Бюджетная политика региональный аспект

исследование налогового потенциала имеет немаловажное значение с той точки зрения, что его величина позволяет оценить перспективы тех или иных экономических реформ и изменений в финансовом, налоговом и бюджетном законодательстве.

оценка налоговой нагрузки в регионе важна, поскольку она характеризует объективность складывающегося баланса финансовых потоков (полнота использования налогового потенциала в регионе определяет степень зависимости региональных бюджетов от помощи федерального бюджета). кроме того, от налоговой нагрузки зависит возможность увеличения сбора налоговых поступлений в будущем (чем более полно используется налоговый потенциал, тем менее вероятен рост собираемых налогов).

собираемость налоговых поступлений является одним из показателей полноты использования налогового потенциала регионов и может характеризоваться как выполнением плана по сбору налогов, так и долей прироста налоговой недоимки в начисленных налогах. на перспективы изменения собираемости налогов, кроме экономической ситуации, влияет также структура налоговых поступлений в регионе: чем более она диверсифицирована как по видам налогов, так и по отраслям, тем выше устойчивость налоговых платежей.

регулирующий потенциал налоговой системы подразумевает возможности влияния на ход и тенденции развития национальной экономики. можно выделить следующие составляющие регулирующего потенциала налогообложения:

–инвестиционный потенциал налоговой системы, определяемый теми ее структурными элементами, которые позволяют изменять (повышать или понижать) темпы и объемы инвестиций в национальную экономику в целом;

–региональный потенциал налоговой системы, представляющий собой совокупность возможностей влияния на экономическое развитие отдельных регионов страны, распределяя и перераспределяя между ними финансовые ресурсы, полученные в виде налоговых платежей.

существует тесная взаимосвязь между реализацией экономической и фискальной функций налоговой системы, природа которой заключается в том, чтодляобеспечениянеобходимыхтемповэкономическогоразвития,какправило, необходима мобилизация налогового режима и усиление стимулирующих факторов, что означает ослабление фискальной позиции государства, и обратная зависимость.

степень использования налогового потенциала имеет огромное значение для перспектив изменения финансового положения в регионе, однако ее оценка представляет собой определенную сложность, прежде всего, из-за отсутствияадекватногопоказателя,характеризующегоналогооблагаемуюбазу.

151

теоретически ее мог бы отражать объем врП. доля налоговых поступлений в валовом продукте является общепризнанным показателем, отражающим различия между территориями в налоговой нагрузке.

использование показателя врП как основного критерия сталкивается с целым рядом проблем – налоговая нагрузка на врП зависит от его структуры, данные по этому показателю поступают недостаточно оперативно, есть сомнения в достоверности расчетов, так как при его формировании не учитывается теневой оборот и реальные денежные доходы населения. для оценки налоговой нагрузки можно использовать также объем промышленного производства, прибыль, заработную плату, которые точнее врП.

основной задачей государства в области налоговой политики, после обеспечения бюджетов всех уровней доходными источниками, должно являться создание благоприятного налогового климата для роста уровня и эффективности производства и инвестиций, увеличения доходов и занятости населения, что в конечном итоге приведет к наращиванию налогового потенциала.

конкурентоспособность национальной экономики зависит от ряда факторов, среди которых, прежде всего, следует выделить состояние основных фондов. низкий уровень технического вооружения труда, изношенность парка оборудования являются одной из основных проблем современной российской экономики. соответственно, одна из основных задач экономической политики Правительства российской Федерации состоит в налоговом стимулировании расширенного воспроизводства основных фондов и технологической модернизации производства, в повышении инвестиционной привлекательности обрабатывающих отраслей промышленности.

вэтой связи перед государством неизбежно возникает проблема поиска

ивыбора форм и методов воздействия на развитие инвестиционной активности и формирование инвестиционных ресурсов предприятий. с помощью системы налогообложения государство влияет на объем финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении предприятий, которые могут быть распределены между акционерами (учредителями) и (или) использованы как инвестиции в форме капитальных вложений в основной капитал и в форме финансовых вложений в ценные бумаги.

налоговый механизм регулирования инвестиционной деятельности призван обеспечивать равновесие между фискальной и регулирующей функциями налогов, проявляясь в различных формах: специальные налоговые режимы (в форме соглашения о разделе продукции), изменение срока уплаты налога (в форме предоставления инвестиционного налогового кредита), налоговые льготы, связанные со стимулированием инвестиций в основной капитал и научно-технические разработки (налоговые стимулы инвестиционной активности).

