Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения. Курс лекций

Лекция 8. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы качества законодательных актов

Верховного Суда Российской Федерации (п. 2 ч. 4 ст. 14 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»).

Следующей формой влияния является предоставление информации об официальном отзыве Верховного Суда Российской Федерации (по внесению изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации) на основании пункта «к» ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 13 июня 1996 г. № 64 ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» информация о проектах феде ральных законов о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации может быть внесена в Государственную Думу только при наличии сведений об офици альных отзывах Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.Законодательная практика такова, что официальные отзывы Верховного Суда Российской Федерации на законопроекты о внесении изменений в Уголовный ко декс Российской Федерации подписываются Председателем Верховного Суда Россий ской Федерации или одним из его заместителей1. Например, проектируя внести изменения в ст. 63 Уголовного кодекса Российской Федерации, дающие возможность признать правонарушения в отношении пожилых людей отягчающим обстоятельством, Государственная Дума направила внесенный проект на экспертную оценку в Верховный Суд Российской Федерации2.

Положительный отзыв был получен от Верховного Суда Российской Федерации на законопроект по поводу ужесточения наказания хакеров, наносящих существенный ущерб другим пользователям3.

Отзыв Верховного Суда Российской Федерации на законопроект не всегда означает полное одобрение позиций, высказанных в нем. Часто отзыв содержит замечания, сделанные в ходе системного анализа информации об уголовной отрасли законодательства, считая, что произвольные единичные изменения и дополнения ограничивают общую часть кодекса применительно к отдельным статьям. Так, Верховный Суд выразил свое несогласие по изменениям содержания статей антикоррупционного характера в Уголовном кодексе Российской Федерации, внесенными после волгоградских терактов. В отзыве подчеркивалось, что

1 Комментарий к Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. ГД. М., 2008. С. 234.

2 Цой Ю. Преступление против пенсионера обернется большим сроком // Известия. 2013. 15 августа.

3 Теслова Е. Хакеров предлагают наказывать четырьмя годами тюрьмы // Известия. 2013. 12 августа.

91

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

концепция законопроекта поддерживается, но Верховный Суд рекомендует доработать законопроект. Ужесточение ответственности за организацию и участие в террористических организациях и сообществах преждевременно, так как срок действия нормы, принятой в ноябре 2013 г., недолгий, чтобы ее менять1. Отсутствие сведений о положительном отзыве со стороны Верховного Суда Российской Федерации наблюдаем, и когда члены Совета Федерации предлагают расширить традиционное понятие «необходимая оборона». Подобная информация позволяет не считать преступлением причинение вреда физическому лицу, пытающемуся проникнуть в жилище против воли его хозяев. Законопроект получил отрицательное заключение Верховного Суда Российской Федерации, в котором информировалось, что «казуистичный» способ описания правил необходимой обороны не расширит, а, напротив, сузит понимание права на самооборону до описанных в статье способов. Кроме того, в Пояснительной записке к проекту не приводились данные, свидетельствующие о неэффективности действующей уголовно-правовой нормы о необходимой обороне2.

Отсутствие информации об отзыве Верховного Суда Российской Федерации по статьям Уголовного кодекса Российской Федерации является причиной снятия федерального закона с рассмотрения Государственной Думой. Так, в мае 2015 г. был снят с рассмотрения Государственной Думой проект федерального закона, предлагавшего исключение из Уголовного кодекса Российской Федерации ст. 166 об угонах из за отсутствия предусмотренных Регламентом Государственной Думы заключений Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации3.

Кроме информации об указанных выше экспертных формах, в Регламенте Государственной Думы закреплена и такая, как участие в согласовании законопроекта «по вопросу определения общего числа мировых судей и коли чества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом Российской Федерации и субъектом Российской Федерации (по законопроек ту, связанному с вопросом определения общего числа мировых судей и количеством судебных участков субъекта Российской Федерации)» (п. «о» ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы).

