Бюджетная политика региональный аспект

экономическогоразвитиярегионовсучетомцелевыхфедеральныхпрограмм, не решались вопросы усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Это, естественно, не способствовало сокращению дотационности бюджетов субъектов российской Федерации и снижению объема встречных финансовых потоков.

в целях преодоления сложившейся ситуации в разграничении налоговых полномочий Правительством рФ была принята «Программа развития бюджетного федерализма в рФ на период до 2005 г.»30, ознаменовавшая собой третийэтапразвитиямежбюджетныхотношений,основнымизадачамикоторого были провозглашены: упорядочивание бюджетного устройства субъектов российской Федерации; четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «не финансируемых федеральных мандатов»; четкое и стабильноеразграничениеналоговыхполномочий и закреплениедоходныхисточников за бюджетами разных уровней; формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

основным видом финансовой помощи субъектам рФ в результате реализации вышеназванной Программы так же, как и ранее, стали трансферты из ФФПр, направленные на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов российской Федерации, которые определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций.

средства федерального бюджета, выделяемые из федерального фонда финансовой поддержки субъектов российской Федерации, предоставляются органам исполнительной власти субъектов рФ в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, а также субсидий для обеспечения государственной финансовой поддержки закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) по перечню, утверждаемому Правительством российской Федерации, в районы крайнего севера и приравненные к ним местностисограниченнымисрокамизавозагрузовдляснабжениянаселения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.

большое значение для оптимизации финансовой поддержки регионов имеет совершенствование методических основ формирования и использования Фонда финансовой поддержки регионов. в 1994–2003 гг. изменения

30 Постановление Правительства рФ от 15 августа 2001 г.. № 584.

91

вметодике распределения средств этого фонда вносились по следующим основным направлениям: определение источников формирования ФФПр; становление методических основ распределения средств ФФПр; выбор единого критерия расчета объема средств, необходимых для бюджетного выравнивания; обеспечение сопоставимости расходных потребностей регионов; применение единых для всех регионов принципов предоставления средств ФФПр на основе нормативно-долевого подхода.

несмотря на все преимущества методики, использованной в 2002– 2003 гг., по сравнению с ранее применявшимися вариантами, она не была свободна от серьезных недостатков, и, в первую очередь, в ней не удалось связать предоставление трансфертов конкретным регионам со сложившимся

вних уровнем жизни, поскольку дифференциация регионов по такому показателю, как врП на душу населения, не совпадает с их дифференциацией по стандартному набору показателей, характеризующих уровень жизни. к их числу, например, относятся: объем розничного товарооборота на душу населения, обеспеченность жильем (м2 на душу населения), количество легковых автомобилей на 10 тыс. жителей. указанные показатели косвенно отражают перераспределение между регионами заработной платы и предпринимательских доходов.

врезультате реализации концепции реформирования межбюджетных отношений были заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам российской Федерации. При этом значительные объемы средств по-прежнему перечисляются в бюджеты субъектов российской Федерации без четко установленных критериев, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.

отличительной особенностью межбюджетных отношений между Федерациейиеесубъектамиявляетсяиспользованиевмеханизмахраспределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами рФ собственной доходной базы, повышения качества управления региональными финансами и совершенствования порядка финансирования инвестиционных трансфертов регионам.

одной из самых актуальных в настоящее время является проблема стабилизации и укрепления налоговой базы регионов, в решении которой важная роль принадлежит налогу на прибыль организаций, поскольку он является инструментом, позволяющим активно воздействовать на экономическую деятельность организации.

Поступления налога на прибыль организаций, играя значительную роль

вдоходах региональных бюджетов, неравномерно распределяются по территории российской Федерации.

92

если с территорий 10 субъектов рФ, где проживает 26,5% населения россии, поступает 71,8 % налога, то на остальные субъекты приходится лишь 28,2 %. При этом для 59 субъектов рФ поступления от указанного налога составляют всего 0,5 %.

