Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения. Курс лекций

Лекция 3. Институт правотворчества и аналитическая информация его обеспечения

Однако широко используемое в настоящее время понятие «информационные компьютерные технологии» не надо смешивать с понятием «информация», и, в частности, «правовая информация».

Информационные технологии — средства, с помощью которых происходит поиск и обработка сведений, сообщений, данных.

Понятие, термин «информация», как уже отмечалось, — это научная абстракция, инструмент сознательной деятельности, помогающий анализировать общественные процессы, экономическую и социальную действительность.

Для облегчения обработки актов в тогда еще мало совершенных автоматизированных информационно-поисковых системах необходимо было, прежде всего, использовать его структуру (проектировать нормативные правовые акты со строго фиксированными структурными единицами, снабженными нумерацией; проводить унификацию отдельных элементов, не влияющих на содержание предписаний, — заголовка, а также формы изложения, устанавливать единообразие в употреблении лексики, используемой в правотворчестве; принять стандарты на основные понятия законодательных отраслей). Результатом этих требований стали строго идентифицированные структурные единицы Конституции Российской Федерации 1993 г., а затем и других федеральных законов, где части статей впервые были пронумерованы. К сожалению, умение снабжать законодательные акты заголовками было в дальнейшем утрачено в основном по объективной причине: внедрение компьютерных систем нового поколения, программное обеспечение которых дало возможность вести поиск правовой информации не по ключевым словам в поисковом образе, а по всему тексту акта, закладываемого в ЭВМ.

Облегчение поиска по тексту акта дало возможность составителям проектов нормативных правовых актов не отражать в его наименовании основную тему (например, ранее постановление Совета Министров

СССР (СМ СССР) «О Министерстве юстиции СССР»). Их стали формулировать в произвольной форме: «Положение о лицензировании перевозок автомобильным транспортом пассажиров и грузов в международном сообщении, а также грузов в Российской Федерации» или «Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы и граждан, увольняемых с военной службы в запас или в отставку и службы

31

Аналитическая информация

всфере правотворчества и правоприменения

ворганах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помеще-

ний или в улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства»1 и др.

Неоправданно удлиненные заголовки, игнорирующие традиционные правила юридической техники о том, что заголовок должен быть кратким, емким и отражать содержание акта, явились существенным недостатком его информационной характеристики. Теперь не только правоприменители, но и сами законодатели именуют федеральные законы по номеру (122, 131 и т. д.), так как произнести наименование представляется затруднительным (скажем, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122 ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ранее в отечественной законодательной практике номер закона никогда официально не указывался, хотя и считался его реквизитом. И этот факт является характеристикой отечественной государственно-правовой системы.

Изменение используемой юридической техники началось с системного последовательного размещения понятий и их толкований, разъяснений в нормативных правовых актах системы законодательства. Соответствие определений одного и того же понятия в базовых федеральных законах, грамотная профессиональная их конкретизация в других законах, а также в подзаконных актах позволяют скреплять и поддерживать системность положений всего законодательства на федеральном и региональном уровнях. Примеров тому множество, хотя имеются и погрешности в изложении дефиниций2.

Основные информационно-технические измерения (которые, впрочем, отразились и на содержании актов) кардинально преобразили весь понятийный аппарат правового регулирования как законодательства, так

1 СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1514; 1998. № 37. Ст. 4627.

2 Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридиче- ские, морально-психологические и практические проблемы / Под ред. В. М. Баранова, П. С. Пацуркивского, Г. О. Матюшкина. Н. Новгород, 2007.

32

Лекция 3. Институт правотворчества

ианалитическая информация его обеспечения

исудебной практики. В качестве примера подобных изменений в понятийном аппарате можно считать предлагаемое объединение в единый термин «оружейный сейф» всех ранее употреблявшихся лексических единиц, таких как «сейфы», «сейфы металлические», «шкафы для хранения оружия», «ящики из высокопрочных материалов и «деревянные ящики, обитые железом», прописанные в действующем законодательстве (п. 59 постановления Правительства РФ от 21.07.1998 № 814 «Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации»)1.

