Бюджетная политика региональный аспект

ции их социальных и управленческих функций. Поэтому субсидирование из федерального бюджета используется также для уменьшения такой «горизонтальной» диспропорции.

действующая модель межбюджетных отношений в россии ориентирована преимущественно на систему «горизонтального» выравнивания доходов бюджетов различных уровней. такая модель, естественно, не может эффективно работать в реальной рыночной экономике, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти.

такой стержневой основой формирования бюджетного федерализма в стране должно стать законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов.

При декомпозиции системы межбюджетных отношений по их объектам в наиболее общем виде можно выделить два потока бюджетных ресурсов9: «восходящий» поток, формирующий доходы государственного бюджета, и «нисходящий», обеспечивающий дополнительные поступления финансовых ресурсов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации.

Финансовые механизмы формирования «восходящего» потока определяютсягосударственнойналоговойполитикойизакрепляютсянадолговременной основе налоговым законодательством. текущее регулирование осуществляетсяпосредствомежегодногозакреплениядолейотдельныхфедеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации.

существующая система распределения налогов и других обязательных платежей по уровням бюджетной системы (по размерам и структуре) не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма, поскольку отсутствует стабильность в распределении налогов между уровнями бюджетной системы, а также имеет место постоянное перераспределение налоговой массы в пользу федерального бюджета за счет территориальных бюджетов.

регулирование «нисходящего» потока в россии осуществляется посредством методов бюджетного субсидирования из федерального бюджета: субсидий, субвенций, ссуд, дотаций и трансфертов.

одним из серьезных недостатков действующего механизма бюджетного субсидирования является то, что он состоит из разрозненных, а не взаимосвязанных между собой и не регламентируемых определенными законодательными нормами форм перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия каждой из применяемых форм, их сочетание, конкретные размеры перераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов каждый

9 ГоршковА.А.бюджетнаяполитикаобеспеченияфинансовойбезопасностисубъектов рФ: дис. … канд. эконом. наук, волгоград, 2002.

11

разопределяютсяпо-разному,индивидуально.соответственно,влияниеука- занных методов разнонаправлено, а зачастую и взаимоисключающе, что, как правило, приводит к субъективизму при принятии финансовых решений.

исходя из специфики финансовых инструментов и финансовых методов, можно выделить следующие финансовые механизмы реализации межбюджетных отношений: налогообложение, формирование неналоговых доходов бюджета, субвенций, дотаций, ссуд федерального бюджета, трансфертов, прямых долговых обязательств с фиксированным сроком, финансовых нормативов, финансовых резервов и др.

для обеспечения эффективности бюджетной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при ее разработке должны соблюдаться важнейшие принципы: научной обоснованности, преемственности, композиции, рациональности и безопасности.

Первый из указанных принципов означает научный подход к разработке бюджетной политики, учитывающий реальное состояние экономики, финансовибюджетнойсистемыстраны.бюджетнаяполитиканеможетбытьэффективной, если четко не определены основные ее направления на ближайший период и перспективу, не сформулированы главные цели и первоочередные задачи. При этом обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений должна подкрепляться соответствующими расчетами, позволяющими определить не только затраты государства в связи с принимаемыми решениями,ноиотдаленныефинансовыепоследствия.возможностьприменения научного подхода при разработке бюджетной политики во многом зависит от соблюдения двух условий: политической стабильности в стране и высокого уровня профессионализма работников бюджетной сферы.

Принцип преемственности означает наличие научно обоснованной концепции развития бюджета на отдаленную перспективу в сочетании с основными направлениями использования бюджетных отношений и конкретными путями их реализации в каждом финансовом периоде. Последовательность и непротиворечивость бюджетной политики в поступательном развитии страны позволяют органично соединить потенциальные свойства бюджета как экономической категории с конкретными путями использования бюджетных отношений в интересах граждан, общества и государства.