вгрупперегионов-лидеровподоленалоганаприбыльвсумменалоговых поступлений, кроме республик калмыкия, ингушетия, алтай и корякского, Чукотского, агинского бурятского ао находятся вологодская, оренбургская, курганская, свердловская области, москва, Хакасия, башкортостан, татарстан и др. (от 35 до 20 % при средней по россии – 18 %). за исключением первых шести регионов, практически все остальные являются в сфере экономики и финансов относительно благополучными.

По доле поступления налога на прибыль среди регионов-аутсайдеров картина несколько иная. здесь соседствуют: тыва и ямало-ненецкий округ (5 и 11 %), карелия и алтайский край (10 %), тюменская обл. (12 %) и кабардино-балкария, астраханская, брянская области и Ханты-мансийский ао (13 %) и др. наличие такой чересполосицы регионов-доноров, «середняков» и регионов-реципиентов в составе группы говорит о том, что естественное экономическое соотношение, когда более богатые регионы имеют более значительные поступления от налога на прибыль, не является повсеместным. то обстоятельство, что в ряде регионов, столь разных по своему вкладу в налоговый потенциал страны, налог на прибыль практически сведен к числу малозначимых, по крайней мере, симптоматично, и свидетельствует о необходимости внесения определенных корректировок в хозяйственную жизнь страны и в систему налогообложения прибыли.

немалую роль в неравномерности поступлений налога на прибыль организаций играет и сама структура «построения налога на прибыль»: до 2005 г. нормативы распределения налога между федеральным, региональным и местными бюджетами ежегодно пересматривались, в связи с чем изменялся и удельный вес налога на прибыль, поступающего в территориальные бюджеты.

из представленных в таблице 2 данных видно, что в течение нескольких лет происходит смещение приоритетов относительно поступления налога на прибыль с регионального на федеральный уровень. в 2005 г. у местных бюджетов полностью отобрали дополнительный доходный источник в виде налога на прибыль (зачисляемого по ставке 2%), и повысили за его счет ставку налога, зачисляемого в бюджеты субъектов до 17,5 % (против 17 % в 2004 г., т. е. на 0,5 процентных пункта) и в федеральный бюджет до 6,5 % (против 5 % в 2004 г., т. е. на 1,5 процентных пункта). однако теперь, когда перед муниципалитетами стоит острая проблема нехватки бюджетных средств для

93

исполнения своих расходных полномочий, вопрос о перераспределении налога на прибыль приобретает особую актуальность.

Таблица 2

Поступления налога на прибыль организаций в 2001–2006 гг.31

Федеральным законодательством не предусматривается установление нормативов распределения поступлений налога на прибыль между субъектами рФ и местными бюджетами. данное полномочие предоставлено органам государственной власти субъектов рФ и направлено на реализацию их полномочий в части выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

в целях адаптации всех уровней власти к новой системе межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления Федеральным законом от 27.12.2005 № 198-Фз на переходный период 2006–2008 гг. были значительно расширены права органов государственной власти субъектов

31 ЗудинаЕ.М.оролиналоганаприбыльорганизаций вдоходахтерриториальныхбюджетов // налоги и налогообложение. 2008. № 4.

94

рФ в части межбюджетного регулирования. субъектам рФ предоставлено правозаменятьпосогласованиюсмуниципальнымиобразованиямидотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов) дополнительными (дифференцированными)нормативамиотчисленийнетолькоотналоганадоходыфизическихлиц, но и от любых других федеральных, региональных налогов и сборов, поступающих в региональный бюджет (ст. 137 и 138 бк рФ).

в 2007 г. только 7 регионов установили дифференцированные нормативы отчислений от налога на прибыль организаций в счет замены финансовой помощи муниципальным образованиям.

основными причинами в целом незначительной сферы применения данного механизма межбюджетного регулирования являются: недостаточность собственных налоговых доходов субъектов рФ, «трудности» согласования с муниципальными образованиями, отсутствие достаточной информации по налоговой базе для исчисления конкретного налога, «боязнь» муниципалитетов лишиться гарантированной дотации.