152

сложившаяся в российской экономике структура финансовых ресурсов, инвестируемых в основной капитал, характеризуется отставанием доли собственных средств хозяйствующих субъектов от доли привлеченных средств. в составе привлеченных средств доля заемных средств, включая банковские кредиты, остается незначительной – в диапазоне 9–15 %. в западных странах после восстановления национальной экономики, разрушенной во время второй мировой войны, роль внутренних источников (амортизация, нераспределенная прибыль) была довольно значительной: ФрГ – 55 %, велико- британия–62%,сШа – 65%(1958–1962).Причемвструктуресобственных средств амортизация существенно преобладала в ФрГ и сШа. в современной россии доля амортизации и прибыли в структуре финансирования инвестиций в основной капитал составляет 41–42,5 % (2000–2006), причем, начиная с 2002 г. значение амортизации опережает значение прибыли.

Таблица 13

Структура инвестиций в основной капитал по источникам финансирования (в % к итогу)47

анализ данных таблицы 13 показывает, что доля прибыли чуть ниже удельного веса амортизационных отчислений в структуре собственных

47 Дадашев А. З. Формирование налогового механизма стимулирования инвестиций в основной капитал // бухгалтерский учет в издательстве и полиграфии. 2008. № 2.

153

средств, использованных в качестве инвестиций в основной капитал. Это означает, что в собственных ресурсах организаций, используемых на инвестиционные цели, преобладают (начиная с 2002 г.) средства, предназначенные не для накопления основного капитала, а для возмещения физически изношенных основных фондов, хотя финансовые возможности у организаций значительно возросли. в определенной мере этому способствовало снижение ставки ндс и есн в 2004–2005 гг., что, в свою очередь, спровоцировало скачкообразный рост масштабов утечки капитала из россии. анализ показывает, что, несмотря на возросшие возможности, в основной капитал инвестируется всего 20–22 % прибыли в экономике на протяжении 2000–2006 гг.

Таблица 14

Динамика прибыли и инвестиций в основной капитал в 2000 – 2006 гг.48

48 Дадашев А.З. Формирование налогового механизма стимулирования инвестиций в основной капитал.

154

Проведенный анализ выявил неочевидность связи между отменой инвестиционной льготы по налогу на прибыль с 01.01.2002 и снижением инвестиционной активности в последующие годы. в 2001 г., предшествовавшем отмене инвестиционной налоговой льготы, рост инвестиций в основной капитал был обусловлен фактором «последнего шанса» в использовании льгот по налогу на прибыль (соответствующий закон был принят в июле 2001 г. и подписан Президентом рФ 06.08.2001).

в связи с этим значение прибыли, использованной для инвестиций в основной капитал, снизилось: имели место спад в абсолютном объеме в 2002 г. и спад в относительном выражении (по удельному весу) в 2003 г. в последующие годы (2004 – 2006) удельное значение прибыли стало увеличиваться, хотя такой рост нельзя назвать устойчивым.

Таблица 15

налоговая поддержка инвестиций в основной капитал организаций в 2006 г.49

49 Дадашев А.З. Формирование налогового механизма стимулирования инвестиций в основной капитал.

155

общая сумма льгот по налогу на прибыль в 2006 г. составила 58011,1 млн руб., что менее 0,9 % налоговой базы, или около 6,3 % прибыли, инвестированной организациями в основной капитал.

наиболее существенная инвестиционная поддержка оказывается путем освобождения от уплаты ндс оборудования, ввозимого зарубежными партнерами (соучредителями) в качестве доли (пая) уставного (складочного) капитала российских организаций, а также оборудования, аналоги которого не производятся в российской Федерации (перечень такого оборудования устанавливается Правительством рФ). Потребность в производственных инвестициях была таким образом уменьшена в 2006 г. на 616879,5 млн руб., или на 13,5 % объема инвестиций в основной капитал.

на современном этапе развития российской экономики, когда долгосрочные банковские кредиты остаются малодоступными, а самофинансирование выступает одной из важнейших форм финансового обеспечения инвестиционной деятельности организаций, принципиально важно стимулировать активное использование внутренних источников собственных средств в качестве основных источников расширенного воспроизводства основного капитала налоговыми методами.

