Бюджетная политика региональный аспект

характеризующейся относительной стабилизацией цен и умеренной инфляцией.

законодательная база, с одной стороны, не отличается полнотой ввиду отсутствия целого ряда законодательных и нормативных актов, а с другой стороны – содержит значительное число законодательных и нормативных актов, противоречащих друг другу.

При абсолютном преобладании в управлении экономической политикой макроэкономического финансового регулирования отсутствует элементарная промышленная политика, направленная на активизацию процессов микрорегулирования, создание необходимых условий для возобновления экономического роста.

не отработаны критерии государственного регулирования товарных и финансовых рынков, российских инвестиций за рубежом и иностранных инвестиций в россии, без которых нельзя дать однозначную оценку позитивным и негативным тенденциям в этой области.

отсутствует целостная взаимоувязанная система внешнеторгового, таможенного, валютного, налогового и других направлений государственного регулирования, нет четкого разграничения функций валютного и внешнеторгового контроля.

утрачен административный контроль над операциями хозяйствующих субъектов на отдельных товарных и финансовых рынках и в отдельных сферах деятельности.

на финансовую безопасность российской Федерации существенно влияют бюджетная и налоговая политика. значение налогов в финансовой безопасности определяется сущностью налогов, возникновение которых неразрывно связано с формированием государственно-организованного общества и необходимостью формирования финансовых фондов для выполнения государством функций, важнейшей из которых исторически является обеспечение безопасности страны.

Финансовая безопасность страны – это состояние защищенности ее финансовой системы и всех элементов финансово-экономического механизма от внутренних и внешних угроз, основанное на способности государства осуществлять самостоятельную финансово-экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами.

Финансовая безопасность государства состоит в способности его органов: обеспечивать устойчивость экономического развития государства; обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров; нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов и преднамеренных действий мировых диктаторов (государств, тнк, субгосударственных группировок и др.) и теневых

51

(кланово-корпоративных, монополитических и др.) структур на национальную экономическую и социально-политическую систему; предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, «бегство» капитала из реального сектора экономики; предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы; наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства иностранных заимствований; предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях (в том числе легализацию доходов, полученных преступным путем).

Под угрозой финансовой безопасности понимается наличие, возникновение и прогнозирование неблагоприятных тенденций в национальном хозяйстве, его отраслевой и региональной структуре вследствие неправильного выбора приоритетов финансово-кредитной политики или организационных недостатков механизма реализации стратегических задач22. угрозой финансовой безопасности страны следует считать наступление такого состояния финансовой сферы и ее элементов, которое препятствует нормальному развитию общества и государства, приводит их к дестабилизации и наносит им существенный ущерб.

угрозы финансовой безопасности множественны и многоплановы, что требует их определенной систематизации с целью установления контроля за возможностью превращения этих угроз из потенциальных в реальные.

основными угрозами в бюджетно-налоговой сфере являются: критический дефицит бюджета, кризис обслуживания внешнего долга, низкая эффективность налогового администрирования, уклонение от уплаты налогов, сокрытие объектов налогообложения, бюджетно-региональный сепаратизм, низкая доходная база бюджета, неисполнение бюджета и неэффективность внутренних заимствований.

угроза финансовой безопасности субъекта рФ – это совокупность условий, факторов и процессов, создающих асимметрию финансовых ресурсов и потребности в них для осуществления социально-экономической политики региона, нарушающих финансовую самостоятельность и критические значения показателей финансовой безопасности.

в условиях рыночной экономики защита финансовой безопасности становится важнейшей самостоятельной функцией государства. для осуществления государством указанной функции необходимы выработка и создание, во-первых, четко действующего организационного механизма, вопло-

22 Константинов Г. А. обеспечение финансовой безопасности российской Федерации: дис. … канд. эконом. наук, м., 2005.

52

щающегося в направлениях финансовой политики, и, во-вторых, определенного экономического инструментария.

ключевой проблемой является обеспечение устойчивого состояния финансовой сферы экономики, являющегося основой продуктивного и эффективногофункционированияфинансовыхинструментов,чтотребуетперехода от спокойного, текущего регулирования финансовых отношений к выработке и реализации финансовой политики на основе долгосрочной стратегии и жесткого законодательного регулирования.

