Бюджетная политика региональный аспект

гулирование одного и того же вопроса в отношении каждого из своих субъектов.

взарубежной практике федерализма довольно часто используется термин «конкурирующее» ведение, который означает право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих федеральных актов.

вфедеративных государствах используются разные способы определения предметов ведения субъектов федерации. в одних государствах круг этих вопросов не фиксируется – ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. такой подход, например, использован в сШа и австрии. в других странах предметы ведения субъектов федерации прямо устанавливаются в их конституциях. например, в конституции индии полностью перечислены предметы ведения штатов. Применяется также вариант (например, в конституции мексики) определения предметов ведения субъектов федерации «от обратного». в этом случае специально подчеркиваются те вопросы, которые не могут быть предметами ведения субъектов федерации.

вмировой практике конституционного регулирования предметов ведения субъектов федерации укрепился подход децентрализации «остаточных» полномочий. Этот способ означает, что все вопросы, не отнесенные конституцией к ведению федерации или к совместному ведению федерации и ее субъектов, остаются в ведении субъектов федерации. такой способ применяется в конституциях австрии, сШа, Германии, малайзии.

участие местного самоуправления в разграничении предметов ведения определяется статусом этого института власти в федеративном государстве. По этому вопросу сформировались два принципиальных подхода. один их них закрепляет статус местного самоуправления как самостоятельного уровня власти, основы которого регулируются конституционным правом на национальном уровне. другой подход рассматривает местное самоуправление как исключительную сферу интересов субъектов федерации, полностью обеспечивающих правовое регулирование данного института.

Федеральныеконституцииводнихфедеративноустроенныхгосударствах регламентируют местное самоуправление достаточно подробно (австрия, бразилия, мексика), в других – затрагивают этот институт весьма лаконично (Германия), в третьих – вообще оставляют правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение субъектов федерации (австралия, канада, сШа).

неодинаков в различных федерациях и порядок предоставления полномочий местному самоуправлению. так, в странах англосаксонского права (австралия, канада, сШа) утвердился принцип «позитивного» регулирования деятельности местных властей. объем полномочий последних здесь

111

устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом, иначе такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т. е. противозаконными.

вфедерациях континентального права (австрия, Германия, латиноамериканские страны) доминирует принцип «негативного регулирования».

всоответствии с данным принципом местные власти вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами (т. е. обладают общей компетенцией решать вопросы местного значения в рамках закона).

воснову структурирования предметов ведения по уровням власти в современной конституции российской Федерации положено признание предметов исключительного и совместного ведения федерации и ее субъектов. непосредственно в самой конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения российской Федерации и предметов совместного ведения российской Федерации и ее субъектов.

основной круг предметов ведения российской Федерации установлен в ст. 71 федеральной конституции. Перечень предметов ведения российской Федерации в указанной статье определен как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию.

отдельные предметы ведения, установленные в ст. 71 конституции рФ, одновременно закреплены в других ее статьях. в этом случае указание на предметы ведения дублирует ст. 71 конституции рФ. так, согласно п. «н» ст. 71, к ведению российской Федерации относится определение статуса

изащита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа российской Федерации. данное положение в значительной степени дублируется в ст. 67 конституции. согласно ч. 2 данной статьи российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

иногда общие положения ст. 71 конституции рФ конкретизируются. смысл конкретизации выражается в непосредственном регулировании конституцией рФ данных вопросов ведения, в определении федеральных органов, осуществляющих компетенцию по данным вопросам ведения, в установлении видов и форм федерального законодательного регулирования по данным вопросам ведения. например, в соответствии с п. «ж» ст. 71 конституциирФкведениюФедерацииотнесеноустановлениеправовыхосновединого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические

112

службы, включая федеральные банки. данные положения конкретизируются ст. 75 конституции рФ, которой определяется денежная единица – рубль; устанавливается орган, наделяемый исключительным правом денежной эмиссии – центральный банк рФ; определяются функции центрального банка рФ; уточняется перечень вопросов, регулируемых федеральными законами (система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в российской Федерации, государственные займы).

другая категория регулируемых в федеральной конституции вопросов – предметы совместного ведения российской Федерации и ее субъектов.

отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно – позиции поляризуются от признания соответствующей статьи (ст. 72) конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия, когда данная статья расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между федерацией и ее субъектами.

в качестве недостатка предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения российской Федерации и предметов совместного ведения.

дублирование возникает не из-за неспособности деления государственной власти, а по причине недостатков юридической техники. Появление же предметов совместного ведения предопределено не конфликтами временного характера, а объективными процессами федерализации, требующими в современных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственности сторон федеративных отношений.

двухуровневый способ разграничения предметов ведения (предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения) является более предпочтительным, чем трехчленная классификация. отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов Федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению Федерации и совместному ведению.

