Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения. Курс лекций

Лекция 1. Понятие информации. Аналитическая информация. Виды правовой информации

Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя занности человека и гражданина не могут применяться, если не опублико ваны официально для всеобщего сведения.

Иным видом официальной правовой информации являются сведения, данные о практике применения нормативных правовых предписаний, то есть правоприменительные акты, в том числе судебные. Особенно большое значение имеет информация о законодательных и актах высших судебных органов, так как они направляют всю правоприменительную деятельность нижестоящих органов государственной власти. Официальный характер этой информации подтверждается тем, что и акты правоприменения являются актами государственных органов. Формой выражения такой информации являются тексты актов, опубликованные в официальных источниках, а также в документах, исходящих от соответствующих государственных органов. Помимо опубликованных актов, официальным характером обладает правовая информация, которая содержится в документах, правовых актах, направляемых государственными органами по официальной рассылке в адрес других государственных органов и организаций.

Кроме этого, официальный характер правовой информации следует признать за текстами нормативных правовых актов и правоприменительных (например, судебных решений), помещенных на официальных электронных сайтах государственных органов, их принимающих. К ней можно отнести сведения о судебных решениях, о датах рассмотрения уголовных, гражданских и административных дел и т. п. Официальная правовая информация может содержаться в различных официальных источниках, помимо названных. Это могут быть справочники, словари, обзоры, исходящие от государственных органов.

Поскольку общим признаком для перечисленных трех видов правовой информации является официальный характер ее источников, так как она исходит от государственных органов, постольку это обстоятельство позволяет объединить названные виды информации общим термином — «официальная правовая информация».

Официальная правовая информация — сведения, данные, исходящие от органов государственной власти, содержание и форма которых правовым образом регламентированы, а передача их осуществляется на государственном языке.

11

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Информация о нормативном правовом материале должна передавать текст в полном объеме, так как при реферировании и извлечениях происходит потеря ее части. Другим важным свойством нормативного правового материала является его постоянное обновление, то есть потребители этой информации должны получать ее в актуальном состоянии. «Актуальное состояние» — это то понятие, которое характеризует именно информацию. В отличие от информационного аспекта, в правовой сфере, когда речь идет об учете изменений в нормативном правовом материале, употребляется термин «контрольное состояние» законодательства. В законодательной практике эти понятия часто смешивают (не только в разговорной речи, но и в заключениях, в докладных записках, в материалах, обеспечивающих законодательный процесс).

Как правило, государственные органы различных ветвей власти руководствуются официальной информацией о законодательстве и практике его применения.

Отдельные виды правовой информации, в отличие от официальной правовой информации, исходят не от государственных органов, а имеют своими источниками данные о праве и сопряженные с правом явления, содержащиеся в различных материалах, исходящих от граждан, других физических лиц, корпораций, общественных объединений и т. д. К таковым можно причислить данные юридических наук, которые имеют неофициальный характер. В основном неофициальная правовая информация содержится в юридической литературе — монографиях, учебниках, сборниках, журналах, статьях и сообщениях, а также научно-популярной литературе. В качестве иных источников можно назвать книги детективного жанра и киноленты с юридическим содержанием, доклады, справочники, мониторинги общественных организаций. Каковы возможности оценки этого вида правовой информации?

Существует относительно простой способ отличия «надежных» источников от «ненадежных»: публикации в рецензируемых научных правовых журналах. «Надежными» можно считать те, которые отражают распространенные в современный период мнения наиболее авторитетных ученых и практиков. Например, те, которые публикуются в таких научных журналах, как «Российское право», «Государство и право», «Российское правосудие», «Российская юстиция» и др.

Научная публикация в рецензируемом журнале — это одна из единиц информации, которая обладает большей степенью надежности, чем любой другой источник. Определение «рецензируемый» предполагает, что

12

Лекция 1. Понятие информации. Аналитическая информация. Виды правовой информации

текст / информацию анализировали, оценивали специалисты данной или смежной отраслей. Еще большую степень аналитичности можно наблюдать в информации, представляющей систематический обзор, которая обобщает многие научные публикации.

Изложенная классификация правовой информации в достаточной степени условна: характеристика базируется лишь на основных видах правовой информации; деление проведено только по таким основаниям, как источники и объекты информации. Все перечисленные виды правовой информации могут быть подвергнуты дополнительной классификации, где основанием деления могут выступить сведения, относящиеся к предмету права, к государствам, которые их формируют и принимают, а также глобальный характер правовой информации, в том числе и ее отнесение к международному праву.

Предмет для рассмотрения в данном курсе — официальная правовая информация о законодательстве и его применении.