Принцип композиции выражает органическое единство бюджетной политики с другими направлениями политики государства. будучи частью финансовой политики государства, бюджетная политика является ядром экономической политики и как таковая выступает средством осуществления экономической и социальной политики государства. Принцип композиции должен соблюдаться и при разработке региональной бюджетной политики, которая по целям и задачам должна быть согласована с федеральной поли-

12

тикой и вместе с этим быть элементом социально-экономической политики региона.

Принцип рациональности отражает идеологию бюджетной политики, в соответствии с ним ранжируются цели и задачи, определяются приоритетные направления развития бюджетных отношений. в условиях ограниченности финансовых ресурсов приоритетной целью бюджетной политики должно быть обеспечение финансовой безопасности страны и ее регионов. Потребность в государственных и муниципальных услугах, предоставляемых гражданам и юридическим лицам органами государственной власти и местного самоуправления, может оказаться выше, чем возможность обеспечения социальных стандартов, при этом возникает необходимость выбора между альтернативными направлениями бюджетных расходов и альтернативными источниками финансирования. Принцип рациональности бюджетной политики предполагает осуществление наилучшего выбора из многих альтернатив.

Принцип безопасности бюджетной политики означает, что при ее реализации не будет нанесен ущерб экономическим и другим интересам граждан, общества, государства. ориентирами безопасной политики являются бюджетная симметрия, допустимая величина государственного долга, достаточность доходного потенциала, бюджетная обеспеченность граждан на уровне социальных стандартов.

бюджетная политика бывает следующих видов:

–стимулирующая бюджетно-налоговая политика (фискальная экспан-

сия);

–сдерживающая бюджетно-налоговая политика (фискальная рестрик-

ция);

–дискреционная фискальная политика;

–недискреционная фискальная политика.

стимулирующая бюджетно-налоговая политика (фискальная экспансия) в краткосрочной перспективе имеет своей целью преодоление циклического спада экономики и предполагает увеличение госрасходов, снижение налогов или комбинирование этих мер. в более долгосрочной перспективе политика снижения налогов может привести к расширению предложения факторов производства и росту экономического потенциала. осуществление этих целей связано с проведением комплексной налоговой реформы, сопровожда- ющейсяограничительнойкредитно-денежнойполитикойцентральногобан- ка и изменением оптимизации структуры государственных расходов.

сдерживающая бюджетно-налоговая политика (фискальная рестрикция) имеет своей целью ограничение циклического подъема экономики и предполагает снижение госрасходов, увеличение налогов или комбинирование этих

13

мер. в краткосрочной перспективе эти меры позволяют снизить инфляцию спроса ценой роста безработицы и спада производства. в более долгом периоде растущий налоговый клин может послужить основой для спада совокупного предложения и развертывания механизма стагфляции, особенно

втом случае, когда сокращение государственных расходов осуществляется пропорционально по всем статьям бюджета и не создается приоритетов в пользу государственных инвестиций в инфраструктуру рынка труда. затяжная стагфляция на фоне неэффективного управления государственными расходами создает предпосылки для разрушения экономического потенциала, что нередко встречается в экономиках переходных периодов, в том числе и

вроссии.

дискреционная фискальная политика – целенаправленное изменение величин государственных расходов, налогов и сальдо государственного бюджета в результате специальных решений правительства, направленных на изменение уровня занятости, объема производства и темпов инфляции. При дискреционной фискальной политике в целях стимулирования совокупного спроса в период спада целенаправленно создается дефицит госбюджета вследствиеувеличениягосрасходов(например,нафинансированиепрограмм по созданию новых рабочих мест) или снижения налогов. соответственно, в период подъема целенаправленно создается бюджетный профицит. дискреционная политика правительства связана со значительными внутренними временными лагами, так как изменение структуры государственных расходов или ставок налогообложения предполагает длительное обсуждение этих мер в парламенте.