1 Бочарова С., Бирюкова Л. Бомбы под кодексом // Ведомости. 2014. 12 февраля. 2 Горбачев А. Капкан для грабителя // Независимая газета. 2014. 31 марта.

3 Пушкарская А. Угнал, бросил — плати // Коммерсант. 2015. 21 октября.

92

Лекция 8. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы качества законодательных актов

Согласно информации, заключенной в п. 2 ст. 4 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Российской Федерации определяется федеральным законом по за конодательной инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согла сованной с Верховным Судом Российской Федерации, или по инициативе Верховного Суда Российской Федерации, согласованной с соответствующим субъектом Российской Федерации. Как отмечается в Комментарии к Регламенту Государственной Думы, практика рассмотрения законопроектов данного вида показывает, что за редким исключением они вносятся законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Верховным Судом Российской Федерации. Документом, свидетельствующим о таком согласовании, также является постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации1.

Рассмотренные документальные формы экспертиз законопроектов высшими органами судебной власти предполагают строгую законодательную регламентацию. Однако в практике правотворчества имеется документальная экспертная форма, которая не имеет столь строгой законодательной регламентации, если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, то решение о даче отзыва Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации возлагается на профильный комитет Государственной Думы (ч. 1 ст. 108 Регламента Государственной Думы). Его мнение излагается также в документальной форме: решении Совета Государственной Думы о назначении ответственного комитета и комитета соисполнителя, о включении законопроекта в специальную документальную форму — примерную программу законопроектных работ Государственной Думы на текущую сессию и ряд других положений. В их числе будет документ, содержащий решение о направлении законопроекта в Конституционный и Верховный Суды Российской Федерации для подготовки и представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний по данному законопроекту. Он оформляется в виде выписки из протокола заседания Совета Государственной Думы (ст. 14 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).

1 Комментарий к Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. С. 235, 236.

93

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Таким образом, все риски в этом случае по проведенной высшими судами экспертизе лежат на профильном комитете Государственной Думы. Документальные формы такой экспертизы могут быть разными. Это — отзыв, предложения по законопроекту и замечания на его текст. Наличие нескольких форм экспертизы законопроектов дает высшим судебным органам определенный выбор в способах представления своего мнения. Как свидетельствует информационная практика выполнения подобных экспертиз, представление отзывов, предложений и заключений регламентируется внутренними актами высших судов Российской Федерации. По информации Верховного Суда Российской Федерации подготовленные отзывы, предложения и замечания могут быть подписаны Председателем Верховного Суда Российской Федерации, его заместителями, председателями судебных коллегий, а также начальником управления систематизации и анализа судебной практики Верховного Суда (Регламентируется в пп. 3.2.1; 3.23; 3.2.6 — имеются в виду нормы общей компетенции).

Анализируемое участие представителей судебной власти в правотворческой деятельности свидетельствует не только о взаимодействии властей, но и о наложении определенных ограничений со стороны судебной практики на правотворчество, которые в то же время выступают определенными гарантиями правосудия.

Иную природу имеет воздействие сведений о судебной практике на правотворческую деятельность посредством учета, систематизации

иобобщения деятельности судов по применению законов с целью изменения

идополнения их содержания.

Экспертиза проводится на основе анализа судебных решений по конкретным делам: информация о многочисленных решениях по одному и тому же предмету регулирования обобщается Верховным Судом Российской Федерации, и в правовой системе появляются разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения законов. Разъяснения даются по общим вопросам судебной деятельности, по различным категориям судебных дел, в связи с применением нового закона и по другим основаниям1. Ошибки в правосудии далеко не всегда показатель недостаточной квалификации или плохой работы судей. По информации о материалах судебной практики можно судить

1 Мамыкин А. С., Петухов Н. А. Суды общей юрисдикции в Российской Федерации // Судебная власть и правосудие в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. В. В. Ершова. М.: РАП, 2011. С. 212.

94

Лекция 8. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы качества законодательных актов

об отдельных дефектах федеральных законов, которые законодатель некачественно, неэффективно урегулировал, где не ясны пределы правового регулирования, а возможно и его отсутствие.

