Бюджетная политика региональный аспект

к неналоговым доходам бюджетов относятся16:

–доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий;

–доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством

оналогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

–доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;

–средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного рФ, субъектам рФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

–средства самообложения граждан;

–иные неналоговые доходы.

безвозмездные поступления включают: дотации из других бюджетов бюджетной системы рФ, субсидии из других бюджетов бюджетной системы рФ (межбюджетные субсидии), субвенции из федерального бюджета и (или) избюджетовсубъектоврФ,иныемежбюджетныетрансфертыиздругихбюджетов бюджетной системы рФ, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

По порядку и условиям зачисления в составе доходов бюджетов выделяют собственные и регулирующие доходы бюджетов. собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные законодательством рФ на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. к собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, закрепленные законодательством рФ за соответствующими бюджетами и бюджетами государственных внебюджетных фондов, неналоговые доходы, безвозмездные перечисления.

к регулирующим доходам бюджетов относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов или местные бюджеты на

16 бюджетный кодекс рФ от 31.07.1998. № 145-Фз. ст. 41.

31

очереднойфинансовыйгод,атакженадолговременнойоснове(неменеечем на 3 года). нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

расходы бюджета, согласно бюджетному кодексу рФ, – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Формирование расходов бюджетов всех уровней должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством рФ.

в зависимости от экономического содержания расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.

капитальные расходы бюджетов, предназначенные для обеспечения инновационной и инвестиционной деятельности, включают: расходы на инвестиции в действующие или вновь создаваемые структуры в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам; расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством; расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; другие расходы бюджета, вошедшие в состав капитальных

всоответствии с экономической классификацией расходов бюджетов рФ.

всоставе капитальных расходов также может быть создан бюджет развития.

текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущего функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, а также оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций. в эту категорию входят и другие расходы, не включенные в капитальные расходы.

начиная с 2000 г. федеральный бюджет россии исполняется с превышением доходов над расходами. Превышение бюджетных доходов над расходами и связанное с этим изменение государственной долговой политики позволило радикально (с более чем 100 % ввП в 1999 г. до 9 % ввП к концу 2006 г.)17 снизить масштабы государственного долга и расходы на его обслуживание, что восстановило доверие к россии как к надежному финансовому

17 бюджетное послание Президента рФ Федеральному собранию рФ «о бюджетной политике в 2008–2010 годах» от 9 марта 2007 г.

32

партнеру, в результате кредитные рейтинги страны достигли инвестиционного уровня.

серьезным шагом, повысившим эффективность функционирования бюджетной системы, является отмена «необеспеченных федеральных мандатов»

– расходных обязательств, установленных законодательными актами без определения источников их финансирования, общий объем которых в начале десятилетия более чем в полтора раза превышал возможности бюджетной системы страны. с 2005 года прекращена практика ежегодного приостановления действия отдельных законодательных актов и установленных ими расходных обязательств федеральными законами о федеральном бюджете.

следует отметить, что с 2000 года формирование и исполнение бюджетов бюджетной системы российской Федерации осуществляются по единым правилам, предусмотренным бюджетным кодексом рФ.

с этого времени все федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимались до его начала, что в немалой степени обусловлено сложившимся конструктивным взаимодействием между палатами Федерального собрания российской Федерации и Правительством российской Федерации. однако подготовка нормативных правовых актов, необходимыхдляисполненияфедеральныхзаконовофедеральномбюджете, зачастую недопустимо затягивалась, что усугубляло проблему неравномерности расходования бюджетных средств в течение года.

к настоящему времени завершено формирование системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов, что позволило увеличить степень сохранности бюджетных средств и обеспечить прозрачность операций, реализуемых при исполнении бюджетов, а также повысить оперативность предоставления и достоверность бюджетной отчетности.

также в ходе бюджетных реформ внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности. на федеральном уровне и в ряде субъектов российской Федерации осуществлен переход к формированию годового бюджета как составной части 3-летнего перспективного финансового плана.

При этом, несмотря на наличие положительных тенденций в бюджетной сфере, в настоящее время остается нерешенным ряд существенных проблем управления общественными финансами.

сформировались затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и «технологические» аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность,

33

а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов.

Финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений.

так и не удалось обеспечить ритмичность исполнения федерального бюджета. значительная часть расходов концентрируется во второй половине года, что создает стимулы использовать средства любой ценой, в том числе за счет попыток обхода конкурсного порядка осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

таким образом, бюджет – это объективно обусловленное звено финансовой системы, особый сегмент денежных отношений, связанный с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения функций и задач государства и его территориальных подсистем, это главный финансовый план страны и важнейший инструмент государственного регулирования.