недискреционная фискальная политика – автоматическое изменение названных величин в результате циклических колебаний совокупного дохода. недискреционнаяфискальнаяполитикапредполагаетавтоматическоеувеличение (уменьшение) чистых налоговых поступлений в госбюджет в периоды роста (уменьшения) внП, которое оказывает стабилизирующее воздействие на экономику. При недискреционной фискальной политике бюджетный дефицит и профицит возникают автоматически, в результате действия встроенных стабилизаторов экономики10, которые представляют собой экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики правительства.

встроенные стабилизаторы действуют не только на уровне центрального правительства, они могут использоваться на всех уровнях управления в целях обеспечения бюджетной стабилизации. в качестве таких стабилиза-

10 развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика.

с. 45.

14

торов в индустриальных странах обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях. встроенные стабилизаторы экономики относительно смягчают проблему положительных временных лагов дискреционной фискальной политики, так как эти механизмы «включаются» без непосредственного вмешательства парламента.

несмотря на значительные структурные сдвиги в экономике, произошедшие в последние годы в результате реализации различных мероприятий бюджетной политики, в планировании и реализации бюджетной политики сохраняется ряд проблем, среди которых можно выделить следующие.

контроль над расходами на содержание государственного аппарата, численность которого существенно возросла, оказался недостаточно эффективным. особенно это касается территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. также не произошло существенных позитивных изменений в функционировании бюджетных учреждений, не созданы достаточные стимулы для повышения эффективности их деятельности, экономии бюджетных средств. Число бюджетных учреждений и работников бюджетной сферы в расчете на душу населения продолжает возрастать.

По-прежнему недостаточными остаются объемы дорожного строительства, не выдерживаются нормативы содержания дорог. Это связано как с дефицитом бюджетного финансирования, так и с неадекватностью механизмов финансирования и управления в дорожном хозяйстве.

Правительством российской Федерации в последние годы проводилась значительная работа по совершенствованию механизмов реализации федеральныхцелевыхпрограммиихоптимизации.темнеменеекачествомногих из них пока не соответствует современным требованиям. состав программных мероприятий не всегда тщательно продумывается и просчитывается при утверждении программ, что в дальнейшем приводит к необходимости их корректировки. результаты мониторинга реализации федеральных целевых программ в недостаточной мере используются при разработке новых программ, имеющих те же цели. не задействованными в большинстве случаев остаются механизмы софинансирования программных мероприятий из внебюджетных источников. законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования программных мероприятий в объемах, определенных при их утверждении.

особенно негативно это сказывается на осуществлении государственных капитальных вложений. вследствие сложившейся практики ежегодного пересмотра объемов капитальных вложений строительство запланированных объектов ведется неритмично, нормативные сроки ввода их в эксплуатацию

15

регулярно не выдерживаются, происходит постоянное неоправданное удорожание стоимости строительства, снижается его качество.

1.2. ЭФФеКтИвное УПрАвЛенИе оБЩеСтвеннЫМИ ФИнАнСАМИ КАК УСЛовИе реАЛИЗАЦИИ БЮДЖетноЙ ПоЛИтИКИ

в условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.

базовыми принципами (компонентами) эффективного и ответственного управления общественными финансами являются11: финансовая (налоговобюджетная) прозрачность, стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов, эффективная и справедливая система межбюджетных отношений; консолидация бюджета и бюджетного процесса; среднесрочное финансовое планирование; бюджетирование, ориентированное на результаты; эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг.

вышеуказанныепринципыследуетрассматриватьврамкахединойсистемы управления общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.

Финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность обеспечивается:

–общедоступностью информации о состоянии и тенденциях развития общественных финансов;

–открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

–наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности;

–рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;

–формированием и представлением бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.

для обеспечения стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов необходимо выполнение следующих мероприятий:

11 ЛавровА.М.,ПириА.К.,БрукП.Дж.,БеляноваЕ.В.,МорозоваА.Г.,ДынниковаО.В.

Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Финансы. 2006. № 10.