Правоположения судебной практики призваны подчас «прикрывать» недостатки или отсутствие необходимых предписаний законов. Иногда оправдавшие себя правоположения судебной практики входят в качестве правовых предписаний во вновь принимаемые законы. Таковыми можно считать положения ст. 165.1 Части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, введенной Федеральным законом от 07.05.2013 г. № 100 ФЗ.

Подход судов, сформулированный в абз. 2 п. 1, был ранее отражен в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30. 07. 2013 № 61 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с достоверностью адреса юридического лица»:

«1. При разрешении споров, связанных с достоверностью адреса юридического лица, следует учитывать, что в силу подпункта «в» пункта 1 статьи 5 Федерального за кона от 08. 08. 2011 № 129 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон) адрес постоянно действующего исполнительного органа юридического лица — иного органа или лица, имеющих пра во действовать от имени юридического лица без доверенности, отражается в едином государственном реестре юридических лиц (далее –ЕГРЮЛ) для целей осуществления связей с юридическим лицом.

Юридическое лицо несет риск последствий неполучения юридически значимых сообщений, поступивших по его адресу, указанному в ЕГРЮЛ, а также риск отсутствия по этому адресу своего представителя, и такое юридическое лицо не вправе в отноше нии с лицами, добросовестно полагавшимися на данные ЕГРЮЛ об адресе юридиче ского лица, ссылаться на данные, не внесенные в указанный реестр, а также на недо стоверность данных, содержащихся в нем (в том числе на ненадлежащее извещение о ходе рассмотрения дела судом, в рамках производства по делу об административ ном правонарушении и т. п.), за исключением случаев, когда соответствующие данные внесены в ЕГРЮЛ в результате неправомерных действий третьих лиц или иным путем помимо воли юридического лица (пункт 2 статьи 51 Гражданского кодекса Россий ской Федерации…)».

Эта же позиция выражена в актах по конкретным делам — Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 03.08.2015 № 304 АД15–8572 по делу № А70–5395 / 2014, постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.12.2013 № 11209 / 13 по делу № А78–8059 / 2012 и постановлении Президиума

95

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.11.2010 № 8957 / 10 по делу № А40–79465 / 09–29–654.

Не всегда законодатели адекватно реагируют на информацию, изложенную в отзывах высших судебных инстанций. Например, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации направили свои отзывы с данными о замечаниях на 10 федеральных конституционных законов и три федеральных закона, вносящих изменения в 17 федеральных законов, а также в Бюджетный кодекс. Эти замечания конкретизировали судебную реформу на основании принятых изменений Конституции Российской Федерации и ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации». Замечания не стали предметом обсуждения на том основании, что информация о них не принималась на пленумах этих судов1. Подобные решения депутатов, возможно, становятся одной из причин, связанных с предложением Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина о формировании института общественной экспертизы судебных постановлений и создании аналитического центра для мониторинга обращения судей о «несуразностях законодательства», высказанным им на IV Московской юридической неделе2.

Единство законодательной нормы и судебной практики в широком смысле демонстрирует информация об оценке законодателями слов, терминов, применяемых к понятию «нецензурной брани». При подготовке изменений в ст. 4 Закона РФ «О средствах массовой информации», которая дополняет перечень злоупотреблений свободой массовой информации, включает в ее текст «распространение материалов, содержащих нецензурную брань». В законодательстве понятие «нецензурная брань» не закреплено, однако законодатели ссылаются на «многолетнюю судебную практику» по делам о хулиганстве, считая, что эта практика и будет использоваться правоприменителями3.

Следует признать, что отзывы Верховного Суда Российской Федерации неоднозначно воспринимаются законодателями. Так, был получен отрицательный отзыв на законопроект об установлении минимальных сроков наказания для нетрезвых водителей, виновных в аварии,

1 Пушкарская А. Высшие суды не приняли во внимание // Коммерсант. 2015. 26 февраля.

2 Пушкарская А. Валерий Зорькин нашел в авторитаризме «временного попутчика» // Коммерсант. 2014. 27 ноября.