впоследниегодыпроизошладифференциацияотраслейпопривлекательности инвестиций. в отраслях по добыче полезных ископаемых, металлургической, нефтехимической, пищевой, а также в торговле и общественном питании частный капитал вполне обеспечивает приток необходимых инвестиций. в отрасли с высокой степенью износа основных фондов и длительным сроком окупаемости капитальных вложений (машиностроение, легкая промышленность и др.) инвесторы не рискуют вкладывать средства, даже несмотря на имеющиеся возможности, а предпочитают отрасли с быстрым оборотом средств либо вывоз финансовых ресурсов. в сложившейся ситуации необходима более активная роль государства в создании налогового механизма перелива денежного капитала в отрасли с низкой рентабельностью, и в первую очередь в обрабатывающие производства, выпускающие товары с более высокой добавленной стоимостью.

исходя из анализа структуры налогового потенциала и факторов, оказывающих на него влияние, можно определить следующие основные пути увеличения налоговой базы региона.

1. оздоровление экономики предприятий, стабилизация их финансового состояния, которые могут быть достигнуты посредством проведения реструктуризации налоговой задолженности, стимулирования инвестиций в обновление и расширение производственной базы, погашения задолженности бюджетов всех уровней перед налогоплательщиками – исполнителями

156

государственного и муниципального заказа. стабилизация финансового состояния приведет к росту числа прибыльных предприятий, а следовательно,

ик увеличению налоговых отчислений.

2.создание условий для расширения малого бизнеса и создание специальных налоговых условий для частного бизнеса, налоги от которого в развитых странах достигают 40 % доходов бюджетов.

3.усиление стимулирующей функции налогов путем переноса основной налоговой нагрузки с налогов на фонд оплаты труда на налоги, уплачиваемыесчистойприбыли,увеличениецелевойфункцииналогов,созданиепрозрачных бюджетов, формирование в сознании налогоплательщиков желания платить налоги, а не скрываться. безусловно, что данные мероприятия не принесут мгновенных результатов, но в перспективе приведут к тому, что почетнее станет платить законодательно установленные налоги. однако этого не произойдет до тех пор, пока каждый налогоплательщик не будет уверен, что его перечисления будут направлены действительно на заявленные цели,

ане потеряются в общей массе бюджетных доходов.

4.создание благоприятных условий для инвесторов.

5.совершенствование действующего налогового законодательства, в части его упрощения, а также устранение противоречий между различными законодательными и нормативными актами.

6.улучшение собираемости налогов, в том числе за счет повышения эффективности работы налоговых органов.

7.ужесточение контроля над предприятиями-экспортерами, предотвращение схем ухода от налогов, необоснованного возмещения ндс по «фиктивным» экспортным операциям.

8.укрепление налоговой дисциплины налогоплательщиков. для этого необходимо активизировать работу налоговых органов по вытеснению бартерных расчетов между предприятиями, неуклонно вести борьбу с экономическими преступлениями, уклонением от налогов, теневой деятельностью.

следует отметить, что каждое из названных выше направлений увеличения налоговой базы включает целый комплекс проблем, решая которые можно добиться расширения налогового потенциала региона и повышения эффективности его использования

рациональное использование налогового стимулирования инвестиций открывает возможность устойчивого экономического развития регионов и россии в целом.

157

4.3. ПерСПеКтИвЫ рАЗвИтИЯ МУнИЦИПАЛЬнЫХ ФИнАнСов в УСЛовИЯХ реФорМЫ МеСтноГо САМоУПрАвЛенИЯ

как уже отмечалось ранее, в 2000–2005 гг. в российской Федерации началось осуществление фундаментальных реформ в области бюджетной децентрализации. важнейшим шагом стал запрет на передачу нижестоящим уровнямвластитакназываемыхнефинансируемыхмандатов,т.е.расходных обязательств, возникших по решению вышестоящих властей, но не подкрепленных передачей адекватного финансового обеспечения. каждое расходное полномочие включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансовое обеспечение, непосредственное предоставление общественных услуг или оплату их предоставления небюджетными организациями. распределение указанных трех типов полномочий между уровнями власти определяет природу межбюджетных отношений. если региональные иместныевластипринимаютрешения,возлагающиенанихдополнительные расходные обязательства (нормативно-правовое регулирование), они сами должны обеспечить финансовую сторону исполнения этих решений за счет собственных бюджетов, не перекладывая соответствующее обязательство на федеральныйбюджет.точнотакже,еслицентральныевластиустанавливают размер социальных пособий, которые выплачиваются получателям из региональных или местных бюджетов, они должны выделить соответствующие дополнительные средства, передать их в нижестоящие бюджеты и проконтролировать, чтобы пособия выплачивались в установленном объеме. если федеральный закон передает полномочия по установлению пособий регионам, последние сами определяют размеры пособий, исходя из возможностей своих бюджетов. Применительно к услугам роль федерального центра может заключаться в установлении стандартов качества, тогда как конкретные объемы финансирования соответствующих услуг будут устанавливать сами регионы.