16

–прогнозирование основных бюджетных параметров на средне- (до 3 лет) и долгосрочную (свыше 3 лет) перспективу в рамках единой макроэкономической и денежно-кредитной политики;

–реалистичность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

–наличие и соблюдение при выработке средне- и долгосрочной бюджетной политики критериев (показателей) реалистичности и устойчивости бюджетов, а также приемлемости налоговой и долговой нагрузки;

–систематический анализ и управление рисками в бюджетно-налоговой сфере, в том числе оценка средне- и долгосрочных последствий принятия новых расходных обязательств или тенденций, приводящих к дополнительным расходам с учетом стабильности и предсказуемости бюджетных доходов (в том числе с выделением доходов, зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры);

–создание и поддержание необходимых финансовых резервов, в том числе для стран с высокой долей доходов от экспорта сырьевых товаров, в форме стабилизационных фондов и фондов будущих поколений.

Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений должна предусматривать: законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения междуцентральными,региональнымииместнымиорганамивласти;сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов; возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы, исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию); объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания; наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональнымифинансамии,принеобходимости,санкций,обеспечивающихсоблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.

консолидация бюджета и бюджетного процесса предполагает, что на каждом уровне управления общественными финансами: четко и однозначно определены ответственность и полномочия органа исполнительной власти, осуществляющего выработку и реализацию бюджетной политики, в том числе организацию составления и исполнения бюджета; все доходы и расходы отражаются в едином бюджете, без увязки определенных видов доходов с теми или иными направлениями расходов; в бюджетной системе отсутствуют внебюджетные фонды (за исключением законодательно созданных фондов социального страхования, а также стабилизационных фондов и фондов будущих поколений); планирование и исполнение текущих и капитальных

17

расходов, а также бюджетных программ разных видов осуществляется ведомствами, отвечающими за политику в соответствующих сферах деятельности, в рамках единых процессов и процедур; функционирует эффективная система проведения бюджетных платежей, управления единым счетом бюджета и учета бюджетных обязательств.

среднесрочное финансовое планирование должно предусматривать составление и утверждение годового бюджета в соответствии и в рамках бюджетных проектировок на средне- и долгосрочную перспективу; наличие и соблюдение формализованных правил и процедур ежегодного обновления (корректировки) и продления среднесрочных бюджетных проектировок; наличие и применение формализованных методов расчета (корректировки) бюджетных расходов, предопределяемых действующей политикой, в том числе социальных трансфертов населению; наличие и соблюдение правил и процедур определения ресурсов для принятия новых обязательств в рамках установленных бюджетных ограничений; установление для ведомств лимитов расходов на среднесрочный период.

для внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, необходимо: установление для каждого ведомства системы целей, задач и результатов деятельности, обеспечивающих реализацию приоритетов и целей государственной политики; наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств (бюджетных ассигнований); обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности ведомств, их структурных подразделений и учреждений при планировании и достижении результатов использования бюджетных ассигнований в рамках установленных финансовых ограничений; использование конкурентных принципов распределения бюджетных средств, в том числе с учетом достигнутых и планируемых результатов использования бюджетных ассигнований; наличие и применение методов оценки результатов использования бюджетных средств ведомствами и учреждениями в отчетном периоде (аудита эффективности бюджетных расходов).

организация эффективного финансового контроля и мониторинга предполагает ежегодное проведение независимой внешней проверки (аудита) бюджетной отчетности с рассмотрением ее результатов законодательными органами власти; наличие и соблюдение нормативно установленных процедур проверки соблюдения и ответственности за нарушения бюджетного законодательства; наличие и соблюдение формализованных, прозрачных и устойчивых к коррупции процедур принятия решений по использованию бюджетных средств, в том числе при осуществлении бюджетных закупок; регулярное проведение анализа и оценки качества финансового менеджмен-

18

та с поддержкой мер по его повышению; развитие внутреннего финансового аудита (контроля).