Такая унификация терминологии дает возможность сократить необъятное число дефинитивных предписаний. Однако в правотворческой системе идет и обратный процесс, когда то или иное понятие конкретизируется и возможно увеличение терминологии.

Кдостижениям информационной культуры в области юридической техники по праву можно отнести обязательность проставления в федеральных законах указания на источник официального опубликования. Этот технический элемент является отражением конституционного принципа правотворчества, закрепленного в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. С помощью данного приема прошла унификация информации об источниках официального опубликования, сопровождающая почти каждый федеральный закон, касающийся изменений ранее изданного2.

В этот же ряд совершенствования правотворческой техники можно поставить и официальное опубликование распоряжений Правительства Российской Федерации, которое ранее отсутствовало; введение официальных источников опубликования подзаконных актов исполнительной власти (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ), формирование новых правил подготовки проектов федеральных законов, вносящих изменения в ранее принятые акты, а также изменение правил в отношении грифов и иных юридико-технических средств.

Кдостижениям информационной культуры можно причислить введение грифов «утверждено» («утверждаю», «одобрено», «рекомендовано», «согласен»), проставляемых на так называемых зависимых актах (правилах, положениях, инструкциях, методических указаниях и т. д.), так как они являются отражением сведений о введении в действие, сроке действия

1 Комарова Е. Новый ГОСТ сохранит оружие в безопасности // Щит и меч. 2015. 9 июля. 2 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, изд. Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера-

ции (ГД ФС РФ). М., 2004.

33

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

идругих данных о действующих актах. Кроме того. введение грифов позволило уменьшить физический объем нормативно-правовых документов, что также является одной из его информационных характеристик.

Большое значение для поиска актов в компьютерных системах по законодательству имеет информация о связи акта более высокой юридической силы с нормами актов низшего уровня на основании, во исполнение или в развитие которого он принят. При этом указывается акт в целом или его конкретная структурная единица (статья, часть статьи, пункт), на основании которой акт нижестоящего органа принят.

Приведенные составляющие, проявляющиеся как элементы информационной культуры, отражают непосредственную связь с их идентификацией и поиском в компьютерных системах. Они хорошо знакомы

иобстоятельно исследованы как в юридической науке, так и в правовой информатике. Однако имеется ряд информационных характеристик, которые мало исследованы юристами, но играющие серьезную роль в вопросах правотворчества. Они не связаны с поиском нормативных правовых актов в компьютерных системах, а отражают их специфику как объекта правовой информации. К ним относятся: информационный объем, информационная емкость, информативность и информационная избыточность.

Информационный объем определяется в информатике в учетно-изда- тельских листах, количестве строк и знаков в тексте. Информационный объем нормативного правового акта — первая информационная характеристика, которая дает возможность сравнивать различные источники правовой информации. Необходимо отметить, что в правотворческой деятельности информационный объем для каждого акта в иерархии законодательства не ограничен. Однако это не оправдывает те диспропорции, которые наблюдаются между отдельными структурными элементами нормативного акта. В текущих федеральных законах отдельные части статей насчитывают от 2 х до 4 х страниц текста. Регулирование в полной мере уловить сложно, особенно в тех случаях, когда не оправдано используется прием «выноса за скобки», при котором вначале приводится основное положение (например, не подлежат налогообложению следующие категории населения: …), а затем идет перечисление. Иногда такое перечисление насчитывало 33 позиции. При этом необходимо иметь в виду, что эти позиции постоянно претерпевают изменения (дополнения). Информационный объем статей, их частей, а также пунктов, подпунктов актов исполнительной власти должны иметь определенные пропорции, которые

34

Лекция 3. Институт правотворчества и аналитическая информация его обеспечения

способствуют качественному правовому регулированию. Для этого необходимо найти иные приемы юридической техники, с помощью которых формируется текст статьи, ее части (пункта, подпункта).

