Бюджетная политика региональный аспект

– подробная разработка бюджета и его исполнение – планирование и принятие бюджета, исполнение, контроль, подотчетность, мониторинг, отчетность и аудит бюджетов, управление активами и обязательствами, заимствования и налогообложение.

решающим в данном перечне является именно первый уровень, так как успех или неудача на макроуровне чрезвычайно важны и для национальной, и для мировой экономики, при этом все три уровня тесно связаны между собой. например, неправильное определение приоритетов налоговой и бюджетной политики и (или) недостатки разработки и исполнения бюджетов могут привести к снижению эффективности бюджетно-налогового планирования на макроуровне. в свою очередь, нестабильность на макроуровне может свести на нет вероятность достижения положительных результатов на двух последующих уровнях.

в последние 15–20 лет подходы ко всем этим вопросам стали предметом особого внимания как на национальном, так и на международном уровне. масштабные реформы методов управления бюджетным процессом были предприняты во многих странах, включая развитые и с развивающейся или переходной экономикой.

При всем разнообразии методов реализации реформ специальные меры предпринимались для повышения уровня прозрачности и предотвращения нежелательных и (или) непредвиденных ситуаций; повышения уровня стабильности и долгосрочной устойчивости (включая расширение практики использования методов многолетнего планирования и внимание к управлению рисками); и повышения эффективности и результативности (включая расширенное использование методов бюджетирования и управления, ориентированных на результаты, а также децентрализацию управления при соответствующей системе подотчетности).

необходимость эффективного и ответственного управления общественными финансами стала общепризнанной, поскольку общественные финансы представляют собой ключевой элемент любой национальной экономики (и благосостояния населения); стабильность и устойчивость в бюджетноналоговой сфере необходимы для эффективного экономического развития как на национальном, так и на глобальном уровне; неэффективное управление общественными финансами тормозит развитие страны и создает проблемы для других стран, взаимозависимых в условиях глобальной экономики; прозрачность в отношении происходящих в каждой стране процессов управления общественными финансами является необходимым компонентом взаимного доверия и безопасности.

Глобализация экономики создает новые риски для стабильного управления общественными финансами на национальном уровне, в частности, за

21

счет воздействия на общественные финансы со стороны: неопределенности и резких изменений цен на сырьевые товары, такие как нефть; климатических изменений и стихийных бедствий, включая новые угрозы для здоровья населения, таких, например, как риск эпидемии птичьего гриппа; базовых демографических тенденций (старение населения и т. д., что ведет к более высоким требованиям в отношении пенсионного обеспечения, социальной поддержки и здравоохранения); растущей взаимозависимости систем налогообложения; и возрастающего значения в глобальном масштабе ряда стран с формирующейся рыночной экономикой, где система общественных финансов находится на начальном этапе реформирования.

указанные проблемы подчеркивают необходимость хорошо продуманных и эффективно организованных методов управления рисками в целях ограничения неблагоприятных последствий на национальном и глобальном уровнях.

в последние годы масштабная и впечатляющая работа практически по всем этим направлениям была проделана международными организациями, заинтересованнымивответственномиэффективномуправленииобщественными финансами (или по их заказу), международным валютным фондом, всемирным банком и оЭср, а также на региональном уровне, например, азиатским банком развития (азбр). европейский союз ввел ряд конкретных правил в отношении бюджетно-налоговой ответственности в рамках Пакта о стабильности и экономическом росте и введения евро в качестве единой валюты для некоторых своих членов. Принятые им правила («acquis communautaire») в области финансового контроля также обязательны для членов ес. в содружестве наций достигнуто соглашение о правилах проведения реформы в области управления общественными финансами. страныдоноры разработали руководства для применения их на национальном уровне и предназначенные для использования при оказании технического содействия или предоставления бюджетной поддержки странам с переходной или развивающейся экономикой.

Четкое распределение роли и функций между бюджетной сферой и государственным сектором экономики является ключевым аспектом обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, поскольку создает основу для формирования системы подотчетности в отношении разработки и реализации бюджетно-налоговой политики.