3 Колесниченко А. Мат и трепет // Новые Известия. 2013. 21 февраля. № 31.

96

Лекция 8. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы качества законодательных актов

в которой погибли люди. Предписания законопроекта регулировали также введение за те же действия административной ответственности в виде лишения прав и штрафа от 50 тыс. рублей. Введение минимального порога наказания, по мнению законодателей, не давало виновным уйти от ответственности в виде условных сроков наказания даже при большом количество потерпевших. В своем документальном отзыве Верховный Суд Российской Федерации отметил: «Законопроект не предусматривает внесе ние изменений в действующее законодательство, которые обеспечивают комплексное решение обозначенной проблемы. С учетом изложенного проект федерального закона в части изменений в Уголовный кодекс в представленной редакции не поддерживаем»1.

Такая информация, содержащая отрицательный отзыв Верховного Суда, была «своеобразно» истолкована Председателем комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, назвавшим заключение «дорожной картой», цель которой доработать законопроект, сохранив его концепцию2.

Анализ ограничений правотворчества судебной практикой свидетельствует, что законодатели стремятся (так или иначе) уменьшить содержание такого влияния.

Положения документальной экспертизы Верховного Суда Российской Федерации подчас трактуются как навигатор, «дорожная карта» для законодательного органа, но не инструментом, определяющим в пределах закона его действия.

Рассмотрение аспектов документальной юридической экспертизы судебной практики, демонстрирующей недостатки законодательства, касаются, прежде всего, понятийного аппарата правотворчества. Особенно оно необходимо при таком количестве дефинитивных понятий в нормативных правовых актах Российской Федерации, ее субъектов, которые являются связующими элементами между предписаниями разных форм, принимаемыми различными государственными органами. Так, после резонансных приговоров за убийства и ранения в результате самообороны депутаты решили вернуться к вопросу о законодательном регулировании возможности применения оружия. В связи с чем встал вопрос о расширении понятия «необходимой обороны» в нормах уголовного права. Однако, проекты, представленные депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, получили отрицательные отзывы Верховного

1 Шкель Т., Баршев В. Про мили и промилле // Российская газета. 2013. 18 февраля. 2 Там же.

97

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Суда Российской Федерации1. Видимо, в рамках современной правовой системы Российской Федерации нет достаточных оснований менять содержание традиционных понятий. Судебная власть руководствовалась тем, что понятийный аппарат является системообразующей категорией и для информации в правовой сфере.

Сложность и неоднозначность понятийного аппарата современного законодательства не раз отмечались в юридической литературе. С этими особенностями сталкиваются и суды при определении значения того или иного понятия, термина. Часть терминов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации сложно однозначно истолковать

всудебной практике: профессиональный правоприменитель суд (судьи)

вкаждом конкретном случае осуществляет это действие согласно обстоятельствам данного дела. В ряде случаев значение законодательного термина можно установить в ходе контекстного анализа, однако по истечении времени его суть может меняться, регулирование вследствие этого должно измениться. Однако законодатель вовремя по каким то причинам не сделал этого. Недостаток выявляется с помощью судебной практики, разъясняющей понятие, исходя из конституционно-правового смысла регулирующей системы в целом.

Так, понятия «взятка» и «откат» в Уголовном кодексе Российской Федерации уточняются в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о взяточничестве и других коррупционных преступлениях»: «Взяткодателем не должен

считаться человек, вынужденный передать деньги должностному лицу в состоянии крайней необходимости или в результате психического принуждения. Разъясняется термин «посредничество при взятке», а также многообразие видов получения взятки и др. Не будет считаться взяткой, если субъект осуществлял профессиональную обя занность, а не использовал полномочия представителя власти, организационно-рас порядительные или административно-хозяйственные функции (то есть то, что характе ризует должностных лиц).

Как вытекает из текста Постановления, если главный врач больницы берет день ги за лично им проведенные консультации или лечение, то эти действия не подпадают под понятие «взятка»2.