вусловиях глобализации экономики национальные финансовые системы становятся взаимозависимыми. стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов и общественных финансов в более широком контексте является важнейшим условием управления возрастающими рисками функционирования общественных финансов. Эти риски в основном обусловлены действием таких факторов, как колебания цен на товарных рынках, в частности на нефть;нестабильностьдоходовотвнешнейторговлиимеждународныхкапиталов; неблагоприятные демографические тенденции, включая старение населения; изменение климата; угрозы стихийных бедствий и эпидемий и т. п.

для всех стран возрастает значение эффективного использования бюджетных ресурсов для достижения целей и приоритетов государственной политики, поскольку граждане требуют более качественных и доступных общественных услуг и повышения эффективности и прозрачности системы государственного управления. Что касается стран с переходной и развивающейся экономикой, то прогресс в решении этой стратегической задачи является одной из предпосылок для достижения ими долгосрочных целей развития.

впоследние годы многими странами были приложены серьезные усилия по модернизации системы управления общественными финансами. новые подходы предусматривают, прежде всего, усиление внимания к проведению ответственной бюджетно-налоговой политики, средне- и долгосрочному бюджетному планированию в целях обеспечения финансовой стабильности

иэффективности государственных расходов и повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. в частности, в россии,котораянаходиласьвсложныхусловияхпереходнойэкономики,этот процесс начинался с восстановления эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой стабильности, а с начала 2000-х гг. переключился на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую: создание стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.

на основе накопленного к настоящему времени практического опыта сформулированы многие ставшие общепризнанными принципы, стандарты

икритерии, которые представляют собой надежную основу для дальнейшего прогресса в сфере управления общественными финансами.

Эффективное и ответственное управление общественными финансами лежит в основе усилий любой страны по обеспечению стабильных и благо-

19

приятных условий для устойчивого развития и повышения благосостояния ее граждан. в условиях глобализации экономики, подверженной действию множества непредсказуемых факторов, стабильные и устойчивые общественные финансы в каждой отдельной стране могут внести существенный вклад в управление рисками и обеспечение всеобщей безопасности на глобальном уровне. неспособность управлять этими рисками может создать угрозу стабильности и благополучию других партнеров.

следует отметить, что понятие эффективного и ответственного управления общественными финансами носит широкий комплексный характер и не сводится к отдельным компонентам.

ключевыми аспектами, определяющими эффективное и ответственное управление общественными финансами, являются следующие.

Прозрачность бюджетно-налоговой сферы, которая предполагает открытость для общественности информации о структуре и функциях органов управления, распределении между ними ответственности, характере воздействия правительства на функционирование экономики, задачах бюджетноналоговой политики, финансовой отчетности государственного сектора и прогнозируемых бюджетно-налоговых показателях.

«здоровье» системы общественных финансов, что предполагает ее стабильность и устойчивость как в среднесрочном аспекте, так и в более отдаленной перспективе, эффективные межбюджетные отношения, управление потенциальными рисками и эффективность систем бюджетного и финансового контроля.

Эффективность и результативность бюджетной политики, что означает эффективность распределения ресурсов (с учетом как собственно экономической эффективности, так и политических приоритетов правительства), эффективность деятельности органов государственной власти с точки зрения достижения намеченных результатов, механизмы, обеспечивающие ответственность за результаты деятельности, а также использование мониторинга, оценки и аудита для извлечения уроков на будущее в целях дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств.

в каждой стране эффективное и ответственное управление общественными финансами также должно быть ориентировано на принятие обоснованных решений и их успешную реализацию на трех уровнях:

–бюджетно-налоговое планирование на макроуровне: общий объем собираемых налогов и запланированных расходов, объем профицита, дефицита и т. д., а также нетто-заимствований или резервирования;

–определение приоритетов в области налогообложения и развития государственного сектора (конкретные налоги, расходы, политические цели);

20