В настоящее время информационный объем был выбран даже одним из критериев в систематизации административного законодательства Российской Федерации. Правоприменители, по словам депутатов, не могут, а граждане не хотят оперировать кодексом, который по своему объему приблизился к Гражданскому. Кодекс административных правонарушений Российской Федерации громоздкий и неэффективный. В результате законодательных работ в отечественном правотворчестве действуют административный кодекс и административно-процессуальный. Два схожих акта действуют и в Таможенном союзе1.

Одной из важных информационных характеристик следует считать информационную емкость. Это то реальное количество информации в данном объеме, которое определяется общим количеством дескрипторов, значимых ключевых слов. Это количество складывается из совокупности дескрипторов, обладающих повышенной информативностью («высокозначимых»), и дескрипторов, образованных при помощи данных дескрипторов и служебных слов, которые не имеют самостоятельного значения, будучи извлеченными из текста. При этом значимость дескриптора определяют согласно одной точке зрения путем подсчета частоты ее встречаемости с учетом отношений синонимии, согласно другой — его оригинальностью, большой значимостью для текста. Обе методики используются одновременно, в зависимости от информационных возможностей текста.

Количественно информационная емкость определяется отношением общего числа дескрипторов к числу терминов в тексте. Отсюда следует, что те предписания, которые несут относительно много служебных слов, «литературных», «канцелярских штампов», имеют небольшую информационную емкость. Иногда при составлении нормативных правовых предписаний намеренно жертвуют емкостью, чтобы сделать содержание более понятным и отвечающим эффективности правового регулирования, или применяют избыточность2.

На величину емкости нормативного правового акта оказывают влияние форма выражения (структура нормативного правового акта, под

1 Молотов И. В России может появиться административно-процессуальный кодекс // Известия. 2014. 21 октября.

2 Избыточность — см. далее по тексту.

35

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

которой понимается определенная организация его материала) и форма изложения (особый стиль, словесное оформление содержания нормативного акта)1. Их влияние на информационную емкость акта взаимообусловлено. Так, улучшение структуры нормативного правового акта (выбор наиболее оптимальных приемов правотворческой техники) поможет удалить из его текста определенное количество терминов, не несущих определенной нагрузки. Например, использование приема «выноса за скобки» (выделение в нормативном правовом акте, статье, ее части каких то близких положений, относящихся непосредственно ко всем другим предписаниям, приводящимся либо в качестве перечня, либо соотносящихся с ними как общая и особенная части) помогает не только удалить лишние термины из текста актов, но и изменяет их структуру, то есть уменьшает объем нормативного правового акта.

Современное правовое регулирование сфокусировано и закрепляет достаточно сложные общественные отношения, и это сказывается на стиле их изложения. По мере развития общественной практики усложняются и все более специализируются общественные отношения, что также сказывается на некотором усложнении языка законодательства. Однако важно добиваться, чтобы каждому субъекту права, которого касается данный правовой акт, он был понятен и доступен.

Требование ясности и доступности изложения заставляет использовать избыточность и пренебречь информационной емкостью, поставив ее на второй план. Это еще одна специальная информационная характеристика, использование которой приводит к принятию нормативных правовых предписаний более конкретного содержания, развивающих общие установления. Категория избыточности разрабатывалась в юриспруденции в рамках статистической теории информации, связанной с ее количественной стороной, в которой информация рассматривалась как сообщение.

Избыточность — информация, превышающая полную и формально являющаяся лишней в сообщении, то есть такая, без которой можно точно и однозначно установить смысл и назначение сообщения.

1 Апт Л. Ф. Формы выражения и изложения правовых норм в нормативных актах: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1973.

