Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения. Курс лекций

Лекция 7. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов. Учет индивидуальных предписаний

Правительства России распоряжения, которое предусматривает с 2014 по 2016 годы поэтапное повышение заработной платы судьям на 30 % оклада в целях реализации программы «О статусе судей в Российской Федерации»1. В этом распоряжении в наличии все признаки нормативности: неперсонифицированность адресата; возможность неоднократного применения и действие независимо от исполнения. На учет в фондах нормативный акт будет взят еще и потому, что он принят на основании федерального закона, повышающего оклады судьям.

Предписание остается в системе законодательства как основание формирования всех иных конкретных положений. В другом примере — предписание о подписании соглашения является основанием для принятия актов о поставках оборудования, привлечении специалистов и регулирования других вопросов, связанных с передачей надлежащих объектов.

Подобные предписания индивидуального характера ранее находили закрепление в распоряжениях Совета Министров СССР и РСФСР, имеются они и в системе законодательства Российской Федерации. Работники, осуществляющие учет законодательства, считали, что индивидуальные предписания выполняют связующую роль между типичными нормативными предписаниями и индивидуальными. В любом случае они несут важную информационную нагрузку.

Рассмотрение предписаний индивидуального характера и их значение

всистеме нормативных правовых установлений дает повод затронуть вопрос о нормативном характере распоряжений правительства и опровергнуть распространенное в советской юридической литературе и нашедшее место в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» мнение о том, что распоряжения правительства (совета министров) не носят нормативного характера.

Впрежние времена возникновение этого мифа во многом объяснялось отсутствием опубликования официальных текстов в условиях административной системы. В распоряжениях, как правило, регламентировались важнейшие вопросы, связанные с экономикой, созданием новых промышленных предприятий, шахт, научных институтов, центров и т. п. Отсутствие

враспоряжениях одного из основных признаков нормативного правового акта — неконкретности адресата (субъект был персонифицирован) — давало этому определенное основание. В то же время в отдельных из них присутствовали другие признаки нормативности: возможность неоднократного

1 Куликов В. Доплата за мантию // Российская газета. 2014. 28 декабря.

81

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

применения и действия предписания независимо от исполнения. К ним, как нам представляется из многолетней практики учета законодательства, можно добавить и еще один — возможность дальнейшей конкретизации, то есть на основе данного положения могут приниматься нормативные установления в актах равной или низшей юридической силы.

Взащиту того, что предписания распоряжений носили нормативный характер, можно указать, что незначительная часть их текстов публиковалась в Собраниях действующего законодательства (СССР и РСФСР), имеющих гриф «для служебного пользования». Вряд ли ненормативные акты могли быть причастны к действующему законодательству.

Сам законодатель той поры неоднозначно регламентировал и трактовал этот вопрос. Так, в Конституции СССР (ст. 133) и РСФСР (ст. 127) постановления и распоряжения упоминаются как акты одинаковой юридической силы, и нет разграничения их по нормативности содержания.

Вполитико-правовом комментарии Конституции СССР говорится, что она, как и ранее действовавшая, не определяет различий между постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР1. Ошибочность момента конкретизации данного установления, на наш взгляд, в Законе «О Совете Министров СССР», предусматривавшим в ст. 31, что решения, носящие нормативный характер или имеющее важное народнохозяйственное значение, издаются в форме постановлений, а решения по определенным и текущим вопросам — в форме распоряжения. Заметим, что

вотношении распоряжений речь идет не об отрицании нормативности как таковой, а перечисляются вопросы, регулирование которых оформляется распоряжением. Разница в оформлении заключается еще и в том, что постановления подписывались Председателем и управляющим делами Совета Министров СССР, а распоряжения — только Председателем Совета Министров СССР (или его первым заместителем). Тем самым как бы обозначалась оперативность действий в отношении текущих вопросов.

Кэтим чертам следует добавить и отсутствие заголовков в распоряжениях тех лет как актах оперативной деятельности правительства.

Подобного разграничения в отношении подписи должностного лица нет в действующем Федеральном конституционном законе: постановления и распоряжения подписываются одним лицом (п. 5 ст. 23), тем самым как бы признавая равенство форм актов по их юридической природе.

1 Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М.: Политическая литература, 1982. С. 337.

82

Лекция 7. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов. Учет индивидуальных предписаний

На тех же позициях стоит Конституция 1993 г.: согласно ст. 115 однозначно толкуется равенство нормативного содержания постановлений и распоряжений. Следует признать: современное российское законодательство, как и вся правовая система, до сих пор переживает сложный процесс реформирования, в основе которого должно лежать всестороннее углубление познания правовой деятельности1.