к числу основных вопросов относятся: разграничение между бюджетной сферой и остальной частью государственного сектора, с одной стороны, и всей остальной экономикой – с другой; ясность юридической и административной системы управления в бюджетно-налоговой сфере.

22

для обеспечения функционирования бюджетно-налогового механизма должны существовать финансовые и административные правила и процедуры, четко определяющие роли и функции всех заинтересованных сторон. во всех странах мира наблюдается тенденция развития налогово-бюджетного законодательства, регулирующего бюджетный процесс посредством детальных специфицированных юридических актов. наибольшее значение имеет четкость правовой базы и полнота охвата ею налогово-бюджетных процедур.

многие страны с переходной и развивающейся экономикой обладают неполной и зачастую противоречивой системой бюджетно-налогового регулирования, которая плохо соответствует реальной практике бюджетного процесса. в результате формальные требования и процедуры частично замещаются или дополняются неформальными «правилами», размывающими полномочия, ответственность и подотчетность и подрывающими доверие к бюджетным институтам.

обеспечение доступности для широкой общественности информации по бюджетно-налоговым вопросам является важнейшей чертой прозрачности бюджетно-налоговой сферы. соответствующие принципы и практика предполагают предоставление полной информации о прошлой, текущей и планируемой деятельности в бюджетно-налоговой сфере, а также наличие обязательств в отношении графика опубликования тех или иных данных.

Предоставление средствам массовой информации и широкой обществен- ностисоответствующихданныхпобюджетно-налоговойпроблематикеявля- ется естественным средством обеспечения подотчетности государственных органов, способствующим эффективному использованию общественных ресурсов. Помимо общей информации о бюджете, широкая общественность должна быть проинформирована об имеющихся условных обязательствах, а такжеоквазифискальныхоперациях,которыемогутподорватьстабильность бюджета и деформировать процесс распределения общественных ресурсов. Этоявляетсявесьмасерьезнойпроблемойдлямногихразвивающихсяидаже развитых стран, решение которой помогает противостоять безответственному увеличению бюджетных расходов.

По мере повышения степени ориентированности бюджетов на результаты требования общества в отношении предоставления дополнительной и более надежной информации будут расти. в связи с этим нормы и стандарты в области раскрытия информации по бюджетно-налоговым вопросам должны также отражать растущие запросы общества на ее получение.

для обеспечения финансовой прозрачности необходимо, чтобы предоставляемые правительством данные по бюджетно-налоговым вопросам отвечали основным требованиям в отношении их качества, а также чтобы

23

существовали механизмы, обеспечивающие парламенту и широкой общественности гарантии в отношении надежности этих данных.

в дополнение к этому все используемые бюджетные процедуры должны соответствовать требованиям достоверности. нечеткие или противоречивые нормы и правила могут дискредитировать бюджетный процесс и создать предпосылки для развития неформальных отношений. аналогичным образом отсутствие или недостаточность информации об определенных аспектах бюджетного процесса или отсутствие у широкой общественности возможности реагирования на возникающие проблемы создает условия, в которых достаточно сложно обеспечить должный уровень достоверности.

все больше стран стремятся составлять свои бюджеты на основе документа, включающего основные направления бюджетной политики, и набора критериев, позволяющих оценивать жизнеспособность принимаемых бюджетных решений. на основе этого документа они разрабатывают методические указания по процедуре подготовки бюджета и проверяют бюджетные решения на предмет их соответствия основным направлениям. По своей сути эти критерии устанавливаются на основе принципа бюджетирования сверху вниз в целях создания противовеса неизбежному давлению снизу, которое может «сбить» бюджетный процесс с намеченного курса и поставить под угрозу его устойчивость.

одну из самых больших опасностей для бюджетно-налоговой стабильности создает давление со стороны общества, направленное на постоянное повышение уровня расходов без учета необходимости эффективной политики, направленной на устойчивое управление экономической и бюджетноналоговой сферами. способов полного устранения этой проблемы не существует. тем не менее все более широко признается, что прозрачные механизмы разъяснения всем заинтересованным сторонам связи между уровнями налогообложения, мерами по реализации политики и предоставлением общественных услуг (обеспечения социальных гарантий), дополненные четкими стимулами к оценке и повышению результативности бюджетных расходов, являются наилучшим методом защиты, в дополнение к повышению отдачи от выделенных общественных ресурсов. традиционные бюджетные системы не позволяют четко проследить эту связь, так как зачастую носят сметный характер, что создает возможности для произвольных действий и неограниченного давления.