36

Лекция 3. Институт правотворчества

ианалитическая информация его обеспечения

Втеории информации избыточность сообщения рассматривается как мера возможного сокращения сообщения (без потери информации) за счет использования статистических взаимосвязей между его элементами1. Рассмотрение данной категории информатики по отношению

кнормативному правовому акту и технике его составления позволяет определять и регулировать то количество информации, которое будет включено в нормативный правовой акт. Положительная сторона избыточности широко используется при передаче правовой информации посредством законодательства.

Избыточность довольно часто встречается в законодательной практике. Условно ее разделяют на избыточность предписаний и избыточность лексическую2. Типичным примером избыточности законодательных норм можно считать положения законопроекта, внесенного в Государственную Думу, предусматривающего внедрение понятия «иностранный агент» в рекламный бизнес. Составители предлагают дополнить Федеральный закон «О рекламе», закрепив в нем возможность признания иностранными агентами владельцев рекламных конструкций, которые имеют иностранное финансирование и участвуют «прямо или косвенно в освещении политической деятельности», в том числе путем размещения социальной рекламы, агитационных материалов или предвыборной агитации.

Особо оговорено в законопроекте, что надлежит понимать под косвенным освещением политической деятельности. Это — размещение «двусмысленных слоганов или образов, имеющих двоякое толкование», а также материалов, «содержащих призыв, заведомо направленный на дестабилизацию общества или создание социальной напряженности».

Владельцы наружной рекламы, признанные иностранными агентами, в соответствии с инициативой депутатов будут вноситься в специальный реестр, должны будут предоставлять отчеты об иностранных источниках и указывать на рекламных щитах свою принадлежность к иноагентам. Как отмечается в пояснительной записке к проекту, такие меры приведут «к повышению открытости деятельности» владельцев билбордов, финансируемых из за рубежа.

1 Терминологический словарь по информатике. М., 1975. С. 143.

2 Кудрявцев Ю. В. различал две разновидности избыточности: меру понятности предписаний (например, определения терминов в расчете на «среднего» потребителя) и меру помехоустойчивости. (Нормы советского права как средство управления). См.: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. М., 1977. С. 12.

37

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Предложенное регулирование является избыточным по свидетельству профессионального эксперта из Ассоциации коммуникационных агентов России, считающего, что в Федеральном законе «О рекламе» имеются положения о запрете на разжигание вражды, использование оскорбительных выражений и т. д. Кроме того, в Законе о выборах указаны определенные ограничения для выборной рекламы. Все запреты уже урегулированы, и за их нарушение предусмотрены серьезные штрафы1.

Избыточность предписаний является, как правило, следствием приема воспроизведения, то есть помещения в акте нормативных предписаний, ранее принятых и опубликованных в других нормативных правовых актах. Например, довольно часто в актах субъектов Российской Федерации воспроизводятся дефинитивные предписания федерального законодательства, что в основном связано с определением общезначимых понятий, таких как «лечебно-оздоровительная местность», «информационные процессы», «информационные ресурсы», «документальная информация» и др. Это явление характерно не только для законов, но и для актов исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Так, определение понятия «зерно» из Федерального закона «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» воспроизведено текстуально в п. 1.1 Положения о порядке предоставления кредитов из областного бюджета на закупку зерна и продуктов его переработки, утвержденного постановлением правительства Вологодской области2.

Воспроизведение дефинитивных положений федеральных нормативных актов в региональных актах оценивается в юридической литературе по разному, но в большинстве случаев негативно3. При этом отмечается, что вопрос о том, какие предписания необходимо дублировать, решается исключительно по субъективным соображениям.

Дублирование называют приемом псевдозаконотворчества, мешающим продуктивному развитию законодательства как федерального, так и субъектов Федерации. Он якобы не способствует поиску конструктивных решений проблем, имеющих место в реальных сложных ситуациях, например, в сфере образования — этот вопрос взаимодействия органов

1 Дятловская Е. Списки иноагентов, возможно, пополнятся рекламными компаниями // Новые известия. 2015. 5 июня.

2 Красный Север. 2015. 29 марта.

3 Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003. С. 727, 728, 746–748 и др.