В пользу данной позиции о нормативном характере правительственных распоряжений можно привести следующий дополнительный аргумент. Помещение, например, дефинитивных предписаний в распоряжения Правительства Российской Федерации2 подтверждает наш тезис об их нормативном характере и об осуществлении ими связующих функций. Ранее чисто теоретические рассуждения по этому вопросу не имели правовых последствий. В настоящее время иное понимание предполагает возникновение многих коллизий в правовой системе.

Прежде всего, это отражается на международно-правовых отношениях. Так, подписание седьмого дополнительного протокола к Уставу Всемирного почтового союза (как и многих других подобных документов) осуществлялось в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 15 сентября 2004 г. № 1212 р. В противном случае следовало бы признать, что в соответствии с ненормативным актом принимаются международные правовые нормы, которые затем входят в правовую систему Российской Федерации. Список коллизий можно продолжить: так, официальному опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации подлежат нормативные акты. Еще более нелепо считать, что в систему законодательства Российской Федерации входят и ненормативные акты.

Логическим выводом представленных суждений может быть законодательная инициатива по исключению положения о ненормативном характере распоряжений Правительства Российской Федерации из ч. 2 ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Еще более интересен вопрос: а чем предписания распоряжений Правительства Российской Федерации отличаются от распоряжений Президента Российской Федерации, кроме юридической силы? Точно так же многие из них не лишены индивидуального характера, вследствие чего

1 Баранов В. М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен / Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, юридико-политические, моральнопсихологические и практические проблемы. Н. Новгород, 2007. С. 31.

2 Апт Л. Ф. Дефиниции и право. М.: Академия, 2008. С. 25–35.

83

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

не всегда подвергаются официальному опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации. При этом в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» формулировка о ненормативном характере распоряжений присутствует, а в указах Президента Российской Федерации, касающихся правовой природы его актов, она отсутствует.

Подобные вопросы, связанные с правовой природой президентских распоряжений, возникли и у иностранных партнеров в ходе переговоров по Всемирной торговой организации (ВТО). Члены ВТО требовали разъяснений: «что такое распоряжение Президента Российской Федерации; какой статус они имеют в системе руководящих указаний российской власти, и как они соответствуют уже известным им формам введения новых норм права — законам, указам, постановлениям Правительства»1.

Сложностью правовой природы можно охарактеризовать и содержание распоряжения Президента Российской Федерации о создании нового структурного органа при Администрации Президента (АП) по мониторингу и анализу правоприменения в сфере предпринимательства. В распоряжении от 16 февраля 2016 г. содержатся индивидуальные предписания — о назначении главы рабочей группы по анализу правоприменения в бизнес-сфере, а также регламентирован состав и численность: 11 человек — 4 представителя бизнес-объединений (РСПП, ТПП, «Опора России» и «Деловая Россия») и представители 4 силовых ведомств (Генпрокуратура, СК, МВД и ФСБ) — первые замминистра или замминистра. От АП в группу войдут и два помощника Президента — отвечающий за экономику и глава государственного правового управления. Закреплен регламент проведения заседаний — не реже одного раза в квартал, полномочия рабочей группы: она сможет запрашивать информацию и материалы у подразделений АП, органов исполнительной власти Российской Федерации и регионов и органов местного самоуправления и приглашать должностных лиц на заседания. Функционал нового органа в документе не детализирован2.

Вопрос, могут ли индивидуальные правовые предписания иметь нормативный характер, отнюдь не праздный, так как установление этого факта имеет большое значение для опубликования (так как

1 Гущин Д., Нетреба П., Сапожков О. Обязательства длительного срока хранения // Коммерсантъ. 2011. 20 декабря. № 238. С. 6.

2 Сапожков О., Николаева Д., Хамраев Д. Силовые приглашают деловых // Коммерсантъ. 2016. 17 февраля.

84

Лекция 7. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов. Учет индивидуальных предписаний

правоприменительные акты не подлежат обязательному опубликованию), а также является критерием отбора предписаний для систематизации нормативных правовых актов. Так, сноски к отдельным текстам нормативных правовых актов Свода законов СССР; «статьи 2–4 не приводятся, как не содержащие норм, подлежащих включению в Свод законов СССР»1. Это означает, что отдельные нормативные положения Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве

вСССР по заранее оговоренным причинам не подлежали включению

вСвод. Для систематизированного собрания отбирают не просто нормативные предписания, а, как правило, те которые имеют постоянный характер. Так, не подлежат, как правило, включению в различные собрания, своды, сборники акты, предписания которых носят временный характер.