Эффективное исполнение бюджета является важным фактором, влияющим на повышение объема и качества государственных услуг. кроме того, следует учитывать, что потери ресурсов в связи с ненадлежащим контролем создают прямую угрозу для финансовой стабильности, поскольку требуется

24

выделение большего объема ресурсов, чем необходимо для достижения того или иного результата.

следует отметить, что основными проблемами проведения преобразований в сфере управления общественными финансами являются следующие.

1.Форма и содержание стратегий и планов по разработке усовершенствованной системы управления общественными финансами. реформирование системы управления общественными финансами является сложной задачей,

исуществует необходимость разработки четкого плана развития, при этом без попыток планировать все самым подробным образом.

2.Последовательность осуществления реформ. необходимо заложить определенные основы, прежде чем приступать к проведению более амбициозных реформ. кроме того, некоторые реформы следует осуществлять одновременно, поскольку они взаимообусловлены.

3.создание и поддержание заинтересованности в реализации соответствующих стратегий и планов. опыт свидетельствует о том, что для придания реформам устойчивости в долгосрочном плане система их поддержки должна быть тщательно выстроена на всех уровнях принятия решений.

4.создание механизмов управления процессом реформ. необходимость вовлечения в этот процесс многочисленных участников и обеспечения их активной роли.

5.организация процесса проведения реформ. существуют различные методы проведения реформ, из которых одни предполагают более высокую степень централизации, чем другие. используемые варианты оказывают существенное влияние на то, каким образом организация в целом реагирует на реформу и насколько глубоко эти реформы укоренятся.

6.реорганизация существующих структур в целях создания прочной основы для управления результатами проведенных реформ. изменение процессов управления общественными финансами вряд ли даст желаемый результат, если эти изменения проводятся в рамках существующих структур.

7.Проведение реформ, затрагивающих отдельные организационные единицы. решение проблем, которое возможно лишь с участием нескольких организационных единиц, работающих во взаимодействии друг с другом, зачастую оказывается самой трудной задачей при осуществлении преобразований.

8.стимулирование позитивного отношения к реформам, активного участия в них и устранения антистимулов. от того, каким образом люди на всех уровняхвовлеченывпроводимыереформы,можетзависетьуспехилинеудача преобразований.

9.управление техническими ресурсами, в том числе техническим содействием, оказываемым донорами. следует обеспечить, чтобы различные ис-

25

точники технического содействия сами не стали одной из причин дробления помощи и не привели к появлению противоположных по своему содержанию рекомендаций и действий.

10. согласование реформирования системы управления общественными финансами с другими реформами. реформирование системы управления общественными финансами – это не изолированный процесс. например, отсутствие прогресса во многих странах объясняется отсутствием увязки и координации с более широкими реформами государственного сектора.

Помимо эффективного управления проведением преобразований для обеспечения качества управления общественными финансами огромное значение имеют навыки, опыт, уровень компетенции государственных служащих. системы и правила создают необходимую основу, однако сами по себе не могут гарантировать успеха, если те, кто занимается их реализацией и выполнением, не располагают необходимыми навыками и знаниями, а также не способны провести надлежащие технические и практические оценки и решения. в значительной степени успех реформирования общественных финансов зависит от повышения компетенции сотрудников и от их решимости обеспечить жизнеспособность реформ. необходимо также понимание используемых систем, стадий реформирования или других происходящих изменений, а также умение применять эти системы на практике в целях обеспечения надлежащего баланса между рисками и эффективностью. Эти вопросы требуют постоянного повышения квалификации персонала с учетом особенностей конкретной работы.