важным инструментом в руках у государства, которым оно должно воспользоваться для защиты своих национальных интересов в финансовой сфере, является система индикаторов и пороговых значений финансовой безопасности. для того чтобы государство могло вырабатывать действенные меры по защите своих интересов в финансовой сфере, необходим постоянный мониторинг состояния этой сферы с позиции финансовой безопасности, т. е. постоянный анализ и отслеживание изменения характера действия факторов, которые могут вызвать угрозы финансовой безопасности российской Федерации. При этом для суждения об уровне финансовой безопасности и разработке мер по защите национальных интересов в этой области необходима количественная оценка финансовой ситуации с позиции финансовой безопасности. Эта оценка (учитывая широту проблем) охватывающих задачу защиты финансовой безопасности страны, должна осуществляться достаточно полным набором индикаторов состояния финансовой сферы. Поэтому перечень экономических индикаторов, используемых для мониторинга угроз финансовой безопасности должен быть достаточно широким с тем, чтобы максимально полно и достоверно характеризовать все стороны состояния и развития финансовой сферы.

набор индикаторов финансовой безопасности государства может быть различным,взависимостиоттойсферыфинансовыхотношений,которуюнеобходимо характеризовать: финансово-налоговую, финансово-бюджетную, денежно-кредитную, платежно-расчетную и т. д.

Применительно к финансово-бюджетной и финансово-налоговой сферам перечень индикаторов в укрупненном виде может быть представлен следующими23: дефицит бюджета в процентах к ввП; объем и стоимость обслуживания внутреннего долга в процентах к ввП; объем и стоимость обслуживания внутреннего долга в процентах к расходам бюджета; объем и стоимость обслуживания внешнего долга в процентах к ввП; объем и стоимость обслуживания внешнего долга в процентах к расходам бюджета; отношение обслуживания внешнего долга к объему годового экспорта; удельный вес за-

23 Экономическая безопасность хозяйственных систем / под общ. ред. а. в. колосова. м.: рос. акад. гос. службы при Президенте рФ, 2003.

53

долженности по налоговым платежам в общем объеме всех поступлений в бюджет;соотношениедоходовфедеральногобюджетаибюджетовсубъектов Федерации; удельный вес различных видов налогов в доходах консолидированного бюджета; общий уровень расходов консолидированного бюджета в процентах к ввП и на душу населения.

важно учитывать, что изменение того или иного индикатора само по себе еще не означает угрозы финансовой безопасности в целом. но организация мониторинга, комплексное рассмотрение системы индикаторов, углубленный анализ отдельных финансовых институтов и процессов при отклонении динамики критериев от нормального тренда должны быть объектом постоянного контроля органов государственной власти и управления.

Факторами, угрожающими финансовой безопасности, обусловленными объективными тенденциями налоговой политики, можно назвать следующие:

–снижение способности налоговой системы аккумулировать законодательно установленный объем доходов, что подтверждается анализом статических показателей по исполнению доходов федерального бюджета;

–сокращение доли налогового аккумулирования внП в бюджетную систему;

–перекладывание налогового бремени на все более узкий круг налогоплательщиков, в результате чего на них оказывается чрезмерное налоговое давление и в обществе возникают представления о слишком высоком уровне налогообложения доходов;

–все большее проявление роли налоговой системы как отрицательного фактора экономического прогресса, подавляющего экономический рост, инвестиционную активность, провоцирующего укрывательство от налогов и вывод капиталов за границу и в оффшорные зоны, легально и нелегально создаваемые внутри российского рыночного пространства;

–резкое снижение доходного потенциала федерального бюджета вследствие усиления требований и посягательств на его доходы со стороны субъектов Федерации из-за отсутствия достаточно защищенного в правовом отношении деления базы налогов на федеральные, региональные и местные, что ведет к стихийному и конфликтному процессу передела налоговой базы

впользу тех или иных субъектов Федерации;

–подрыв объективных возможностей реального сектора как основного совокупного налогоплательщика в результате убыточности и общего расстройства денежных и финансовых кругооборотов предприятий, уменьшения в них доли «живых» денег;

–усиление криминализации экономики, в том числе банковского сектора, что обусловливает стремление к сокрытию доходов, уходу от налогообложе-

54

ния посредством изощренных и постоянно совершенствуемых финансовых, правовых, учетных, информационных и организационных технологий;

– ослабление стимулирующего и регулирующего воздействия налогового механизма на поведенческую мотивацию предпринимательства, особенно в отношении склонности к сохранению и накоплению капитала, его легализации, предотвращения укрывательства и вывоза за рубеж.

