Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения. Курс лекций

Лекция 4. Информационное законодательство и его понятийный аппарат

Информационная безопасность — «состояние защищенности информационной среды общества, обеспечивающее ее формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства» (ст. 2 ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»).

Несмотря на то, что федеральный закон утратил силу с принятием Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», значение данного понятия не изменилось. Можно даже предположить, что дефиниция укрепила статус понятия в качестве основного принципа информационной сферы.

Информационная безопасность в силу глобального характера инфор- мационно-телекоммуникационных сетей может быть обеспечена только при международном взаимодействии1. Наметившееся расширение сотрудничества с международными организациями, решающими аналогичные проблемы, обусловливает формирование в области информационных технологий понятийного аппарата, учитывающего нормы международного права, современный опыт.

В процессе совершенствования правового регулирования в области информационной безопасности необходимо учитывать принятую Советом Европы Конвенцию о киберпреступности, другие международные акты, а также связанные с практикой применения российского законодательства нормы Доктрины информационной безопасности Российской Федерации, Закона Российской Федерации «О государственной тайне»2.

Признание информации объектом гражданских прав — принцип, без реализации которого невозможно государственное регулирование информационных прав таких, как право на свободное распространение информации, на защиту от недостоверной и незапрошенной информации, а также регулирование информационных процессов в рекламном бизнесе, в сфере различного рода услуг, в торговле информационными продуктами, в деятельности малого и среднего предпринимательства, в международном информационном обмене и т. п. Успешной реализации этого принципа будут способствовать предписания части четвертой ГК РФ, вступившие в действие с 1 января 2008 г., которые установили новое правовое регулирование в области интеллектуальной собственности.

1 Там же.

2 Кузнецова О. В. Правовое регулирование информационных отношений: теоретический аспект: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7.

51

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Важнейшим принципом информационной сферы, вытекающим из положений Конституции РФ (ст. 15, 24, 29,35, 42 и др.) и норм международного права, несомненно, является право на информацию, ее доступность.

Декларируемый Конституцией Российской Федерации принцип свободы информации в законодательстве должным образом не определен. Некоторые акты в данной сфере действуют, но их явно недостаточно. Решение Правительства Российской Федерации о том, что каждое ведомство должно иметь страницу в сети Интернет, существенно изменило ситуацию, но, к сожалению, лишь на федеральном уровне. Ситуация в регионах меняется медленно.

Нормы актов на эту тему распространяют правило открытости на все уровни публичной власти. Предполагается создание единой системы,

вкоторой изначально любая информация о функционировании государственных органов будет открыта и общедоступна, а ее закрытие и недоступность будут осуществляться специальными решениями. Таким образом, особое значение придается официальной информации, поскольку

вдемократическом государстве крайне необходимо, чтобы акты публичной власти были доведены до всеобщего сведения, так как состояние гласности в законодательстве и местном самоуправлении затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права1. Гарантией такой доступности является совершенствование национального законодательства в отношении свободы слова и информации, свободного распространения массовой информации, в том числе на трансграничном уровне, обеспечения плюрализма средств массовой информации, доступа к официальной информации2.

Поэтому необходимо содержательно раскрывать, унифицировать и упорядочить терминологию, употребляемую в действующих и разрабатываемых актах («информационные технологии», «информационная система», «информационная услуга, «электронная торговля» и т. д.)3. Правомерность выбранных в сфере информации принципов подтверждают федеральные законы: «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»,

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Бек, 1994. С. 49.

2 Киселев А., Коновченко С. Государственная информационная политика в России // Президентский контроль: информационный бюллетень. 2005. № 2. С. 16, 17.

3 О проблемах законодательного регулирования деятельности в сферах информационной технологии и связи: доклад заместителя Министра информационных технологий и связи Российской Федерации Б. Д. Антонюка.

52

Лекция 4. Информационное законодательство и его понятийный аппарат

«Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности в Российской Федерации», а также систематизация гражданского законодательства, которая призвана учесть динамический рост рыночной экономики, способствовать реализации социальных программ.