Наличие в наименовании курса понятия «аналитическая информация» в правотворчестве и правоприменении предполагает разбор и исследование правовой информации в ее составных частях (элементах). Отметим, что все рассматриваемые виды правовой информации имеют аналитический характер. Для создания нормативного правового акта и любого вида правоприменительного проводится большая аналитическая подготовка, которая требует от авторов законопроекта или судьи (ей) профессиональных знаний, исследования реальных фактов и умения применять нормы закона к установленным фактам.

Отметим, что официальная правовая информация и ее виды чрезвычайно многочисленны и разнообразны. Но в данном случае исследованию подлежит не вообще информация о праве, а только в области правотворчества и правоприменения.

Определение термина «информация» закреплено в отечественном законодательстве.

Информация — это «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их предоставления» (ст. 2 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»).

В подзаконных актах содержатся определения информации, конкретизирующие данное понятие в определенной сфере, отрасли законодательства. Так, в Федеральных правилах (стандартах) аудиторской

13

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

деятельности, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 696, сказано: «Информация представляет собой све дения, ставшие известными аудитору в ходе аудита финансовой (бухгалтерской) от четности, которые, по мнению аудитора, являются одновременно важными для руко водства и представителей собственника аудируемого лица при осуществлении ими контроля за подготовкой достоверной финансовой (бухгалтерской) отчетности ауди руемого лица и раскрытием информации о ней». Информация включает только те вопросы, которые привлекли внимание аудитора в результате аудита. Аудитор не обязан в ходе аудита разрабатывать процедуры, специально направленные на поиск информации, имеющей значение для управления аудируемым лицом.

Вбанковской, финансовой сфере под информацией понимают сведе ния (сообщенные данные), связанные с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, а также с открытием и ведением счетов независимо от формы их представления (п.3 Правил по обеспечению взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ 11 сентября 2006 г. № 560).

Понятие информации фигурирует в документах, которые являются основой формирования целой серии нормативного материала в отдельных областях знаний:

«Информация — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их пред ставления» (Концепция развития телерадиовещания в Российской Федерации на 2008–2015 годы, одобренная распоряжением Правительства РФ от 29 ноября 2007 г. № 1700 р, введение).

Вмеждународных документах по иному раскрывается термин «информация». Так, в ст. 1 Конвенции о передаче и использовании данных дистанционного зондирования Земли из космоса: «Информация означа

ет конечный продукт, являющийся результатом аналитического процесса обработки, дешифрования и интерпретации данных дистанционного зондирования из космоса в сочетании с данными и сведениями, полученными из других источников». Следует отметить, что в этом определении акцент делается на аналитическую составляющую, которой предшествуют сбор и обработка разрозненных данных. Подобное раскрытие этого термина является содержательным воспроизведением научной дефиниции этого феномена. Многоаспектность информации подчеркивает изложение ст. 27 Конвенции о ядерной безопасности: «Для целей настоящей статьи информация включает, в частности:

14

Лекция 1. Понятие информации. Аналитическая информация. Виды правовой информации

сведения личного характера; информацию, охраняемую правилами интеллектуальной собственности или требованиями промышленной и коммерческой конфиденциально сти; информацию, имеющую отношение к национальной безопасности или к физиче ской защите ядерных материалов или ядерных установок».

Многоаспектность этого понятия в обыденном сознании подтверждается тем, что любую информацию, влияющую на жизнь граждан, они пытаются регулировать с помощью норм Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Так, депутаты Волгоградской областной думы предлагают внести в него изменения, дополняющие ст. 10.2 запретительными предписаниями на распространение «материалов, пропагандирующих наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры — растения, содержащие наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их части, содержащие наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, новые потенциально опасные психоактивные вещества, культивирование наркосодержащих растений».

В пояснительной записке к законопроекту, внесенному в Государственную Думу, поясняется, что отсутствие прямого запрета мешает привлекать блогеров к административной ответственности по ст. 6.13 КоАП РФ, которая предусматривает для граждан штраф в размере 40–50 тысяч рублей1.

Таким образом, доктринальные понятия информации не всегда соответствуют законодательным и тем, что даются в международном праве. Правовая информация в любых видах, как правило, является аналитической. Ее виды чрезвычайно многочисленны и разнообразны.

1 Белокопытова В. Блогеров предлагают штрафовать за картинки с коноплей // Известия. 2016. 14 марта.

Лекция 2. Информационные ресурсы

и компьютеризация правовой информации

Информационные ресурсы — ключевое понятие современного информационного мира, включающее признаки, присущие документам и массивам документов.