введение дифференцированных нормативов сдерживается и недостатками их использования в качестве инструмента межбюджетного регулирования. Постоянное перераспределение бюджетных доходов путем дифференциации нормативов отчислений от любых налоговых доходов и сборов в определенной мере означает восстановление системы «регулирующих доходов» и смешение доходов местных бюджетов, что может привести к снижению прозрачности и объективности выравнивания. тем самым будет снижена заинтересованность дотационных муниципальных образований к созданию на своей территории условий для экономического роста.

реформирование межбюджетных отношений, начатое в 2004 г. и законодательно закрепленное Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-Фз «о внесении изменений в бюджетный кодекс российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», которым были прописаны статьи, раскрывающие механизм функционирования федеральных фондов финансовой поддержки, получило дальнейшее совершенствование в 2007 г. внесенные изменения в главу 16 «межбюджетные трансферты» Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Фз «о внесении изменений в бюджетный кодекс российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством российской Федерации отдельных законодательных актов российской Федерации» детализировали межбюджетные отношения в части дотационности местных бюджетов. целью указанных изменений являлось повышение заинтересованности органов местного самоуправления в формировании собственной доходной базы.

95

всложившейся ситуации необходимо, прежде всего, обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов и местного самоуправления принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов российской Федерации и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

вцеляхрасширениявозможностейфедеральногобюджетаповыравниваниюбюджетнойобеспеченностирегионов,начинаяс1999г.,налоги,уплачиваемые ранее по месту осуществления деятельности предприятий и организаций, зачисляются в федеральный бюджет по месту регистрации головных организаций – крупнейших налогоплательщиков. на самом деле именно поступления от крупнейших налогоплательщиков, являющихся в большинстве своем градообразующими предприятиями, служат основой для формирования доходов территориальных бюджетов. данная мера лишила субъекты реальных «собственных» доходов, а последующее распределение из ФФПр лишает заинтересованности в наращивании налогового потенциала.

резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности требуют дифференцированного подхода к установлению нормативов распределения регулирующих налогов между бюджетами. Формируемая система межбюджетных отношенийдолжнабазироватьсянапринциперавноправия,согласованности интересов и взаимной ответственности ее участников, в указанных условиях недопустимо применение для отдельных субъектов российской Федерации особого порядка формирования доходов и предоставления финансовой помощи.

результатом должно стать развитие экономического потенциала регионов

истраны в целом, достижение компромисса между органами власти разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджетных полномочий и ответственности, а также бюджетного регулирования, обеспечивающего оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней. межбюджетные отношения должны стимулировать повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы россии, выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных конституцией рФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно

96

осуществляться из бюджетов всех уровней, создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

внастоящее время, так же как и в начале периода реформирования межбюджетных отношений, основной проблемой в предоставлении финансовой помощи регионам остается ее субъективность и наличие достаточно высокой доли неформализованных механизмов предоставления финансовой помощи регионам, а также отсутствие у последних достаточных стимулов для наращивания собственных доходов и сокращения расходов.

одним из основных недостатков предоставления финансовой помощи регионам является отсутствие заметного выравнивающего эффекта. в результате после выделения средств из федерального бюджета сохраняются огромные различия между субъектами рФ по уровню бюджетных доходов на душу населения, даже с учетом прожиточного минимума.

кроме того, выравнивание бюджетных доходов до одного и того же среднего уровня становится объективно наказанием для тех субъектов рФ, которые лучше организовали использование имеющегося налогового потенциала территории, а потреблять бюджетных доходов после корректировки бюджетов с помощью трансфертов должен столько же, сколько и пассивные регионы.

централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете, наличие значительных встречных финансовых потоков между бюджетами различных уровней, дефицит региональных бюджетов – все это лишает органы государственного управления субъектов рФ возможности самостоятельно решать жизненно важные для регионов проблемы.