Перечень предметов совместного ведения российской Федерации, так же как и перечень предметов исключительного ведения российской Федерации, является закрытым и подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию рФ.

особенностью российского способа разграничения предметов ведения является отказ от юридической формализации в конституции рФ перечня предметов ведения субъектов российской Федерации. Предметы ведения субъектов Федерации не определяются федеральной конституцией. в соответствии со ст. 73 конституции рФ к ведению субъектов российской Федера-

113

ции относятся все те вопросы, которые не отнесены к ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов.

особенностью конституционно-правового режима, в рамках которого обеспечивается разграничение государственной власти между российской Федерации и ее субъектами, является признание договора как правовой формы регулирования федеративных отношений. в соответствии со ст. 11 конституции рФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется российской конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. исходя из смысла данной статьи, предметом договора признаются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, а в качестве субъектов договоров определены органы государственной власти российской Федерации и ее субъектов. Практика заключения договоров в российской Федерации пошла по пути использования индивидуальных двусторонних договоров как формы разграничения предметов ведения и полномочий.

Эта практика на всем протяжении заключения договоров служила предметом острых дискуссий и диаметрально противоположных оценок. с формально юридических позиций эта практика оценивается негативно как противоречащая конституционному смыслу российского федерализма и не содействующая укреплению государственности. большинство подписанных договоров содержат положения, которые, по сути, в той или иной степени либо изменяют, либо дополняют российскую конституцию и федеральные законы. установленные конституцией рФ предметы совместного ведения перераспределяются в договорах в ведение субъектов Федерации, а вопросы, относящиеся к исключительному ведению российской Федерации, – в совместное ведение или даже в ведение субъектов рФ. в большинстве уже заключенных договоров перечень предметов совместного ведения российской Федерации и ее субъектов шире установленного в ст. 72 российской конституции.

напротив, в политико-прагматическом отношении договорная практика рассматривается как эффективный инструмент снятия острых противоречий в отношениях «центра» и «регионов», характерных для начального этапа становления российской Федерации. Примерами этого рода могут служить договоры с татарстаном и башкирией. Положительную роль сыграл договорной механизм в решении проблем упорядочения отношений в так называемых составных субъектах рФ. в частности, в 1997 г. был подписан уникальный по своему значению и юридической силе договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской Федерации, с одной стороны, и органами государственной

114

власти трех субъектов – красноярского края, таймырского и Эвенкийского автономных округов – с другой стороны.

конституция определяет основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, которые подлежат конкретизации в принимаемых в соответствии с конституцией федеральных законах. текущее федеральное законодательство переводит рассматриваемую проблему из сферы отношений между федерацией и ее субъектами в сферу отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов рФ. такой смысловой переход сопряжен с трансформацией понятия «предмет ведения» в термин «компетенция органов государственной власти».

в конституции рФ (ст. 71 и 72) перечислено 16 отраслей законодательства, в которых осуществляется разграничение компетенции органов государственной власти. Это гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уго- ловно-исполнительное, административное, административно-процессуаль- ное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. из этого перечня видно, что не все отрасли законодательства, определяемые теорией российского права, распределены в российской конституции как предметы ведения. отсутствует, например, финансовое законодательство.

По предметам ведения российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории российской Федерации.

По предметам совместного ведения российской Федерации и субъектов рФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов рФ. в правовом регулированиипопредметамведенияроссийскойФедерацииипредметамсовместного ведения определенную нишу занимают акты Президента российской Федерации, Правительства российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

местное самоуправление в россии является креатурой как самой федерации, так и ее субъектов, однако приоритет в установлении общих принципов организацииидеятельностиоргановместногосамоуправленияпринадлежит федеральной конституции и федеральному законодательству.

конституция рФ (ст. 132), а также Федеральный закон от 28.08.1995 №154-Фз «об общих принципах организации местного самоуправления в рФ» устанавливают, что в компетенцию местного самоуправления входят вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться законом органам местного самоуправления. ст. 6 указанного закона именуется «Предметы ведения местного са-

115

моуправления»исодержитпереченьиз30вопросовместногозначения.Этот перечень не может быть сокращен (а может быть лишь расширен) на уровне субъектов федерации. в указанной статье фактически закрепляется принцип «негативной» компетенции местного самоуправления, поскольку в ней содержится принципиальное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению «вопросы, не исключенные из их ведения

ине отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

отдельные полномочия местных властей могут устанавливаться иными общефедеральными законодательными актами. так, Федеральный закон «о пожарной безопасности» устанавливает полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. Федеральный закон «о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях

икурортах» наделяет органы местного самоуправления определенными полномочиями в области развития и охраны курортов и природных лечебных ресурсов. в соответствии же с Федеральным законом «о радиационной безопасности населения» органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по соблюдению правил и нормативов в области радиационной безопасности. компетенция местного самоуправления регламентируется и нормами различных кодексов рФ (Гражданского, семейного, Градостроительного и др.).

