Федерации, прежде всего пенсионных, и основных бюджетных программ на долгосрочную перспективу с учетом влияющих на них устойчивых факторов и тенденций.

Обеспечение исполнения расходных обязательств. в основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета. необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению

ипринятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовыхвозможностейдляпринятияновыхобязательств,определенияихобъема

исостава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения.

Проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. необходи-

мо внедрить в практику деятельности Правительства российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки

80