Вотдельных случаях наличие временных положений оговаривается: «В издания не включаются отдельные предписания, имеющие срок действия менее года и год».

Выделение в качестве самостоятельного вида индивидуальных предписаний лежит в иной плоскости. Индивидуальный означает отличный от других, то есть это нормативно-правовые предписания, отличные от большинства, которые широко изучены и описаны в юридической литературе. В качестве индивидуальных могут быть как нормативноправовые предписания, так и в эту категорию могу быть зачислены правоприменительные установления, например, «предоставить очередной отпуск государственному советнику отдела уголовного законодательства И. С. Петрову с 10 октября по 8 ноября 2012 г.».

Нахождение в системе законодательства предписаний индивидуального характера объясняется, на наш взгляд, присутствием в нем единичных понятий, которые также нуждаются в правовом закреплении и в дальнейшем регулировании. Например, широко известна правовая природа таких единичных понятий, как «Северный полюс», «озеро Байкал», «музей Эрмитаж», «музей-заповедник «Пушкинские горы» и другие. Сюда же можно отнести и институт законодательства из ранее приведенного примера.

Признаки, образующие содержание понятия, могут относиться к единичному явлению, предмету или их совокупности — классу предметов. Совокупность предметов, охватываемых понятием, воспринимается как его объем. Следовательно, понятие может быть единичным, если

1 Свод законов СССР. Т. 10. Разд.VII. М.: Известия, 1986. С. 7.

85

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

его объем ограничивается отдельным конкретным явлением (например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации либо общим1.

Индивидуальные нормативные предписания нельзя отождествлять с кон кретными установлениями.

Конкретных установлений множество в системе законодательства. Они присутствуют в федеральном и региональном правотворчестве, чего старалась избежать советская система законодательства. В данном изложении главной чертой конкретных установлений является то, что они обладают основными признаками нормативности и их правовая природа достаточно изучена. Под «конкретным» понимается сгущенное, уплотненное, сросшееся, представляющее собой философскую категорию, выражающую единство, целостность объекта во всем многообразии его связей и отношений2.

Исходя из существенных черт данного понятия, можно предположить, что индивидуальные предписания совпадают подчас с конкретными. С этой точки зрения интересна практика наличия в федеральных законах индивидуальных предписаний. Так, с 1994 по 1996 гг. принимались федеральные законы о материальном обеспечении членов семей погибших и умерших депутатов Государственной Думы. Текст их почти идентичен:

«Статья 1. Назначить каждому члену семьи погибшего депутата Государственной Ду мы Федерального Собрания Российской Федерации А. Д. Айздерзиса пособие в разме ре двукратной минимальной пенсии по старости. Круг членов семьи и сроки выплаты пособия определяются применительно к статьям 50 и 51 Закона РСФСР «О государст венных пенсиях в РСФСР».

Аналогичные условия выплаты пособия распространить на бывшую супругу погибшего. Статья 2. Финансирование расходов на выплату данного пособия производить

за счет бюджета.

Статья 3. Правительству Российской Федерации обеспечить медицинское обслу живание членов семьи А. Д. Айздердзиса»3.

1 Сырых В. М. Логические основания общей теории права. М.: Юстицинформ, 2004. Т. 2. С. 618.

2 Советская энциклопедия. М., 1982. С. 618.

3 СЗ РФ. 1994. № 9. Ст. 929.

86

Лекция 7. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов. Учет индивидуальных предписаний

Практика насчитывает девять федеральных законов: кроме приведенного, они были приняты в отношении семей или отдельных членов семей В. С. Мартемьянова (1994), С. Г. Скорочкина, В. И. Селюнина, Н. М. Пятницы, В. Н. Швецова, С. А. Маркидонова, Д. А. Волкогонова, В. В. Савицкого (1996).

Уже, казалось бы, давно в юриспруденции является аксиомой факт того, что закон всегда нормативен, так как правоприменительным он быть не может, в связи с тем, что правоприменительный акт принимается на основе нормативного. Однако в этом случае норм по данному вопросу не принималось.

Почему же представительный (законодательный) орган пошел против установившихся принципов правотворчества. Думается, что в основе лежат прежде всего политические мотивы, однако юридические тоже следует принимать во внимание.