также одним из интегральных показателей финансовой безопасности является уровень финансовой самообеспеченности регионов, а его снижение относительно порогового значения выступает реальной угрозой потери финансовой безопасности.

в ходе мониторинга факторов, вызывающих угрозы финансовой безопасности, особо важно проследить взаимодействие и влияние отдельных индикаторов. так, индикаторы финансовой безопасности в бюджетной сфере наиболеетесновзаимодействуютссоответствующимииндикаторамивналоговой, платежно-расчетной, кредитно-банковской и корпоративных сферах. взаимозависимость и взаимовлияние здесь идет по цепочке от финансовых результатов предприятий и организаций через индикаторы кредиторской задолженности к наполнению доходной части бюджета и степени его дефицитности.

вместе с тем следует подчеркнуть, что мониторинг факторов, вызывающих угрозы финансовой безопасности, на основе только фактических и прогнозных статистических данных недостаточен для достоверного суждения о состоянии дел в этой сфере. такой мониторинг позволяет судить о том, лучше или хуже становится уровень финансовой безопасности за тот или иной период, но не дает ответа на вопросы: находится ли страна в опасной зоне или вышла из нее, каков действительный уровень финансовой безопасности. для этого необходимо сравнение фактических или прогнозных статистических данных с определенными признанными обществом нормативными параметрами, отделяющими зону опасности от безопасной зоны. такими параметрами призваны служить пороговые значения финансовой безопасности, представляющие собой предельные величины, несоблюдение которых препятствует нормальному ходу развития различных элементов воспроизводства,приводит кформированию негативных, разрушительных тенденций в области экономической безопасности.

то есть пороговые значения финансовой безопасности – это предельные количественные параметры, характеризующие существенные черты состояния и развития финансовой (бюджетной, налоговой, денежно-кредитной и др.) сферы, выход за пределы которых нарушает нормальный ход экономического развития и угрожает национальным интересам страны.

55

вусловиях перехода к рыночной экономике роль налогов и налоговой системы в обеспечении финансовой безопасности особенно возрастает в связи с тем, что это один из немногих эффективных рычагов регулирования финансово-экономических отношений и социальных процессов, которым располагает государство. таким образом, налоги – главный источник финансовых ресурсов, централизуемых государством для общественно необходимых целей и законодательно установленных потребностей.

обеспечение финансовой безопасности государства приобретает в настоящее время исключительно важное значение. Применительно к налоговым отношениям это означает, что объем налоговых поступлений, аккумулируемых в бюджетной системе государства, с одной стороны, должен быть достаточным для полноценного выполнения государством своих функций, с другой стороны, при формировании налоговой политики государство должно учитывать финансовые потребности реального сектора, т. е. способствовать осуществлению не только простого, но и расширенного воспроизводства на технико-технологической основе, соответствующей основным мировым тенденциям и стандартам.

роль налоговой системы в общей системе экономической безопасности определяется общими принципами, критериями и показателями безопасности. налоги и налоговая политика – это факторы такого развития экономики, при котором создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внешних и внутренних угроз24.

налоговая система, выступая одновременно и фактором финансовой безопасности, должна способствовать обеспечению такого развития экономики, при котором создавались бы необходимые финансовые условия для социально-экономической стабильности и развития государства и каждого региона, сохранения целостности и единства финансовой системы, включая бюджетную, налоговую, денежно-кредитную, валютную системы, успешного противостояния внутренним и внешним угрозам россии и ее субъектам.

таким образом, налоговая система включена в систему финансовой безопасности как ресурсный фактор, находящийся в руках государства, как фактор обратной связи и зависимости государства от налогоплательщиков

итерриторий и как инструмент воздействия на финансовые и социальные процессы.

вналогах и налоговой политике необходимо видеть две стороны: ресурсы и инструмент обеспечения финансовой безопасности государства, с

24 указ Президента рФ от 29 апреля 1996 г. № 608 «о государственной стратегии экономической безопасности российской Федерации» // российская газета. 14 мая 1996 г. № 89.

56

одной стороны, и фактор риска и зависимости – с другой. роль налогов как позитивна, так и негативна (фактор риска). как ресурсный фактор налоги могут оборачиваться для государства и средством обеспечения безопасности (рост налогового потенциала), и фактором усиления угроз и рисков (утрата налогового потенциала в силу комплекса объективных и субъективных причин).