В формировании состава базовых дефиниций информационного законодательства существенную помощь может оказать классификация его понятийного аппарата1. Каждому тематическому разделу, предусмотренному классификацией, будут соответствовать базовые дефиниции, выбранные с учетом рассмотренных принципов информационного законодательства. Так, в разделе «Документы. Документированная информация в различных сферах деятельности» согласно заданным критериям целесообразно выделить в качестве базовых дефиниций: «декларация о соответствии» (ст. 2 ФЗ «О техническом регулировании»), «доверенность» (ст. 185 ГК РФ), «документ» (ст. 1 ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», «основные документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию» (ст. 7 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»), «сертификат соответствия» (ст. 2 ФЗ «О техническом регулировании»).

Немаловажным критерием отбора дефиниций в качестве базовых в конкретных предметных разделах информационной сферы должна служить более высокая степень стабильности по сравнению с иными, которые могли бы претендовать на этот статус.

С известной долей условности можно предположить, что приоритетное внимание, скорее всего, будет отдано дефинициям, раскрывающим содержание предмета, явления, а не его отдельные характеристики или статус.

Дополнительным критерием отбора базовых дефиниций в рассматриваемой сфере могла бы стать иерархия понятий, объединенных родовидовыми связями или условной синонимией. Например, в Федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации» приводятся дефиниции понятий «архив», «архивный документ», «архивный фонд Российской

1 См.: Апт Л. Ф. Вопросы классификации понятий и дефиниций в информационном законодательстве. С. 3–6; Апт Л. Ф., Ветров А. Г., Дорофеева Т. А. Дефиниции в информационном законодательстве // Законодательная дефиниция: логико-гно- сеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы / Под ред. В. М. Баранова, П. С. Пацуркивского, Г. О. Матюшкина. Н. Новгород, 2007. С. 603–609.

53

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Федерации», каждая из которых могла бы претендовать на роль базовой. Исходя из указанных выше критериев, в качестве базовой дефиниции целесообразно использовать определение понятия «архив».

При составлении глоссария (собрания) базовых дефиниций информационного законодательства необходимо решить вопрос не только о его информативности, но и о форме представления и доведения до сведения всех субъектов права.

Необходимо ориентироваться на разработку единых классификаторов и справочников, что позволит сформировать единый для всех органов государственной власти понятийный аппарат, упорядочить и унифицировать терминологию, используемую при описании ведомственной функционально-информационной архитектуры, составлении социаль- но-экономического обоснования конкретных проектов создания и развития государственных информационных систем.

Исходя из этого установления, глоссарий базовых дефиниций информационного законодательства должен представлять собой самостоятельный документ, утвержденный Президентом Российской Федерации подобно Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, и иметь статус методических рекомендаций, справочного издания при осуществлении всех правотворческих и правоприменительных работ в сфере информации.

4.2. Динамика развития дефиниций в информационном законодательстве

Жизнь подвергает сомнению и пересмотру взгляды на традиционные представления об окружающих предметах и явлениях, меняется и информация о них. Динамизм свойственен и правовой информации, особенно в нынешнюю эпоху, когда наблюдаются частые изменения правового регулирования. Затрагивает эта тенденция и понятийный аппарат информационной сферы как элемента законотворчества. В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» содержались разъяснения 12 понятий рассматриваемой сферы, действующий Федеральный закон включает в себя толкование 21 понятия. Его появление обусловлено тем, что прежний Федеральный закон перестал соответствовать реалиям использования информационных технологий, отдельные его установления противоречили более поздним законодательным актам, в том числе ГК РФ и Федеральному закону «О коммерческой

54

Лекция 4. Информационное законодательство и его понятийный аппарат

тайне». Однако при обсуждении его концепции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации выступающие правомерно обращали внимание на необходимость обеспечения преемственности при совершенствовании информационного законодательства, в том числе сохранения общепринятого понятийного аппарата (в частности использования понятий (определений) «информация» и «информационные ресурсы»)1.

Действующий в новых условиях Федеральный закон устанавливает

идетализирует базовые правовые понятия, касающиеся информации, устанавливает правовой статус обладателей и пользователей информации, определяет правовой режим функционирования различных информационных систем, а также рассматривает иные вопросы информационной сферы. В Законе введено понятие «обладатель информации» (ст. 6), что позволяет решить вопрос о принадлежности информации

иправомочиях ее обладателя, определены иные важные понятия в сфере оборота информации, например, «электронное сообщение», введено понятие «профессиональная тайна» в качестве критерия информации ограниченного доступа (ст. 9).