реформа межбюджетных отношений предполагала необходимость внесения соответствующих поправок в многочисленные отраслевые законы. Первым шагом реформы стало четкое закрепление расходных полномочий, определение финансовой ответственности каждого уровня власти за принимаемые решения, а также отмена нефинансируемых обязательств. для этого потребовалось пересмотреть и исправить почти двести законодательных актов, которыми регламентировалось выполнение и финансирование функций на всех уровнях власти. на втором этапе предполагалось закрепить за каждым уровнем власти достаточные источники дохода, позволяющие финансировать расходные обязательства, установленные на первом этапе.

158

к сожалению, единственное, что было сделано в этом отношении – это законодательное закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты. реальных доходных полномочий нижестоящим уровням власти передано не было.

за реформой межбюджетных отношений последовала реформа местного самоуправления. в новой системе местного самоуправления различают четыре типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, причем за муниципальными образованиями каждого типа закреплены собственные вопросы местного значения. Эти вопросы теперь не связаны с содержанием муниципальных учреждений,таких,какшколы,больницыит.д.,асформулированыкактребования обеспечить организации предоставление соответствующих услуг или непосредственно обеспечить их предоставление. таким образом, если в муниципалитете отсутствует учреждение, предоставляющее те или иные услуги, муниципальные власти обязаны позаботиться об альтернативных путях их предоставления, например, договорившись с другим муниципалитетом или заказав соответствующие услуги у частного подрядчика. иными словами, местные власти обязаны расходовать средства на выполнение функций или оказание публичных услуг, а не на содержание того или иного учреждения.

согласно новому закону о местном самоуправлении, местные власти вправерешатьиныевопросы,невошедшиевустановленныйзакономсписок вопросов местного значения для муниципалитетов соответствующего типа, только в том случае, если у них есть для этого собственные средства. новый закон более четко определил разграничение полномочий между региональными и муниципальными властями, однако реализация его положений по-прежнему таит в себе угрозу, поскольку из нового разграничения полномочий вытекает необходимость нового перераспределения собственности между уровнями власти. к сожалению, власти нередко рассматривают общественную собственность как источник доходов, а новый закон содержит положения, которые могут быть интерпретированы как требование приватизировать активы, обеспечивающие доход. Положения закона предусматривают, что муниципалитетам может быть делегировано исполнение отдельных государственных полномочий, однако финансовое обеспечение таких полномочий можетосуществлятьсятолькозасчетпредоставляемыхместнымбюджетам субвенций из соответствующего вышестоящего бюджета. Это положение является едва ли не основным достижением реформы с точки зрения устранения проблемы не финансируемых мандатов.

следует отметить, что неизбежным итогом целевого финансирования наведенных расходов («мандатов») является централизация ресурсов местного уровняврегиональныхбюджетах.однаизважнейшихфункцийгосударства,

159

которая должна финансироваться за счет целевых трансфертов, передаваемых на местный уровень, – обеспечение школьного образования. в результате такой централизации свобода местных властей самостоятельно решать, начторасходоватьбюджетныесредства,существенносокращается,поскольку львиная доля средств передается им в форме целевых трансфертов.

таким образом, в современных условиях развитие муниципальных финансов предопределяется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели «управления результатами» на всех уровнях бюджетной системы и призваны повысить ответственность местных органов власти в бюджетной сфере.

однако незавершенность процесса разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы ставит перед муниципалитетами новые проблемы. развитие федерального законодательства, по сути, привело к размыванию четкости разграничения расходных обязательств по типам муниципальных образований. например, на уровень муниципальных районов перешли такие вопросы местного значения, как организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. в большинстве этих вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением невозможно. более того, на федеральном уровне установлено и право органов местного самоуправления на реализацию полномочий, которые напрямую не могут быть отнесены к вопросам местного значения (совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и т. п.).

Продолжающийся процесс разграничения полномочий практически превращает провозглашенный закрытый перечень этих вопросов в открытый. Это проявляется в том, что местные власти всех типов муниципальных образований могут и должны принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям, прежде всего в социальной сфере. иными словами, разные уровни публичной власти теперь могут решать неопределенный круг одних и тех же вопросов. на наш взгляд, это означает девальвацию концепции четкого разграничения зон ответственности и финансирования, что повышает риски возврата к практике «нефинансируемых» федеральных мандатов. единственным фактом, который не позволяет полностью провести параллели с прежней моделью делегирования ответственности без полномочий, является наличие в федеральном за-

160