роль налогов как фактора финансовой безопасности государства зависит от конкретной ситуации, особенностей социально-экономического развития страны, характера проводимой финансовой политики, стабильности государственной власти. кризисное состояние государства и экономики, ошибки в финансовой политике и общая слабость системы государственного управления с неизбежностью ведут к кризису налоговой системы, превращая ее в реальную или потенциальную угрозу государству, политическому строю и органам власти, лишая их дееспособности и финансовых ресурсов.

серьезные угрозы безопасности государства в налоговой сфере, сохраняющиеся в настоящее время, создают:

–уклонение от налогообложения в результате умышленного сокрытия доходов. наибольшая опасность обеспечению посредством налоговой системы финансовых потребностей государства заключается в сохранении широкой практики сокрытия доходов от налогообложения. несмотря на внешне благополучную ситуацию исполнения бюджетных показателей по налогам и некоторое повышение удельного веса налоговых поступлений в ввПвпоследниегоды,основанийдлявыводаотом,чтомасштабысокрытия доходов сокращаются, нет. налоговые преступления, представляющие, по сути, специфическую форму казнокрадства, выводят эту проблему в разряд важнейших не только налоговых, но и социально-экономических и политических проблем;

–сохранение широкой зоны теневой экономики, «освобождающей» себя от налогообложения посредством изощренных и постоянно совершенствуемых финансовых, правовых, учетных, информационных и организационных технологий;

–широкие масштабы укрытия капиталов, прибылей и финансовых оборотов не только от налоговых органов, но и от широкой массы акционеров, денежные средства которых используются в обороте юридических лиц.

несмотря на наличие в экономике и финансовой системе страны устойчивых позитивных тенденций, обстановка в налоговой сфере продолжает оставаться сложной и характеризуется ростом налоговой и экономической преступности во всех базовых отраслях российской экономики, ее массовым характером и высокой степенью латентности, постоянным усложнением

57

применяемых схем и способов уклонения от налогообложения, в том числе основанных на несовершенстве действующего законодательства.

Применительно к бюджетной и налоговой сферам сокрытие экономической деятельности от государственного контроля и уклонение от уплаты налогов приводят к значительному сокращению доходной части бюджета, что является причиной недофинансирования социальных программ и государственных институтов регулирования экономики. в развивающихся странах и странах с переходной экономикой сокращение средств, предназначенных для социальных программ и инвестиций в целях развития, ставит под угрозу социальную стабильность и прогресс.

вроссии резкое сокращение государственных расходов обострило структурный кризис, поставив в тяжелое экономическое положение предприятия реального сектора, особенно те, в которых сосредоточены высокие технологии и наиболее квалифицированный трудовой потенциал.

недофинансирование государственных расходов – важнейшая причина кризиса неплатежей, который охватил российскую финансовую сферу. невыполнение же бюджетных обязательств является одной из причин обострения проблемы неплатежей, поскольку оно ухудшает финансовое положение предприятий реального сектора, лишая их оборотного капитала и побуждая к использованию противоправных стратегий функционирования. кроме того, уклонение от уплаты налогов одних налогоплательщиков неизбежно проводит к возрастанию налоговой нагрузки на других, что, в свою очередь, стимулирует дальнейшее сокрытие доходов от налогообложения, усиливает неоправданную дифференциацию доходов. также значительные масштабы имеют неэффективное распределение бюджетных ресурсов в результате коррупции и незаконной лоббистской деятельности, перераспределение экономических возможностей из-за незаконного предоставления льгот, лицензий, квот и иных привилегий.

условиями, обеспечивающими финансовую безопасность страны на макроуровне, являются следующие25.

1. дополнение политики финансовой стабилизации эффективной промышленнойполитикойвозобновленияэкономическогороста.россиявнастоящее время не имеет эффективного механизма госрегулирования, особенно в финансово-денежной сфере, поскольку множественность центров принятия экономических решений сводит к нулю любую попытку разработать рациональный и эффективный экономический курс. современное состояние экономики в определенной степени явилось следствием не целенаправленных действий, а стихийного приспособления экономики к финансовой политике правительстваиспросовымограничениям.денежно-кредитныерестрикции,

25 Константинов Г. А. обеспечение финансовой безопасности российской Федерации.