1 Сивкова А. Россиянам разрешат убивать преступников, вторгшихся в их дом // Известия. 2013. 26 августа. № 157.

2 См. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях».

98

Лекция 8. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы качества законодательных актов

Разъяснение Верховного Суда Российской Федерации позволяет по новому понимать предписания Уголовного кодекса Российской Федерации, связанные с должностными преступлениями.

Особенно стоит отметить информацию, содержащуюся в правовых экспертизах федеральных законов, проводимых Конституционным Судом Российской Федерации, заключенную в его постановлениях и определениях по вопросам применения. В решениях Конституционного Суда Российской Федерации раскрывается конституционно-правовой смысл предписаний правотворчества, указываются данные на несоответствие нормам Конституции Российской Федерации, правовым принципам, международному праву и на место тех или иных оцениваемых предписаний в системе законодательства Российской Федерации.

Об особенности влияния информации о правоположениях Конституционного Суда Российской Федерации на законодательные нормы можно судить хотя бы по тому факту, что ссылки на постановления Конституционного Суда Российской Федерации являются основанием принятия предписаний постановлений палат Федерального Собрания Российской Федерации. Например, «Исходя из важности организации госу дарственной власти в субъектах Российской Федерации, учитывая постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1 П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике, Совет Феде рации постановляет»…

Подобная информация об экспертизах обязывает государственные органы, перечисленные в ст. 104 Конституции РФ, внести проекты изменений в федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации согласно решениям Конституционного Суда Российской Федерации.

Информация о правотворческой практике свидетельствует, что не всегда экспертиза в виде решения Конституционного Суда Российской Федерации принимается во внимание субъектами, обладающими законодательной инициативой, в полном объеме. Следует отметить, что скорость выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации подчас идет в ущерб качеству подготавливаемых законопроектов. В отдельных случаях решения Конституционного Суда интерпретируются в законопроектах, что еще раз демонстрирует нарушения со стороны правотворчества тех законодательных норм, которые связаны с влиянием информации о судебной практике на праворегулирующую систему Российской Федерации.

99

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Показательны данные статистики решений Конституционного Суда по изменениям законов субъектов Российской Федерации, подлежащим исполнению в порядке, определенном ч. 3 и 4 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»: 26 постановлений по делам о проверке конституционности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предполагающих изменение регионального регулирования; 4 постановления по делам о проверке конституционности положений федерального законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащих правовые позиции, подлежащие учету в региональном регулировании1.

Первоочередное значение информации о судебной экспертизе для правотворческой деятельности можно увидеть в необходимости очередных посланий Конституционного Суда Российской Федерации с оценкой состояния законности в стране, которое оглашается перед членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Часть 3 ст. 100 Конституции РФ предусматривает возможность заслушивания посланий Конституционного Суда палатами Федерального Собрания Российской Федерации, с момента принятия данное постановление ни разу не применялось, что относят к одной из основных причин длительности неисполнения отдельных его постановлений, касающихся конституционности норм федеральных и региональных законов. Влияние информации о судебной практике на правотворчество не исчерпывается вышеизложенными формами.

В системе правового регулирования взаимодействие законодательной власти и судебной включает не только принятие федеральных законов (законов субъектов Российской Федерации) и вынесение судебных решений в соответствии с их нормами, но также дачу разъяснений на базе изучения судебной практики и наличие конституционного судебного контроля нормативных правовых актов. В профессиональной деятельности можно наблюдать ситуации, когда законодатели (депутаты

1 Органы государственной власти субъектов Российской Федерации своевременно и качественно выполняют решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также учитывают их в своей законодательной деятельности. Законодательство 72 субъектов Российской Федерации сейчас не содержит предписаний, которые необходимо было привести в соответствие с решениями Конституционного Суда, направленными на изменение региональных законов в соответствии с актами Конституционного Суда Российской Федерации» (Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. Отчет / Под ред. А. А. Клишаса, В. Н. Плигина. М., 2013. С. 123.

100