итоги реформ, проведенных в россии, свидетельствуют о том, что имеются реальные признаки накопления позитивного опыта в области реформирования бюджетной сферы, и некоторыми примерами российской практики могут воспользоваться страны, стремящиеся к управлению процессом преобразований.

к их числу, в частности, могут быть отнесены:

– принятие и в целом последовательная реализация методологически увязанных друг с другом правительственных программ структурных реформ

вданной сфере (концепция реформирования межбюджетных отношений

вроссийской Федерации в 1999–2001 гг., Программа развития бюджетного федерализма в российской Федерации на период до 2005 г., Принципы реструктуризации бюджетного сектора, концепция реформирования бюджетного процесса в российской Федерации в 2004–2006 гг., концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в российской Федерации

в2006–2008 гг., концепция межбюджетных отношений и организации бюд-

26

жетного процесса в субъектах российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.);

–использование метода «платформ» («ступеней») в качестве инструмента, позволяющего обеспечить последовательность проведения реформ и достичь сбалансированного и устойчивого прогресса на каждом из их этапов;

–финансовая и методологическая поддержка проводимых на субнациональномиливедомственномуровнебюджетныхреформнаконкурснойоснове(фондыреформированиярегиональных/муниципальныхфинансов,прово- дившийсяв2004–2006гг.нафедеральномуровнеэкспериментповнедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результаты).

1.3. БЮДЖет – оСновноЙ ИнСтрУМент БЮДЖетнонАЛоГовоЙ ПоЛИтИКИ

центральное место в любой финансовой системе занимает ее бюджетная подсистема (бюджетная система). в финансовой теории и практике существуют различные подходы к трактовке понятия «бюджет», что обусловлено многогранностью бюджета как явления.

традиционно под бюджетом понимается централизованный денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения функций и задачсоответствующихоргановвласти(государственной,местной)12.Этатрактовкавнаибольшейстепенираскрываетсодержаниебюджетакаксоциальноэкономического явления, его роль в общественном производстве.

По мнению б. м. сабанти, бюджет как экономическая категория, представляет собой систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций13.

следует отметить, что подход к бюджету как к экономической категории является традиционным среди отечественных экономистов.

существует также определение бюджета как основного инструмента первичного распределения и последующего перераспределения национального дохода14.

в соответствии с определением, изложенным в бюджетном кодексе рФ15, бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназна-

12Финансы: учебник / под ред. проф. в. в. ковалева // м: тк велби, 1999. с. 145.

13Сабанти Б. М. теория финансов: учеб. пособие // м.: менеджер, 1998. с. 86.

14Финансы и кредит субъектов рФ: учебник / под ред. проф. Л. и. сергеева // калининград: биЭФ, 1999. с. 166.

15бюджетный кодекс рФ от 31.07.1998. № 145-Фз. ст. 6.

27

ченных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

бюджет в этом смысле – основа функционирования государства в целом, его национально-государственных и административно-территориальных образований, важнейший источник денежных средств, находящийся в полном

инепосредственном распоряжении органов государственной или муниципальной власти. централизация денежных средств в бюджетах не только позволяет маневрировать финансовыми ресурсами и сосредоточивать их на решении важнейших задач экономического и социального характера, но и обеспечивает проведение государственной экономической и финансовой политики.

сразвитиемобществасущественноменяетсяисоциально-экономическая рольбюджета.вусловияхпланово-директивнойэкономикибюджетгосудар- ства был единственным источником финансового обеспечения всех сторон жизни общества. рыночная экономика изменила соотношение между централизованными (прежде всего – бюджетными) и децентрализованными фондами в пользу последних. бюджетные средства все в большей степени сосредоточиваются на решении глобальных, общенациональных задач

– структурной перестройке, научно-техническом развитии, обеспечении конкурентоспособности отечественного производителя и т. п. усиливается социальная направленность бюджета, ориентация его на осуществление программ, связанных с обеспечением защищенности населения от рыночных рисков, инфляционных и кризисных явлений. все это осуществляется на фоне правовой и организационной поддержки предпринимательства, стимулирования его инициативы, развития децентрализованных фондов денежных средств.