Вместе с тем данный Закон содержит положения, вызывающие критические замечания. Так, определение понятия «общедоступная информация», приведенное в ст. 7, не полностью соответствует дефиниции общего понятия «информация», помещенной в ст. 2. Более правомерно определение, в котором к общедоступной информации отнесена вся информация, за исключением той, доступ к которой ограничен в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Новеллами в законодательстве является раскрытие в принятом Федеральном законе таких понятий, как «информационные технологии», «ин- формационно-телекоммуникационная сеть», «электронное сообщение». Урегулировано понятие «оператор информационной системы» — «физическое или юридическое лицо, осуществляющее деятельность по обеспечению функционирования информационной системы и обработке информации, содержащейся в ее базе данных». Введение в законодательство новых понятий и дефиниций направлено на обеспечение согласованности предписаний данного Закона и других актов информационной сферы, в частности, Федерального закона «О персональных данных».

1 Парламентские слушания в Государственной Думе: хроника, аннотации, обзор. М.: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, 2006. Вып. 23 (январь — июль). С. 12–14.

55

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Результаты общего анализа динамики понятий и определений в сфере информации можно представить следующими позициями.

1.Введение новых для законодательства Российской Федерации понятий с соответствующими разъяснениями.

Целесообразно отметить, что в информационной и научной среде такие понятия используются, хотя их значение может варьироваться. Тот строго определенный смысл, который придает им законодатель, имеет общеобязательное значение только при применении источников права.

2.Упразднение ряда дефиниций (разъяснений), понятия которых продолжают оставаться в арсенале правового регулирования. При этом специального официального их толкования законодателем в настоящее время не требуется. К таковым можно отнести утвердившееся в правотворческой сфере понятие «информатизация», дефиниция которого помещалась в ранее действовавшем Федеральном законе. В число упраздненных входят такие важные понятия, как «информационная сфера», «информационные продукты (продукция)», «информационные процессы», «информационные услуги», которые утрачивают силу вмести с Федеральным законом «Об участии в международном информационном обмене».

3.Изменение редакции отдельных дефиниций базовых понятий информатики. Так, в Федеральном законе «Об информатике, информационных технологиях и о защите информации» подверглись изменениям определения понятий «информация», «информационная система», «документальная информация», преобразились и сами понятия: термин «конфиденциальная информация» заменен понятием «конфиденциальность информации». Они, как правило, ничего нового в отображение содержания понятий не вносят, изменяется только редакция определения.

В отдельных случаях предлагаемое разъяснение противоречит смыслу понятия. Например, понятие «информационная система» определяется как «совокупность содержащихся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств», тогда как в такую систему могут входить неэлектронные элементы (карты, микрофиши и т. п.).

Изменение дефиниции редакционного характера наблюдается применительно к понятию «персональные данные». Оно затронуло два основных компонента. Во-первых, понятие приобрело иное номинативное значение: ранее в действующем Федеральном законе оно именовалось «информация о гражданах (персональные данные)», во вторых, изменился источник права, его содержащий: из ранее действовавшего Федерального закона

56

Лекция 5.

Классификация понятий и дефиниций информационного законодательства

Классификация дефиниций законодательства — это не только средст- во для поиска информации, но и в первую очередь инструмент, который позволяет сопоставить близкие по своему значению понятия и их определения, выявить неточности, несоответствия, а иногда и противоречия

врегулировании, формализовать изложение и таким образом упорядочить понятийный аппарат, составляющий основную терминологическую базу системы актов российского права в информационной сфере.

Информационное законодательство, по сложившемуся в юридической литературе мнению, является комплексной областью, содержание которой составляют нормы различных отраслей российского права: административного, семейного, уголовного, финансового, государственного. Принципы этой смешанной области в настоящее время отвечают основным положениям формирующих ее институтов права, а потому единство данной отрасли реально базируется на обеспечивающем правовую определенность составляющих ее норм понятийном аппарате, который является предметом настоящего исследования.