реализация конституционных гарантий самостоятельности во многом зависит от закрепления в законодательстве достаточных и стабильных собственных источников доходов региональных бюджетов, поскольку только в отношении собственных доходов органы государственной власти обладают реальными полномочиями по установлению и взиманию. результатом должно стать существенное сокращение количества дотационных территорий за счет повышения ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в развитии собственного налогового потенциала, а также сужение сферы перераспределительных процессов в межбюджетных отношениях.

входе реализации дальнейших этапов реформы следует добиваться совершенствования межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях в целях не только выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов одного статуса, но и стимулирования социально-экономического развития тех муниципальных образований, кото-

97

рые финансируют капитальные вложения, сохраняют существующую сеть территориальной инфраструктуры для населения.

необходимо отметить, что в целом при совершенствовании межбюджетных отношений органам публичной власти необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала территории является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между расходами бюджета и объемом получаемых дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Привведенииновациивреформированиеместногосамоуправленияиего финансовых основ на территории региона необходимо также учитывать, что итогом усилий субъекта рФ по реализации реформы общих принципов организации местного самоуправления в рФ должно стать формирование муниципальных образований со своими бюджетами и расходными полномочиями в максимально возможной степени по месту проживания населения, в интересах которого предоставляются бюджетные услуги, так как органы власти на местах лучше знают потребности различных социальных слоев и групп населения подведомственной территории.

3.2. рАСПреДеЛенИе ДоХоДнЫХ ПоЛноМочИЙ БЮДЖетов рАЗнЫХ УровнеЙ

одним из важнейших принципов организации бюджетной системы является принцип сбалансированности, который предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. в настоящее время этот принцип практически не реализуется, поэтому достаточно остро стоит проблема приведения в соответствие доходной и расходной частей субфедеральных бюджетов, требующая изменений, направленных на повышение самостоятельности и ответственности регионов, на наращивание налогового потенциала региональных бюджетов.

самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. к источникам доходов бюджетов относятся: закрепленные налоговым кодексом рФ доходные источники для каждого уровня бюджета, отчисления от налоговых источников других уровней, дотации, субвенции, трансферты, бюджетные ссуды и заемные средства, средства по взаимным расчетам и неналоговые доходы.

в обеспечении доходной базы бюджетов различных уровней особенно важна роль налогов, хотя они и не являются единственными источниками доходов бюджетов. налоговые источники в консолидированном бюджете

98

россии 2000 г. занимали 56,5 % всех доходов, следует отметить, что в последние годы наметилась тенденция снижения удельного веса налогов в доходах федерального бюджета – с 67 % в 2004 г. до 57 % в 2006 г.32. в бюджетах субъектов рФ налоговые доходы составляют гораздо меньшую долю, а в некоторых регионах даже занимают второе место в общем объеме доходов после безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней.

условием эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма является четкое разграничение расходных и доходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы и наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий функциями с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт потребления государственных услуг. разграничение бюджетных полномочий – это, по существу, основа управления государственными и муниципальными финансами.

в бюджетном кодексе рФ на необходимость разграничения бюджетных доходов по уровням бюджетной системы указывают два принципа: принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов (полностью или частично) за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения, однако в реальной практике этот принцип трансформирован в принцип расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.

Принцип самостоятельности бюджетов сводится главным образом к праву законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов. самодостаточность бюджетов как непременное условие реализации этого принципа не принимается во внимание.

разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти и управления различных уровней должно базироваться на следующих принципах.

стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающих заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий.

32 рассчитано по данным федеральных законов об исполнении федерального бюджета за соответствующие периоды.

99

собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая наращивание бюджетной обеспеченности регионов.

обеспечение единого налогового пространства – налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг.

каждому субъекту рФ должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от региональных условий) отчислений от налогов при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности.

Часть доходов от регулирующих налогов должна распределяться между местнымибюджетаминаосновеформализованныхметодик(почисленности населения, бюджетной обеспеченности и т. д.), учитывающих региональные и местные особенности.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии.

Стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется налоговый источник и полномочия по его регулированию.

Экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти.

Территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений.

Равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных доходов.

Социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти.

Бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

100