38

Лекция 3. Институт правотворчества и аналитическая информация его обеспечения

государственной власти различного уровня при обеспечении стабилизации финансового и материального положения образовательных учреждений.

Однако практика дублирования (текстового воспроизведения), скажем, дефинитивных предписаний не всегда имеет негативный характер. Применение этого приема в законодательстве объясняется, в частности, тем, что при формализации концептуальных положений иногда сложно сформулировать стройную систему регуляции без определенных связующих компонентов, в качестве которых выступают дефинитивные предписания. И в этом случае избыточность материала будет оправдана.

При этом необходимо признать, что все же основная причина дублирования как приема правотворческой техники, а потому и избыточности, кроется все таки в невысоком качестве федеральных законов, не дающих четких ориентиров и границ правотворческой деятельности на региональном уровне1. В полной мере это утверждение относится и к понятийному аппарату правотворчества региональных систем.

Примерами положительного использования категории избыточности могут служить предписания, текст которых содержит примеры правильного понимания регулируемых установлений. Подобное практикуется в актах ведомственного нормотворчества, локальных актах госпредприятий.

В данном контексте приводятся только общие положения избыточности нормативных правовых актов, на основании которых все таки сложно считать, что, во первых, в системе законодательства существует своеобразный порог избыточности, переход через который в сторону увеличения загромождает нормативно-правовой материал ненужной информацией, а в сторону уменьшения — ослабляет его коммуникативность, снижает эффективность восприятия и переработки правовой информации; во вторых, мера избыточности, используемая в настоящее время законодателем, устанавливается интуитивно, складывается в ходе правотворческой деятельности (практики); в третьих, теоретическая разработка проблемы избыточности нормативных правовых актов и отдельных предписаний имеет практический выход: более точно может быть определена необходимая информационная нагрузка нормативного правового акта в целом и его отдельных частей, усовершенствовано законодательство с учетом характера информации и круга предполагаемых адресатов2.

1 Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. С. 746.

2 См.: Кудрявцев Ю. В. Указ. соч. С. 13.

39

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Дальнейшее исследование этой категории связано с определением и эффективным использованием тех приемов правотворческой техники, которые дают возможность нужным образом регулировать величину информационной емкости нормативного правового акта.

Самой сложной из информационных характеристик является информативность акта, так как она зависит от многих факторов.

Информативность акта — количество информации, которое извлекает из текста конкретный потребитель.

В случае с информацией нормативно-правового содержания таким потребителем является население страны (граждане, должностные лица, лица, подпадающие под юрисдикцию Российской Федерации). Под информативностью понимается то количество информации, которое извлекает из текста конкретный потребитель. Иными словами — информативность — это степень соответствия тезауруса документа (значащих моментов) тезаурусу потребителя, в частности, личному тезаурусу индивида, отражающему его реальные потребности в период взаимодействия с нор- мативно-правовым содержанием. В данном случае под тезаурусом понимается организация употребляемой законодателем терминологии и взаимосвязи между лексическими единицами. Отсюда — при определении информативности должны в первую очередь учитываться степень развития потребителя: при неразвитом тезаурусе (потребителя) возникает информационный барьер обучения, и величина информативности будет небольшой либо потому, что потребитель вообще не испытывает потребности в данной информации о законодательстве, либо акт (норма) ему непонятен. При избыточно развитом тезаурусе (сведения о законе, других нормативных правовых актах) понижается вероятность получения информации и содержание многих актов, профилирующих запросы потребителя, окажется ему уже известным. Скажем, более высокой информативностью в области законодательства обладают ученые-юристы, практические работники юридических органов, в меньшей степени она у обычных граждан, так как информационный барьер у первых и вторых будет преодолеваться быстрее.

Совершенно очевидно, что величина информационной емкости акта всегда больше его информативности, так как каждый нормативный правовой акт по отношению к данному потребителю несет большее или меньшее количество бесполезной для него информации.

40