Это обработанная в определенном порядке совокупность документированной информации в информационных системах (в традиционных, компьютерных и микросистемах). Информационные ресурсы в правовой сфере также предполагают наличие документов и массивов правовой информации, подготовленные и систематизированные в строго определенной форме.

Информация правового значения, как правило, аккумулируется в правовых информационных фондах. Основными источниками правовой информации являются нормативные правовые акты на бумажных носителях, систематизированные в фондах по хронологическому принципу и поддерживаемые в контрольном состоянии.

Наиболее актуальными, необходимыми для работы государственных органов любой ветви власти могут быть сведения:

•о нормативных правовых актах, принимаемых государственными органами Российской Федерации и субъектами Российской Федерации (по тематическим подборкам нормативных правовых актов, реквизитам нормативных правовых актов, а также о сроке вступления в силу и действии нормативных правовых актов, их последующих изменениях, распространении действия и признание утратившими силу);

•о решениях Конституционного Суда Российской Федерации и разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации;

•о постановлениях Президиума Верховного Суда Российской Федерации, обзорах судебной практики и определениях коллегий Верховного Суда Российской Федерации по отдельным делам;

16

Лекция 2. Информационные ресурсы и компьютеризация правовой информации

•о решениях судов;

•о международных договорах и конвенциях;

•об иностранном законодательстве и законодательстве государств — участников Содружества независимых государств;

•об актах отдельных международных организаций (ВОЗ, МОТ, ВТО и др.).

Состав источников правовой информации определяется полномочиями государственного органа и его информационными потребностями.

Фонды формируются, как правило, по информационным запросам.

Запрос — официальное обращение, связанное с возможностью предоставления определенных сведений, данных, направленных на удовлетворение потребностей пользователей.

Предоставление правовой информации по запросам пользователей, осуществляемое информационными службами, структурными подразделениями различных государственных организаций и коммерческими организациями, составляет предмет информационно-правового обслуживания.

Следует особо отметить, что состав фондов на бумажных носителях формируется на основе рассылочных материалов, то есть копий текстов актов государственных органов, идентичных их оригиналам. Именно фонд на бумажных носителях содержит также информацию, которую можно охарактеризовать как сведения ограниченного доступа. Таковыми выступают акты, имеющие грифы, а также акты, неопубликованные в официальных источниках информации. И хотя большая часть нормативных правовых актов публикуется в официальных источниках, процент неопубликованных по разным причинам актов достаточно высок. Например, в практике работы региональных органов исполнительной власти встречались случаи, когда публиковался основной акт, например, постановление органа исполнительной власти, а приложение в виде перечня очередников на получение жилплощади не подлежало опубликованию, хотя не содержало секретной информации. Приложение не публиковалось из за своего физического объема.

В настоящее время перечень грифов правовых актов как одного из элементов информационной доступности невелик. Это грифы: «Совершенно секретно», «Секретно», «Не для печати», характерные для актов

17

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

Правительства РФ; «Для служебного пользования», используемый для актов Президента РФ — указов и распоряжений. Последний вид грифов используют и использовали ранее для информационных массивов документов отдельных ведомств, разрозненная информация которых сама по себе не несла ограничительного характера, но, собранная в большом количестве, отличалась сведениями, которые содержали подчас государственную тайну. К таковым можно отнести массив актов Государственного резерва

ииных ведомств. Гриф «Для служебного пользования» до сих пор не снят с многотомных собраний законодательства СССР (Собрание действующего законодательства СССР) и РСФСР (Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР), подготовленных министерствами юстиции СССР и РСФСР в 80 х годах прошлого века. Отдельные акты из этих собраний продолжают действовать, в них вносились изменения,

иони входят в систему отечественного законодательства.

Помимо важности содержания актов, имеющих гриф, следует обращать внимание на их номера. Обычно номера актов с секретной информацией имеют отличия в их оформлении. Номера содержат не только цифры, но и буквенные индексы, а также разделительные идентификаторы в виде дробей и дефисов. При наличии подобных обозначений следует искать акт (документ) в специальных секретных службах (отделах). Акты, содержащие секретную правовую информацию, имеют ограниченный режим пользования, и доступ к ним имеет строго определенный круг лиц — работников соответствующих подразделений и служб.

Акты, содержащие информацию под грифом «не для печати», имеют ограниченный режим пользования, но не списочно ограниченный. Им пользуются работники юридических отделов и управлений, аналитических служб конкретного органа (ведомства) или они выдаются по специальному письменному запросу за подписью соответствующего должностного лица.