в современных условиях в россии государственный бюджет все в большей степени выступает в качестве инструмента проведения структурных реформ,поддержкипозитивныхпроцессоввразличныхсферахэкономической деятельности.

бюджет как экономическая категория с сущностных позиций чаще всего рассматривается как система экономических отношений между государством, экономическими субъектами и населением по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования

ииспользования особого централизованного фонда денежных средств для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общества.

бюджет как главный финансовый план страны закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений, координирует и организует деятельность всех звеньев финансовой системы, всех участников

28

хозяйственных связей. координация осуществляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов, инвестиционных программ и т. п. в частности, в финансовых планах предприятий фиксируются размеры обязательных платежей в бюджет и для ряда предприятий

– возможные поступления из бюджета; все средства, выделяемые по смете госбюджетным органам и структурам, полностью проходят по расходной части соответствующего бюджета. бюджет – это специфический, универсальный финансовый план, поскольку его показатели охватывают практически все сферы экономического и социального развития страны.

в контексте этих подходов в хозяйственной практике бюджет рассматривается и используется государством как важнейший инструмент финансового регулирования.

бюджетное регулирование представляет собой процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов. основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. в составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экономических и других программ, покрытия дефицита, ликвидации последствий стихийных бедствий могут передаваться безвозмездно в бюджеты нижестоящих уровней. регулирующее воздействие на субфедеральный уровень и товаропроизводителей государство оказывает также через систему налогообложения, государственные кредиты и инвестиции, процентные ставки и т. п.

бюджетноерегулирование–этооднаизважнейшиххозяйственныхфунк- ций государства, которая осуществляется в целях поддержания стабильности экономики, обеспечения ее сбалансированности, структурных сдвигов, решения глобальных задач функционирования и развития общества. бюджетное регулирование достаточно развито в различных экономических системах, при этом следует отметить, что в условиях рыночной экономики степень государственного вмешательства в движение финансовых ресурсов регионов и предприятий гораздо меньше, чем в экономике нерыночного типа и носит, как правило, косвенный характер.

одной из важнейших задач федеральных органов власти является выравнивание финансовых возможностей регионов по реализации закрепленных за ними полномочий, прежде всего в сфере социальной политики и социального развития. основная часть предназначенных для этих целей средств распределяется между регионами через фонды бюджетного регулирования по единым методикам: Фонд финансовой поддержки субъектов российской

29

Федерации, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.

за бюджетами различных уровней закрепились и свои источники доходов. в государственный бюджет традиционно направляются крупнейшие налоги – подоходный налог с населения, налог на прибыль корпораций, акцизы, налог на добавленную стоимость (кроме сШа); таможенные пошлины; средства от государственных займов; доходы от использования объектов государственной собственности.

доходы местных бюджетов формируются, как правило, из второстепенных, в основном поимущественных налогов, а также за счет отдельных акцизов и сборов. неналоговые поступления традиционно складываются из доходов от эксплуатации муниципальной собственности, от различных административных сборов и выдачи местных налоговых лицензий. в бюджетах субфедерального уровня в различных странах преобладают те или иные виды налогов — косвенные налоги в бюджетах штатов сШа (налог на продажи, налог на валовую выручку), прямые налоги в бюджетах земель ФрГ (подоходный налог, налог на прибыль корпораций, на имущество, налог с наследства).

каждыйбюджетобеспечиваетфинансированиемероприятийсоответствующего уровня; вместе с тем вышестоящий бюджет выступает своеобразным гарантом финансирования минимума необходимых расходов нижестоящих территорий. и если местные бюджеты не обеспечивают финансирование такого минимума, то средства должны выделяться из вышестоящего бюджета. иными словами, бюджеты всех уровней взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Под доходами бюджетов понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством рФ в распоряжение органов государственной власти рФ, ее субъектов и органов местного самоуправления. в соответствии со ст. 6 бюджетного кодекса рФ, доходы бюджета – это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с бк рФ источниками финансирования дефицита бюджета.

доходы бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также безвозмездных перечислений.

к налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные налоги и сборы субъектов рФ и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

30