Формирование новых комплексных отраслей законодательства,

вчастности информационной, предполагает составление на научной основе их понятийного аппарата с помощью компьютерных технологий. Юридическая практика XX века уже создала подобное собрание1. Выводы заключаются в следующем. С юридической точки зрения важно, чтобы отрасль законодательства была представлена несколькими федеральными законами и особенно кодифицированным или укрупненным актом. К таковым в информационном законодательстве можно отнести Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», содержащий основное количество базовых понятий

1 Информатика в терминах и определениях российского законодательства / Под ред. В. А Никитова. М., 2000; Апт Л. Ф., Ветров А. Г., Дорофеева Т. А. Словарь понятий российского законодательства по информатике и информационным технологиям.

58

Лекция 5. Классификация понятий

идефиниций информационного законодательства

идефиниций рассматриваемой отрасли. Сопутствующие понятия, участвующие в правовом регулировании отношений в сфере информации опосредованно, взятые из актов российского законодательства, составляют собрание дефиниций данной отрасли.

Воснову классификации дефиниций понятий положены нормы Конституции Российской Федерации, относящиеся к информации, ее отдельным видам, касающимся правовых актов, частной жизни, экологии

иохраны окружающей среды, предусмотренные ст. 15, 23, 24, 29, 34, 35, 42 и др. В системной организации фактического материала использованы юридический (поскольку рассматривалась юридическая материя), предметный и информационный критерии. Информационный критерий объединил как бы термины и их толкование в разделы «Компьютерные системы, технологии и средства их обеспечения» и «Документ. Документированная информация в различных сферах деятельности».

Уточненная информация выглядит следующим образом: Информационные ресурсы (на бумажных носителях). Архивы, фонды. Государственные информационные ресурсы. Государственные про-

граммы, документы учета, отчетности, регистрации и лицензирования, реестры, регистры, каталоги, кадастры, мониторинги.

Документ. Документированная информация в различных сферах деятельности.

Компьютерные системы, технологии и средства их обеспечения. Защита информации. Государственная тайна. Конфиденциальная до-

кументированная информация. Правовые документы.

Информация о гражданах (персональные данные). Избирательная система. Выборы. Агитация. Реклама. Охрана и безопасность. Военная служба. Воинский учет. Экономика и финансовая деятельность.

Культура. Научная деятельность. Техника. Интеллектуальная собственность.

Защита населения и окружающей среды. Связь. Транспорт1.

Воснову отбора понятий (терминов) положен информационный критерий, согласно которому любая правовая материя, так или иначе

1 Информатика в терминах и определениях российского законодательства / Под ред. В. А. Никитова.

59

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

рассматриваемая как определение, вносилась в предметный массив. Так, в предметный массив включены определения понятий (терминов), не отражающие содержания понятий, но предусматривающие его правовую характеристику, правовой статус (например, «архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью, находящейся в пользовании субъектов Российской Федерации»1).

В то же время в собрание дефиниций могут быть помещены определения, создаваемые законодателем путем описания объема понятия через его составляющие, например, определение понятия «документ, заменяющий паспорт гражданина» (при проведении выборов, референдума): «военный билет, временное удостоверение, выдаваемое взамен военного билета, или удостоверение личности (для лиц, которые проходят военную службу); временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации, выдаваемое на период оформления паспорта в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации; паспорт моряка (удостоверение личности моряка)».

Дополнительная система классификации используется при распределении дефиниций по тематическим разделам. Помимо алфавитного порядка, применяемого при размещении понятий, использован критерий иерархичности нормативных правовых актов, вмещающих отобранные дефиниции. Правовой материал в пределах одного понятия, включающий его наименование, определение, источник права и опубликования, специально организован в том случае, если понятие имеет более одного определения.

Критерии классификации. Критерием служит юридическая сила акта, а не изложенные в нем сведения, в котором дефиниция помещена, и тексты приводятся в соответствии с иерархией актов, с учетом конституционного принципа верховенства закона над всеми иными нормативными актами: федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы Российской Федерации, акты Президента Российской Федерации (указы, распоряжения), акты Правительства Российской Федерации (постановления, распоряжения).

Еще одним критерием является выделение дефиниций кодифицированных актов и актов текущего правотворчества. Поскольку в информационной отрасли кодексы отсутствуют, условной приоритетностью в этой

1 Положение о государственном учете жилищного фонда Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 г. № 1301, п. 14.

60