Согласно принятой Конституции Российской Федерации государственная власть имеет три ветви, каждая из которых считает себя полностью независимой. Законодательная считала невозможным постановлением выразить свою волю, так как это было бы постановление одной палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, предписания постановления не носили бы правового характера ввиду отсутствия у Государственной Думы надлежащей компетенции по данному вопросу. Государственная Дума считала невозможным обратиться в Правительство Российской Федерации по поводу решения данного вопроса, так как оно могло его решить, не руководствуясь желаниями депутатов,

исодержание норм могло быть иным, тем более что необходимой правовой базы в переходный период не было.

Кроме того, принятие федерального закона и его возможная отмена

вдальнейшем — процессы сложные, в то время как отмена распоряжения Правительства, которым, как правило, принимаются подобные решения, дело более простое. Однако следует отметить, что предписания касались депутатов, лиц, представляющих в государственном органе волю граждан соответствующего избирательного округа, то есть части населения страны. И в этом качестве каждый депутат Государственной Думы — это индивидуальный субъект избирательного процесса. Отсюда

иконкретные предписания, касающиеся членов его семьи, носят индивидуальный характер.

Индивидуальные предписания в этом случае являлись «предтечей» формирования обычных типовых предписаний. Наглядным примером

87

Лекция 8.

Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы качества законодательных актов

Правовая экспертиза как институт юридической деятельности является объединяющим элементом правотворчества и судебной практики. Ее анализ дает возможность рассмотрения конкретных видов правовой информации (законопроекты, официальные отзывы, участие в согласовании законопроектов, предложения, замечания и т. д.) во взаимосвязи и взаимозависимости.

Основные элементы правовой системы требуется поддерживать в надлежащем состоянии. Правовое регулирование, связанное с постоянными изменениями законодательства и судебной практики, отсутствием работ по инкорпорации, этого не позволяют, необходимы механизмы и средства для совершенствования процесса, в том числе с помощью информационных данных.

Одним из таких средств можно считать документальную юридическую экспертизу, которая призвана способствовать качественному отбору предписаний для вхождения их в действующую правовую систему Российской Федерации.

Правовая экспертиза — это самостоятельный институт правотворчества, выражающийся в различных документальных формах, оказывающий влияние не только на содержание нормативно-правовых предписаний, но и на формирование других элементов правовой системы (в частности, информации о судебной практике).

Наиболее верным критерием оценки качества законов, высшей экспертной оценкой следует признать информацию судебной практики, так как суд является в России профессиональным правоприменителем. Информация судебной практики выявляет концептуальные и отдельные

89

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

дефекты законов и разрешает спорные моменты законодательного регулирования, в том числе границы регулирования правовой нормы: именно при разрешении судебных споров апробируется информация о юридических предписаниях как дефинитивного, так и регулятивного характера1.

Судебная практика — деятельность судов по применению законодательных норм при рассмотрении судебных дел, а также разъяснения Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения законодательства.

Так, в правилах освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и направления на медицинское освидетельствование водителей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации, вместо ранее закрепленного понятия «состояние алкогольного опьянения» появился новый термин «употребление веществ, вызывающих алкогольное опьянение». Замена понятия, в частности, обосновывалась данными судебной экспертизы, проводившейся по судебным решениям, судя по их данным, от 12 до 15 % физических лиц ежегодно лишались прав за то, что цифры на приборе были выше нуля, но ниже 0,3 промилле. До тех пор в России действовала норма нулевого промилле. Любое показание прибора, выходившее за рамки погрешности, считалось опьянением2.

Воздействие информации о судебной практике на законодательство осуществляется в нескольких формах. Прежде всего, путем непосредственной нормоустановительной деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (а ранее и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации). При внесении информации о законопроекте высшими судами Российской Федерации в Государственную Думу ее регламентом предусматривается, что в Совет Государственной Думы должно быть представлено решение данного органа (ч. 3 ст. 105 Регламента Государственной Думы). Указанное решение оформляется Конституционным Судом Российской Федерации его определением, информация о данном порядке закреплена ст. 71 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». В Верховном Суде Российской Федерации оно оформляется постановлением Пленума

1 Апт Л. Ф. Судебная практика как форма правовой экспертизы качества законодательных актов // Российское правосудие. 2016. № 5. С. 5.

2 Баршев В. Приказано дышать // Российская газета. 2013. 20 августа.

90