Бюджетная политика региональный аспект

сударственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам ведения субъектов рФ;

–принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, а также заключения субъектом российской Федерации (от имени субъекта российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона «об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации»;

–заключения от имени субъекта рФ договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта рФ;

–принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта рФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта рФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных кодексом рФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов рФ;

–принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов российской Федерации переданных им полномочий российской Федерации.

расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

–принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

–принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

–заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

таким образом, в настоящее время в бюджетном законодательстве отсутствуетединыйнормативный акт,устанавливающий конкретныеперечнирасходных обязательств всех уровней бюджетной системы; отдельные перечни бюджетных расходов определены в различных законодательных актах, что, по сути, привело к размыванию четкости разграничения расходных обязательств между различными уровнями бюджетной системы.

121

3.4. АнАЛИЗ СтрУКтУрЫ СУБФеДерАЛЬнЫХ БЮДЖетов

Прежде чем анализировать структуру субфедеральных бюджетов, следуя логике исследования, необходимо рассмотреть межбюджетные отношения федерального и субфедеральных бюджетов.

в целом абсолютные показатели доходов и расходов федерального бюджета россии с 2000 по 2006 гг. имеют устойчивую тенденцию роста, которая вызвана, в первую очередь, процессами, происходящими в национальной экономике страны (рис. 1).

доходы,всего расходывсего межбюджетные трансферты

рис. 1. структура федерального бюджета в 2000–2006 гг., млн руб.36

следует отметить, что, несмотря на рост абсолютных показателей, динамика удельного веса межбюджетных трансфертов в доходах федерального бюджета в последние годы имеет нестабильный характер – если до 2003 г. наблюдалась устойчивая тенденция роста доли межбюджетных трансфертов в доходах федерального бюджета – с 8,94 % в 2000 г. до 30,79 % в 2003 г., то, начиная с 2003 г., наметилась тенденция снижения доли межбюджетных трансфертов – до 23,87 % в 2006 г. (рис. 2).

36 рассчитано по данным федеральных законов об исполнении федерального бюджета за соответствующие периоды.

122

рис. 3. удельный вес межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета, %

37 рассчитано по данным федеральных законов об исполнении федерального бюджета за соответствующие периоды.

123

свидетельствует о том, что финансовая помощь бюджетам других уровней и внебюджетным фондам продолжает оставаться одной из существенных статей расходов федерального бюджета, при этом одной из причин такого роста, начавшегося в 2003 г., является предоставление финансовой помощи внебюджетным фондам из федерального бюджета.

общий объем межбюджетных трансфертов за рассматриваемый период увеличился с 101,21 млрд руб. в 2000 г. до 1 498,91 млрд руб. в 2006 г., объем финансовой помощи другим уровням бюджетной системы из федерального бюджета возрос с 101,19 млрд руб. в 2000 г. до 414,39 млрд руб. в 2006 г. (табл. 3).

наглядно динамика межбюджетных трансфертов федерального бюджета представлена на рис. 4.

124

значительное изменение структуры финансовой помощи регионам из федерального бюджета произошло вследствие снижения объема взаимных расчетов между бюджетами и уменьшением бюджетных ссуд. как известно, бюджетные ссуды предоставляются регионам на покрытие бюджетного дефицита, но их непогашенный остаток фактически представляет собой элемент финансовой помощи.

современное состояние межбюджетных отношений в россии определяется рядом моментов, в частности причинами дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, критериями и методами ее выравнивания. даже в группе обеспеченных регионов дифференциация по объему врП на душу населения составляет более 4 раз, а в группе наименее обеспеченных регионов – почти 3 раза. разница по указанному показателю между наиболее и наименее обеспеченными регионами превышает 20 раз38.

основнымипричинамиогромныхразличийвбюджетнойобеспеченности субъектов Федерации являются: уровень экономического развития регионов, степень их обеспеченности природными ресурсами, различная структура

38 Богов Х. М. развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста.

125

экономики регионов, определяющая разный налоговый потенциал, неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов.

наряду с показателем врП на душу населения для правильной организации межбюджетных отношений большое значение имеет соотношение средней по региону начисленной заработной платы к прожиточному минимуму. данный показатель не только отражает уровень жизни в конкретном регионе, но и потребности его жителей в бюджетных услугах. Чем ниже отношение заработной платы к прожиточному минимуму, тем выше потребности

вбюджетных услугах у жителей региона, поскольку в таких условиях они оказываются неспособными осуществлять значительный объем расходов за счетсобственныхдоходов.всвоюочередь,этопредполагаетувеличениефинансовой помощи конкретному региону и, соответственно, интенсификацию межбюджетныхотношений.низкоесоотношениемеждусреднейзаработной платой и прожиточным минимумом в целом характерно для дотационных регионов. их жители вследствие невысоких доходов пользуются значительным объемом общественных услуг. Это, в частности, относится к калмыкии, карачаево-Черкесии, северной осетии – алании, тыве, марий Эл, мордовии, ивановской области. в то же время низкое отношение заработной платы к прожиточному минимуму наблюдается в саратовской и ульяновской областях, Приморском крае. высокое отношение заработной платы к прожиточному минимуму отмечается в основном в экспортно ориентированных регионах: Ханты-мансийском и ямало-ненецком автономных округах, башкортостане, а также в г. москве и свердловской области. отсутствие эффективной политики в сфере заработной платы обусловливает увеличение объема услуг, предоставляемых государственной властью и муниципальными образованиями за счет бюджетных источников.

дифференциация регионов по показателю врП на душу населения не совпадает с их различиями по налоговому доходу на душу населения. Это связано с разной степенью концентрации в регионах как природных ресурсов,такинаселения.весьмазаметнадифференциациярегионовподолесобственных доходов в общем объеме бюджетных доходов.