58

сопровождающие политику финансовой макростабилизации, выступили видимой причиной деградации экономической структуры. слом плановой системы управления и стихийное реформирование российской экономики привели к тому, что образовались перепады в уровне доходности вложений

впроизводство и банковско-посреднический сектор, в отрасли, работающие на внешний и внутренний рынок. При таких перепадах денежные средства активно изымаются из реального сектора экономики. Причины данного процесса, носящего обвальный характер, заключаются в отказе от защиты отечественных производителей, в ориентации на мировые цены, в отказе государства от контроля над межотраслевым паритетом цен, в отсутствии дифференцированной таможенной политики. в современных условиях уход государства от регулирования межотраслевых соотношений цен и финансового положения отраслей, от ответственности за обеспечение социально приемлемых разрывов в уровнях оплаты труда и доходов – это, по существу, политика разрушения ряда отраслей российской экономики. Практически решается вопрос: «лечить или уничтожить» целые комплексы производств, особенно в обрабатывающей промышленности, без учета задач расширения емкости внутреннего рынка как главного двигателя товарного производства. Промышленная политика во многом определяется эффективностью «точечного» регулирования (и саморегулирования) отдельных экономических субъектов в реальном секторе экономики.

2.осуществление политики финансового «выживания», включающей следующие решения: создание нормальной системы внутреннего денежного обращения с достаточной денежной массой и надежной денежной единицей (блокмерпособираемостиналогов),последовательноесужениемасштабови сфердолларизации,чтопозволитпреодолетькризисплатежно-расчетнойси- стемы; повышение потолка федерального бюджета до 20 % ввП, поскольку сильный федеральный бюджет является необходимым условием реализации экономических и политических функций государства в рыночной экономике – федеральный бюджет должен быть гарантом бюджетного федерализма,

впротивовес региональному сепаратизму; повышение финансовой отдачи федеральной государственной собственности.

необходимо замкнуть кругооборот финансовых и бюджетных ресурсов

внациональной экономике, перекрыть пути утечки капиталов, развернуть финансовые потоки в сторону реального сектора, отказаться от чрезмерных ожиданий стихийного самооздоровления российской экономики. для проведения такой политики требуются политическая воля, а также концентрация и усиление федеральной власти, в том числе повышение координирующий роли федеральных экономических и финансовых ведомств.

59

3. Ликвидация разрыва в движении денежных и товарных потоков. на поверхностиявленийвсовременнойэкономическойжизнироссиивзаимосвязь движения стоимостей, их материально-вещественных носителей (товаров) и денег проявляется крайне слабо. захлестнувшая отечественный товарный, фондовый и валютный рынок волна спекулятивных сделок привела к тому, что капитал, не овеществляясь в средствах производства, рождает капитал с такой величиной прироста, которая перекрывает все мыслимые показатели деятельности в материальной сфере.

собираемость налогов является важным критерием устойчивости функционированиявсейгосударственной«машины»,прямымпоказателемэффективности или неэффективности налоговой системы и налоговых институтов власти. собираемость налогов в россии рассматривается международными финансовыми организациями в качестве одного из показателей кредитоспособности страны, ликвидности ее международных обязательств и в целом

–успешности рыночной реформы.

впроблеме собираемости налогов прослеживается действие многих факторов, угрожающих безопасности. Это факторы, которые вызваны воспроизводимой кризисной ситуацией, факторы, зависящие от практики управления и регулирования, и факторы, связанные с поведенческими мотивами налогоплательщиков. наиболее глубокие и долговременные факторы снижения налогового потенциала и уменьшения собираемости налогов порождаются кризисом реальной экономики.

2.2.оСновнЫе ЭтАПЫ БЮДЖетноЙ реФорМЫ

вроССИИ

впоследние годы Правительство российской Федерации предприняло ряд важных шагов по реорганизации бюджетного процесса в рамках обширной реформы всего государственного управления. улучшилось налоговое планирование, достигнута стабильность государственной финансовой системы. началась работа по соотнесению планируемых расходов с приоритетными направлениями государственной политики, нацеленная на перенос акцента с контроля над затратами на достижение поставленных экономических и социальных целей.

следует отметить, что большинство стран, проводящих бюджетную реформу, считает этот процесс постоянным. Это означает следующее. вопервых, признается важность данной реформы: ей отводится ключевая роль в обеспечении эффективного функционирования всего государственного сектора. во-вторых, реформа рассматривается как процесс, который никогда нельзя считать завершившимся. достижение определенного уровня – это не

60