более подробно полномочия местного самоуправления регулируются конституциями, уставами и иными законодательными актами субъектов рФ. Полномочия отдельных муниципальных образований затем конкретизируются непосредственно в их уставах. такие уставы разрабатываются муниципальными образованиями самостоятельно на основе общефедерального законодательства и законодательства субъектов рФ о местном самоуправлении

ипринимаются представительным органом местного самоуправления или же непосредственно населением (на местном референдуме либо на сходе граждан).

следует отметить, что федеральная конституция разграничивает в самом общем виде предметы ведения в структуре территориально-политического устройства государства; федеральное законодательство, конкретизируя эти предметы ведения, закрепляет за каждым уровнем власти определенный состав задач и функций, которые составляют предмет управленческой деятельности и ответственности соответствующих – федеральных, региональных и местных органов власти.

для того чтобы все эти органы имели возможность выполнять возложенные на них функции, им предоставлено право осуществлять финансирование собственной деятельности в установленном объеме и содержании. Это право принято также именовать расходными полномочиями органов власти.

116

реализация расходных полномочий происходит в ходе исполнения бюджетов

ивнебюджетных фондов, создаваемых на каждом уровне власти. таким образом, все расходные полномочия получают выражение в денежной форме

ив конечном счете представляют собой расходы бюджетов того или иного уровня власти. При этом каждому расходному полномочию может соответствовать одна или группа статей бюджетных расходов.

до 2004 г. в бюджетном кодексе рФ (гл. 11 «расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов российской Федерации, расходы местных бюджетов» ст. 84–86) были закреплены перечни расходов, финансируемых из бюджетов различных уровней.

например, исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

–обеспечение деятельности Президента российской Федерации, Федерального собрания российской Федерации, счетной палаты россии, центральной избирательной комиссии российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

–функционирование федеральной судебной системы;

–осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы российской Федерации в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год);

–национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

–фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

–государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

–государственная поддержка атомной энергетики;

–ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

–исследование и использование космического пространства;

–содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти российской Федерации;

–и ряд других.

117

–совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

–государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

–обеспечение правоохранительной деятельности;

–обеспечение противопожарной безопасности;

–научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектноизыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

–обеспечение социальной защиты населения;

–обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

–обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

–развитие рыночной инфраструктуры;

–прочие расходы, находящиеся в совместном ведении российской Федерации, субъектов российской Федерации и муниципальных образований.

исключительно из бюджетов субъектов российской Федерации финансируются следующие функциональные виды расходов:

–обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации;

–обслуживание и погашение государственного долга субъектов рФ;

–проведение выборов и референдумов субъектов рФ;

–обеспечение реализации региональных целевых программ;

–формирование государственной собственности субъектов рФ;

–осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов рФ;

–содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов рФ;

–обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов

рФ;

–оказание финансовой помощи местным бюджетам;

–обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

–компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;

118

–прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов

рФ.

исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

–содержание органов местного самоуправления;

–формирование муниципальной собственности и управление ею;

–организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

–содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

–организация, содержание и развитие муниципального жилищнокоммунального хозяйства;

–муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

–благоустройство и озеленение территорий муниципальных образова-

ний;

–организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

–содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

–организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

–обеспечение противопожарной безопасности;

–охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

–реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

–обслуживание и погашение муниципального долга;

–целевое дотирование населения;

–содержание муниципальных архивов;

–проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

–финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией российской Федерации.

Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-Фз вышеуказанные перечни расходов были отменены, и соответствующие статьи бюджетного кодекса рФ, закрепляющие перечни статей расходов, были трансформированы в пе-

119

речни расходных обязательств, которые в соответствии с новой редакцией кодекса имеют следующий вид.

расходные обязательства российской Федерации возникают в результате выполнения следующих действий.

1.Принятие федеральных законов и (или) нормативных правовых актов ПрезидентароссийскойФедерациииПравительствароссииприосуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

2.заключение российской Федерацией (от имени россии) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов российской Федерации.

3.заключение от имени российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями.

4.Принятие федеральных законов и (или) нормативных правовых актов ПрезидентароссийскойФедерациииПравительствароссийскойФедерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных кодексом рФ,

втом числе: субвенций бюджетам субъектов рФ на исполнение расходных обязательств субъектов Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Федерации переданных им отдельных государственных полномочий российской Федерации; субвенций бюджетам субъектов Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями российской Федерации.

расходные обязательства субъекта российской Федерации возникают в результате:

–принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта рФ, а также заключения субъектом Федерации (от имени субъекта российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами го-

120