вбольшинстве развитых стран самой крупной статьей доходов государственного бюджета является подоходный налог с населения. наибольшую долювобщейсумменалоговыхпоступленийподоходныйналогсоставляетв дании – более 50 %, в других странах этот показатель колеблется в пределах 25–35 %. в российской Федерации доля налога на доходы физических лиц

вструктуре доходов и общих налоговых поступлениях консолидированного бюджета значительно меньше (табл. 4)39. вместе с тем поступления данного

39 Синельников-МурылевС.,БаткибековС.,КадочниковП.,НекипеловД.оценкарезуль-

татов реформы подоходного налога в российской Федерации // http://www.iet.ru/papers/52/ index.htm.

126

налога являются одним из основных доходных источников региональных и местных бюджетов.

Таблица 4

Доля нДФЛ в структуре доходов и общих налоговых поступлениях консолидированного бюджета рФ40

в структуре денежных доходов населения российской Федерации заработная плата составляет более 60 %. в 2000–2007 гг. ее динамика сохраняла устойчивую тенденцию к росту (табл. 5).

Таблица 5

Динамика заработной платы в рФ в 2000–2007 гг.41

одновременно с устойчивой тенденцией роста заработной платы усилились межотраслевые различия в доходах населения.

так, в 2007 г. по сравнению со среднемесячной начисленной заработной платой в российской Федерации (13527 руб.) самая низкая заработная плата выплачивалась в сельском хозяйстве (6128 руб.), легкой промышленности (текстильное и швейное производство – 6387 руб., производство кожи, изделий из кожи и производство обуви – 7064 руб.), розничной торговле (8668

40Финансы россии. 2004: стат. сб. м.: росстат, 2004.

41там же.

127

руб.), образовании (8788 руб.). значительно превышает средний показатель заработная плата работников финансовой сферы (3506 руб.), а также добывающих отраслей экономики (добыча топливно-энергетических полезных ископаемых – 33366 руб.) и переработки нефтепродуктов (30510 руб.).

в российской Федерации сложилась беспрецедентная в мировой практике социально-экономическая асимметрия. если для стран европейского союза асимметрия по показателю валового регионального продукта на душу населениясоставляетпримерно4–4,5раза,товроссии–44,8раза(поитогам 2006 г. без учета автономных округов).

несмотрянато,чтомежрегиональнаядифференциацияпоуровнюжизни к 2006 г. несколько снизилась, по важнейшим показателям между субъектами Федерации сохранились существенные различия42 (табл. 6).

Таблица 6

Соотношение между максимальным и минимальным значением отдельных показателей

в2007г.межрегиональныеразличиявсреднедушевыхдоходахнаселения составили 8,4 раза: минимальные – в республике ингушетия (4122,6 руб.), максимальные – в москве (34585 руб.).

Что касается заработной платы, то в 2007 г. значительно превысила среднийпоказательпороссийскойФедерации(13527руб.)заработнаяплатаврегионах, богатых углеводородами и прочими сырьевыми ресурсами: в ямало-

42 Бадмаев С.Х. налог на доходы физических лиц в формировании доходов регионального бюджета // налоговая политика и практика. 2008. № 5.

128

ненецком (37366,3 руб.), ненецком (34401,9 руб.), Ханты-мансийском (32287,7 руб.) автономных округах.

Почти вдвое меньше средней по стране была заработная плата в регионах, в структуре врП которых преобладает сельское хозяйство (преимущественно регионы, входящие в Южный федеральный округ): в республике дагестан (5663,6 руб.), республике калмыкия (7070,5 руб.), кабардинобалкарской республике (7303,5 руб.), республике северная осетия – алания (7646,2 руб.), усть-ордынском бурятском ао (7706,7 руб.).

для оценки современного состояния межбюджетных отношений в россии, целесообразно проанализировать структуру субфедеральных бюджетов

ирассмотреть влияние финансовой помощи из федерального бюджета на формирование их доходной части, на примере двух субъектов Федерации – московской и ростовской областей на основании данных региональных законов об исполнении бюджетов (табл. 7).

Прежде чем анализировать структуру субфедеральных бюджетов необходимо отметить, что выбранные субъекты имеют различные характеристики, что обусловлено различиями как в географическом положении регионов, так

ив социально-экономическом положении.

кроме того, рассматриваемые субъект в своем составе имеют различное число муниципальных образований и различную долю городского населения, что также оказывает влияние на структуру межбюджетных потоков.

43 http://ru.wikipedia.org.

129

с 2006 г., в результате муниципальной реформы на территории московской области создано 378 муниципальных образований, из них 36 городских округов, 36 муниципальных районов, 114 городских поселений, 192 сельских.

всостав ростовской области входят 463 муниципальных образования, состоящих из 12 городских округов, 43 муниципальных районов, 18 городских поселений, 390 сельских поселений.

входе анализа данных отчетов об исполнении областных бюджетов44 установлено, что бюджет ростовской области за период с 2000 по 2007 гг. исполнялся преимущественно с профицитом (за исключением 2001, 2002 и 2007 гг.), в то время как бюджет московской области, начиная с 2001 г., является дефицитным:

Таблица 8

Динамика доходов и расходов бюджетов Московской и ростовской областей в 2000–2007 годах, млн руб.

наглядно динамика доходов и расходов бюджетов московской и ростовской областей представлена на рис. 5 и 6:

если рассматривать структуру безвозмездных перечислений в бюджеты субъектов и финансовой помощи, предоставляемой бюджетам других уровней (табл. 9), то нетрудно заметить, что ростовская область, в отличие от московской, является более дотационной.

44 здесь и далее анализ проводится на основании отчетов об исполнении бюджетов, утвержденных соответствующими региональными законами.

130