1.4. БЮДЖетнЫЙ ФеДерАЛИЗМ И орГАнИЗАЦИЯ МеЖБЮДЖетнЫХ отноШенИЙ

Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. в более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования, принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

34

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношении собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков, среди которых можно выделить: наличие иерархии, четко сформулированные полномочия каждого из уровней управления, установленную автономию и регламентированный суверенитет каждого из уровней.

вфедеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.

внастоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (сШа, ФрГ, австралия, канада, австрия, мексика, россия, Эфиопия, бразилия, индия и др.). кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. необходимо иметь в виду, что гражданам страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

закрепление за Федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов Федерации и страны в целом. для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

взаимоотношения между субъектами Федерации, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма. бюджетный федерализм предполагает само-

35

стоятельность в нахождении средств для финансирования централизованно принимаемых решений и региональных программ субъектами Федерации. только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

в то же время следует отметить, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами Федерации решений зачастую недостаточно. в этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующим перечислением им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов Федерации.

При недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов Федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта Федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства. Поэтому понятие бюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики, исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, включая интересы народов многонациональной Федерации, проживающих на территориях субъектов Федерации и входящих в них местных территориальных образований.

существуют и другие определения бюджетного федерализма, например, авторы Энциклопедического словаря под бюджетным федерализмом понимают форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях18. указанное определение базируется на идеальной ситуации, при которой каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ними бюджетных полномочий, когда объемы доходных полномочий совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленных за данным уровнем власти.

18 Энциклопедический словарь // м.: инФра-м, 1997.

36

По мнению а. новикова19, бюджетный (фискальный) федерализм представляет собой фискальную децентрализацию, которая в прямом смысле означает углубление бюджетной и налоговой автономии и передачу полномочий по регулированию региональных и местных налогов, а также формированию региональных и местных бюджетов самим региональным органам публичной власти и местному самоуправлению. необходимым условием такого состояния оказывается политическая организация общества, называемая политическим федерализмом, суть которого состоит в ограничении суверенитета власти как таковой посредством разделения полномочий между центральной и региональной властью. Федерализм во всех своих проявлениях – налоговом, бюджетном, правовом – это, прежде всего, политическая конструкция и по своему замыслу, и по реальной истории – это альтернатива концепции и практики государственного суверенитета, политическая технология его ограничения.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий

ираспределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг гражданам. для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций

ипредпочтений отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории. соответственно, одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие – от имени региональных органов власти. могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.

19 Новиков А. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти // развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика.

37

третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.

во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно одинакового уровня государственных условий независимо от места проживания.

для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. в этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. При этом самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

децентрализованные типы организации бюджетной системы стоятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов, финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этом типе организации бюджетной системы проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднительно.

децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решениемзадач,возложенныхнафедеральныйцентр,посколькуруководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. такая ситуация наиболее характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национальноадминистративных образований. региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. сложность проблемы состоит в нахож-

38

дении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов Федерации государству в целом.

для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие особенности: использование механизма горизонтального и вертикального выравнивания; повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти; значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие условия: однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам, наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками, вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

в мире существуют государства с различными типами федеративного устройства, для каждого из которых характерна своя модель бюджетного федерализма. наиболее известны американская и германская модели, которые иногда называют конкурентной и кооперативной.

классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет». данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центраоказыватьвосновномцелевуюфинансовуюподдержкутерриториальным образованиям. Эта модель, например в сШа, не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. не каждое федеративное государство может реализовать на соответствующем этапе своего развития подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами.

39

другая модель в мировой практике носит название кооперативного бюджетного федерализма. она ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии). вместе с тем имеются и смешанные формы (например, в канаде, Швейцарии).

и в том и в другом случаях речь идет и о степени централизации (децентрализации) финансовых ресурсов в бюджетной системе. важно, чтобы она не была чрезмерной, в ущерб интересам населения.

российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетным вопросам. вместе с тем федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы и, прежде всего, заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

бюджетным кодексом рФ межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса20. такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу, не затрагивая самой их сути.

межбюджетные отношения – это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах, в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных ис-

20 бюджетный кодекс рФ от 31.07.1998 № 145-Фз. ст. 6.

40