Структура грифованных правотворческих актов как источников правовой информации. Текст акта может полностью приниматься под соответствующим грифом. Таково было оформление актов советского времени. В современную эпоху под грифом может излагаться весь акт в целом, а могут грифоваться только отдельные предписания. При этом текст этих предписаний в рассылочной копии не приводится, а в указанном пункте делается отметка о наличии грифа: «7. Для служебного пользования».

Информация о законах и большинстве постановлений палат Федерального Собрания Российской Федерации всегда публикуется. Такова

18

Лекция 2. Информационные ресурсы

икомпьютеризация правовой информации

исудьба законов субъектов Российской Федерации. Информация, содержащаяся в законодательных актах как федеральных, так и субъектов Российской Федерации, как правило, не имеет ограничений в пользовании. Подобные фонды могут содержать любую другую информацию, имеющую большое значение для предмета деятельности соответствующей структуры. Так, например, официальная статистическая информация ложится в основу принятия органами государственной власти управленческих решений и оценки эффективности их исполнения. В условиях текущей экономической и геополитической ситуации ее качество приобретает особо важное значение, о чем указывается, например, в пояснительной записке к проекту изменения Федерального закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»1.

Необходимыми условиями содержания фонда нормативной правовой информации является его полнота и достоверность. Полнота никогда не бывает абсолютной, повседневные нужды в правовой информации чрезвычайно разнообразны и между различными государственными органами с помощью информационных запросов происходит повседневное пополнение фондов. То же можно сказать о достоверности информации фондов. В практике работы фондов правовой информации достижение полной достоверности не всегда возможно. Даже при хорошо поставленной рассылке возникают ситуации, когда в фонд поступил основной акт, а акт, вносящий в него изменения, при рассылке, ввиду какой либо причины (например, посчитали, что для конкретного органа информация, в нем содержащаяся, не обязательна), не поступил. Указанный акт не будет иметь контрольного состояния, и достоверность информации по данному регулированию не будет соблюдена. В работе кодификаций высших государственных органов, как правило, такие случае единичны,

идля всех работников это большое ЧП.

Наряду с правовой информацией грифованию подлежит не только информация национального законодательства, но и акты международного права. Так ратификации подлежало соглашение о порядке защиты конфиденциальной информации и ответственности за ее разглашение при осуществлении Евразийской экономической комиссией полномочий по контролю соблюдения единых правил конкуренции. Документ

1 Родин И. Росстат хочет заблокировать прокуратуру // Независимая газета. 2016. 19 февраля.

19

Аналитическая информация в сфере правотворчества и правоприменения

определяет правила соблюдения конфиденциальной информации, сопряженной с деятельностью Евразийского экономического союза (ЕАЭС), и затрагивает ответственность лиц, которые имеют к ней доступ.

Нормы соглашения распространяются на те отношения, которые возникают между Евразийской экономической комиссией (постоянно действующий наднациональный регулирующий орган ЕАЭС. — «Известия»), органами государственной власти сторон, которые являются членами ЕАЭС, и юридическими, физическими лицами, которые обладают этой конфиденциальной информацией.

Вся информация, которая попадает в распоряжение Евразийской экономической комиссии, имеет гриф «для служебного пользования», и за разглашение ее виновному лицу грозит определенная степень ответственности. Например, дисциплинарная ответственность включает досрочное прекращение полномочий члена Евразийской экономической комиссии или увольнение ее сотрудника. Также виновные лица могут быть привлечены к гражданской, административной и уголовной ответственности в зависимости от степени вины и законодательства стран — участников ЕАЭС.

Предмет деятельности комиссии составляет целый ряд видов информации, которая имеет статус коммерческой тайны, а в ЕАЭС зачастую решаются спорные или даже конфликтные вопросы. Поэтому, когда вопросы коммерческой тайны передаются из одного государства в другое, надо чтобы там не нарушались права владельцев коммерческой тайны1.

Необходимо отметить, что это впервые наднациональный орган начал регулировать вопросы защиты экономической тайны на общем экономическом пространстве. Предмет этой деятельности включает урегулирование вопроса при сохранении конфиденциальной информации среди сотрудников, которые являются служащими международной организации и несут ответственность по национальному законодательству. Все они понимают важность необходимости защиты информации2.

Полноту и достоверность фондов нормативных правовых актов обеспечивают данные учета3.

Наряду с бумажным фондом нормативных правовых актов в настоящее время информационно-правовое обслуживание осуществляется

1 Башлыкова Н. Евразийский союз вводит гриф секретности // Известия. 2015. 15 апреля.

2 Там же.

3 См. подробнее: Лекция 9.

20